加強和改進人大調(diào)查研究的若干思考

洪開開 林龍 聶文鵬 王豐

內(nèi)容摘要：調(diào)查研究是人大的一項法定職責，是人大工作的“生命線”。新時期，要深刻理解人大調(diào)查研究的價值取向，準確把握人大調(diào)查研究工作的特性、類型和內(nèi)在規(guī)律，嚴格按照“深、實、細、準、效”五字標準和要求，不斷探求人大調(diào)查研究的有效路徑，做細做實人大調(diào)查研究工作，確保調(diào)研工作求真求實、高質(zhì)高效。

關鍵詞：調(diào)查研究；人大工作；“五求”標準；有效路徑

習近平總書記指出：“調(diào)查研究是我們黨的傳家寶，是做好各項工作的基本功?！?023年3月，中共中央辦公廳印發(fā)了《關于在全黨大興調(diào)查研究的工作方案》，要求各地區(qū)各部門結(jié)合實際認真貫徹落實?，F(xiàn)結(jié)合人大工作實際，對新時期人大開展調(diào)查研究的價值取向、特性類型、標準要求和有效路徑等作了初步思考，提出相關思路舉措。

一、深刻理解人大調(diào)查研究的價值取向

習近平總書記指出：調(diào)查研究不僅是一種工作方法，而且是關系黨和人民事業(yè)得失成敗的大問題[1]。人大肩負著國家權(quán)力機關的重要職權(quán)，擔負加強民主法治建設、維護社會公平正義的重要職責，關系國家制度根基和人民群眾根本利益，必須把調(diào)查研究作為一項重要基礎性工作來抓。在這個意義上，調(diào)查研究是人大工作的生命線，不是可有可無、可好可差的“選擇題”，而是必須學好用好、交出高分的“必答題”。

（一）加強調(diào)查研究是人大行權(quán)履職的“泰山石”“金鑰匙”。做好調(diào)查研究是法律法規(guī)賦予人大的一項法定職責。比如，立法法規(guī)定，專門委員會和常務委員會工作機構(gòu)要進行立法調(diào)研；監(jiān)督法規(guī)定，常務委員會聽取和審議專項工作報告前，主任會議可以組織本級人大常委會組成人員和本級人大代表，對有關工作進行視察或者專題調(diào)查研究；代表法規(guī)定，要加強履職學習和調(diào)查研究，不斷提高執(zhí)行代表職務的能力[2]。此外，浙江省立法條例、監(jiān)督條例和省人大機關工作制度等都對加強人大調(diào)查研究工作作了明確規(guī)定?？傊龊谜{(diào)查研究工作是人大一項重要的基礎性工作，是人大工作一道必經(jīng)的流程，具有法律的剛性。

（二）加強調(diào)查研究是人大踐行全過程人民民主的“試金石”“連心橋”。黨的二十大指出，全過程人民民主是社會主義民主政治的本質(zhì)屬性，是最廣泛、最真實、最管用的民主。作為實現(xiàn)我國全過程人民民主的重要制度載體，人民代表大會制度之所以具有強大生命力和顯著優(yōu)越性，關鍵在于它深深植根于人民之中[3]。人大開展調(diào)查研究，是密切聯(lián)系群眾的重要工作，是踐行全過程人民民主的重要途徑，其實質(zhì)就是傾聽群眾呼聲、了解群眾意愿、向群眾求教問計。尤其是對部分容易忽視的“底層聲音”“沉默聲音”，人大組織體系的“神經(jīng)末梢”最敏銳，身處其中的人大代表最有感。同時，人大集體討論決定問題，堅持民主集中制，不是簡單地少數(shù)服從多數(shù)，必須在深入調(diào)查研究基礎上，匯集民情、反映民意、集中民智、凝聚民力，踐行以人民為中心的發(fā)展思想。例如，立法工作在法案立項、起草論證、審議通過等關鍵環(huán)節(jié)，必須開展調(diào)查研究，全面了解各方利益訴求、建立科學分析決策機制，不然就有可能淪為“部門立法”“激情立法”，損害廣大人民的利益。實踐證明，人大只有做好調(diào)查研究，才能體現(xiàn)好群眾的意志，反映好群眾的利益，發(fā)揮好制度的功效，保證依法履職的民主性、科學性。

（三）加強調(diào)查研究是創(chuàng)新人大工作的“磁鐵石”“定向標”?；鶎尤舜蠊ぷ鲃?chuàng)新是人大制度創(chuàng)新發(fā)展的重要動力，也是推動制度優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為治理效能的重要路徑。通過調(diào)研開路，問計于民、問需于民，破解基層人大創(chuàng)新的“密碼”，形成工作創(chuàng)新與調(diào)查研究的“良性循環(huán)”，創(chuàng)建有鮮明人大辨識度的“金名片”。同時，創(chuàng)新不能是“翻新”式的假創(chuàng)新，更不能是于法無據(jù)的亂創(chuàng)新。只有對理論和實踐問題開展廣泛而深入的調(diào)查研究，得出清晰、科學的答案，明確“靶心”和方向，人大工作才能在實踐創(chuàng)新中不斷完善發(fā)展，確保不偏航、不迷路。

（四）加強調(diào)查研究是人大提升能力建設的“壓艙石”“必修課”。調(diào)查研究是人大工作的基本方法，是人大干部應有的“基本功”。地方人大及其常委會能不能做好調(diào)查研究工作，不但影響著行權(quán)履職的效果，而且體現(xiàn)著人大機關的整體形象和人大干部的工作作風。從一定程度上而言，沒有調(diào)查就沒有人大的審議發(fā)言權(quán)、意見建議權(quán)，更沒有人大的決策權(quán)。作為人大工作者，要樹立調(diào)查研究思維，掌握調(diào)查研究方法，具備調(diào)查研究功力，為“三會”決策服務、為人大代表服務、為人民群眾服務，走好群眾路線，增進群眾感情，不斷提升自身內(nèi)力、匯聚各方外力、形成工作合力。實踐證明，調(diào)查研究既是人大及其常委會行使一切職權(quán)的基礎，是人大工作者應有的“看家本領”，也是人大改進工作作風、加強自身建設的“常備武器”。

二、準確把握人大調(diào)查研究的特性和類型

作為人大工作的重要組成部分，人大調(diào)查研究有別于其他領域的調(diào)查研究，要全面正確理解人大調(diào)查研究工作的特性、類型和內(nèi)在規(guī)律。

（一）人大調(diào)查研究的基本特性。人大調(diào)查研究的特點是由人大的性質(zhì)、地位和職責決定的[4]。一是人民性。人大國家權(quán)力機關的性質(zhì)，決定了人大調(diào)研必須代表廣大人民群眾的根本利益，在開展人大調(diào)研工作時必須堅持以人民為中心，體現(xiàn)人民的意愿，維護人民的利益。二是法律性。人大開展調(diào)研是法律賦予的權(quán)力，調(diào)研的方法手段講程序、講規(guī)范，調(diào)研成果更多地轉(zhuǎn)化為提高立法質(zhì)量和法律監(jiān)督實效。三是廣泛性。人大的地位決定了人大在調(diào)研中必須聽取各方面的意見，全面真實地了解情況，打通民意“最后一公里”。人大調(diào)研內(nèi)容涉及面廣，涵蓋“五位一體”“四個全面”各個領域。同時，各級人大代表來自各行各業(yè)，也為人大調(diào)研的廣泛性提供了保證。四是服務性。人大開展調(diào)查研究是履職行權(quán)的參謀助手，而不是決策性的部署要求，形成的調(diào)研成果應通過一定的方式實現(xiàn)有效轉(zhuǎn)化。

（二）人大調(diào)查研究的六種類型。人大調(diào)查研究有特定的類型，大體有以下六種。（1）制定法規(guī)型調(diào)研。主要具體包括人大在制定新法規(guī)、修訂法規(guī)前開展立法調(diào)研，批準設區(qū)市人大報批法規(guī)時開展相關調(diào)研，人大作出相關決定決議前開展調(diào)研等。（2）法規(guī)實施型調(diào)研。主要包括人大開展執(zhí)法檢查、立法后評估等專題調(diào)研，開展規(guī)范性文件備案審查進行調(diào)研。（3）專項監(jiān)督型調(diào)研。主要包括人大聽取審議專項報告、預決算審查、開展專題詢問和特定問題調(diào)查前，對有關工作進行視察或者專題調(diào)查研究等。（4）代表履職型調(diào)研。代表開展視察、專題調(diào)研、主題活動、走訪約談等本身就是人大調(diào)研基本方式，代表在人代會前開展集中視察調(diào)研活動、聽取意見建議、提出議案建議等。（5）工作指導型調(diào)研。主要包括縣鄉(xiāng)人大換屆選舉前開展調(diào)研，出臺相關規(guī)范性文件，對換屆工作進行指導；總結(jié)推廣基層典型經(jīng)驗前開展調(diào)研，挖掘先進做法、選樹先進典型；推進數(shù)字化改革、基層單元建設等全省人大中心工作時開展調(diào)研，實現(xiàn)相關工作統(tǒng)籌推進、整體提升；開展理論研究、信息宣傳等工作調(diào)研等。（6）能力提升型調(diào)研。主要包括對中央人大工作會議、省委人大工作會議相關文件的督查調(diào)研，圍繞人大黨建工作、黨領導人大工作績效考核、人大培訓工作、人大與時俱進獎評選等開展工作調(diào)研等。

三、人大調(diào)查研究必須聚焦“五求”標準要求

2007年，時任浙江省委書記、省人大常委會主任的習近平同志在《之江新語》中強調(diào)，各級領導干部在調(diào)查研究工作中，一定要保持求真務實的作風，努力在求深、求實、求細、求準、求效上下功夫[5]。具體到實際工作，要牢牢把握“深、實、細、準、效”五字標準和要求，做細做實人大調(diào)查研究工作。

（一）“求深”：即方式方法要更深一步、平臺載體要更深一層、分析研判要更深一度。一是方式方法要深。要多開“熱烈茶話會”“重點上門會”，多組織“七嘴八舌式”的討論，不能只聽聽、轉(zhuǎn)轉(zhuǎn)、看看，搞作秀式調(diào)研。要多采取“四不兩直”方式調(diào)研，通過實地走訪、集體座談、個別訪談、案例剖析等方式，“面對面”“背靠背”聽取意見建議。二是平臺載體要深。要深化基層立法聯(lián)系點、全過程人民民主基層單元、代表聯(lián)絡站等平臺載體建設，力爭實現(xiàn)“臨街臨鋪臨路”，讓群眾走得進、坐得下、說得開。要全面梳理人大核心業(yè)務清單，分主題、分類別、分層級下沉聽取意見，確保調(diào)查研究的精準度和實效性。三是分析研判要深。人大工作關乎全局，沒有深度就不可能有力度，更難以有效果。要以“固根本、穩(wěn)預期、利長遠”為目標，挖掘具有全局性、本質(zhì)性和潛在性的深層次問題，深度剖析，洞察本質(zhì)，抓住要害，提出建議。

（二）“求準”：即確定主題要瞄準中心、部署內(nèi)容要找準“痛點”、切入時機要把準“脈搏”。要做到“四個緊扣”：一是緊扣中心重點，從人大職權(quán)范圍出發(fā)，圍繞經(jīng)濟社會發(fā)展大局和重大事項，既關注當前、思考已經(jīng)列入常委會議程的議題，又著眼長遠、思考具有前瞻性長遠性的大事，始終做到與黨委重點工作保持步調(diào)一致。二是緊扣問題難點，抓住群眾反映強烈的問題、法律執(zhí)行薄弱的環(huán)節(jié)、政府推進有難度的工作以及人大行權(quán)履職不暢通的痛點，著眼于摸清實情，小切口、深挖掘，找到關乎全局的“癥結(jié)”“險灘”。三是緊扣社會熱點，善于捕捉那些經(jīng)濟社會發(fā)展中的苗頭性、傾向性問題，及時跟進、及早研判、預提對策，但又不盲目跟風、多冷靜思考，以著眼長遠、富有前瞻的對策建議為領導科學決策提供服務[6]。四是緊扣創(chuàng)新亮點，持續(xù)關注基層人大工作探索實踐，及時調(diào)研總結(jié)各地人大的好思路、亮做法、新經(jīng)驗，并適時普及推廣，形成“創(chuàng)新—規(guī)范—再創(chuàng)新”的良性格局，充分發(fā)揮“品牌工作”的典型示范作用。

（三）“求實”：即態(tài)度作風要傾聽實話、資料收集要摸準實情、目的措施要辦好實事。一是態(tài)度作風要實。人大調(diào)研要牢牢端正“真實”態(tài)度，認真貫徹中央八項規(guī)定精神，將從嚴從實要求貫穿調(diào)研工作始終。調(diào)研過程中不搞大而全的檢查督導，調(diào)研前全面分析、評估蹲點單位情況，梳理問題清單，帶著問題“沉下去”，調(diào)研過程中同組人員輕車簡從，不打招呼、不聽匯報、不要陪同，避免增加基層負擔。二是資料收集要實。數(shù)據(jù)和資料是調(diào)研分析的基礎。要系統(tǒng)總結(jié)政策文件、背景資料、統(tǒng)計數(shù)據(jù)等多方面材料，注重概括提煉、精細分類，掌握基本情況，厘清調(diào)研重點，避免被“牽著鼻子走”。善于通過數(shù)字化手段，對資料和數(shù)據(jù)進行清洗，進行精準的定性、定量分析。三是目的措施要實。調(diào)研目的越求實、對策舉措越務實，對工作才越有指導性、針對性、實用性，真正做到調(diào)查研究既有儀式感，更有獲得感。

（四）“求細”：方案準備要細致科學、組織實施要細心周全、問題梳理要細化具體。一是方案準備要細致科學。在充分征求各方面意見的基礎上，本著務實高效的原則，從調(diào)研目的、調(diào)研內(nèi)容、調(diào)研范圍、調(diào)研對象、調(diào)研方法、調(diào)研時間、工作要求等方面細致、合理、科學地設計調(diào)研方案。此外，結(jié)合人大調(diào)研的特點，組織調(diào)研人員認真學習相關法律法規(guī)、政策文件，熟悉有關情況，為調(diào)研做好充分準備，使調(diào)研工作更具針對性。二是組織實施要細心周全。既要看典型經(jīng)驗做法，也要看存在問題，還要看相關意見建議；既要看匯報材料，也要收集整理相關臺賬資料；既要按照預定方案、規(guī)定路線有序?qū)嵤?，也要在計劃中有變化，視情“加菜”，避免先入為主、按圖索驥，帶著框子找例子、帶著論點找論據(jù)，把調(diào)查研究變成結(jié)論的預設。三是信息梳理要細化具體。重點做好有選擇的篩淘信息，不是一股腦地分析，通過研究分析典型現(xiàn)象和問題，由個別到一般、由個性到共性。既要“以我為主”，從人大職權(quán)視角看待問題，也要站在旁觀者的角度客觀理性細致研判，如調(diào)查對象提的意見是否符合實際情況，有沒有法律政策依據(jù)，是否具備實現(xiàn)的條件等等，多維度比較，得出具有普遍規(guī)律性的認知，而不能僅僅只聽一家之言，影響最終的判斷[7]。

（五）“求效”：課題啟動要講求時效、對策建議要謀求實效、成果轉(zhuǎn)化要力求成效。一是課題啟動講求時效。要緊跟形勢發(fā)展需求，快速響應啟動，快出高質(zhì)量的調(diào)研成果，更好發(fā)揮參謀助手作用，做到“黨委有號召，人大見行動”“民眾有呼聲，人大要發(fā)聲”。二是對策建議謀求實效。調(diào)研成效很大程度體現(xiàn)在調(diào)研報告上，問題找到癥結(jié)處，對策提到點子上，出實招、求實效。多從法治角度、制度功效等層面開出具有人大特色和辨識度的“獨門藥方”，切忌把一些放之四海而皆準的“萬金油”包裝出新，或者“各種藥方大亂燉”，方方面面包羅萬象，看似都沾點邊，實則療效甚微。三是成果轉(zhuǎn)化力求成效。要緊緊圍繞人大工作實際，做好調(diào)查研究成果轉(zhuǎn)化，建立調(diào)研成果轉(zhuǎn)化評估機制，對問題找得準、措施提得實的調(diào)研報告認真研究，將調(diào)研成果轉(zhuǎn)化為相關制度、措施，確保每一項調(diào)研成果成為謀劃工作的策略、推動工作的舉措。

四、不斷探求人大調(diào)查研究的有效路徑

習近平總書記指出，調(diào)查研究“是一項講求方法的藝術”。人大調(diào)研必須適應時代發(fā)展趨勢，根據(jù)不同主題、不同內(nèi)容、不同群體，采取恰當靈活的方式方法，確保調(diào)研工作求真求實、高質(zhì)高效。

一是利用“固定哨”“移動崗”載體，進一步發(fā)揮人大調(diào)研“探照燈”的作用。調(diào)查研究實質(zhì)就是踐行群眾路線。一方面，以代表工作室、代表之家、夜聊室、立法聯(lián)系點等各種組織形式的“固定哨”為載體進行“開門調(diào)研”，下沉調(diào)研業(yè)務，切實發(fā)揮好基層單元系統(tǒng)“前線哨所”作用。另一方面，以專題調(diào)研、專項視察、專題行動、人大代表小組活動等“移動崗”方式開展“上門調(diào)研”，主動“走”進群眾的“后院”與“角落”，用真心實意換得真實情況。特別是深蹲、實蹲的精準調(diào)研，一定要做好身入心至，和群眾“坐在一條板凳上”，保持與調(diào)研對象的“同理心”“同溫層”，找準群眾的“煩心事操心事揪心事”，有效發(fā)現(xiàn)工作堵點、難點、重點和突破點，推動調(diào)研工作“走心走深走實”，千萬不能讓深蹲變成了淺蹲、白蹲甚至假蹲。

二是采取“小分隊”“短平快”戰(zhàn)術，進一步發(fā)揮人大調(diào)研“輕騎兵”的作用。習近平總書記指出，“對熱點問題及領導關注的重要問題，必須集中力量，快速反映，及時調(diào)查，積極為領導謀思路、出點子、想對策、拿建議、解難題，滿足領導的決策之需”[8]。從實踐來看，人大調(diào)研“大兵團”開展較多，“解剖麻雀”較少；法定調(diào)研較多，機動調(diào)研較少。對此，可以采取“突擊隊”方式“一竿子插到底”，“零距離”聞“泥土味”“機油味”，近距離聽家長里短、真情實話，不斷提出真正解決問題的新思路新辦法。采取“小分隊”方式，實施“短平快”戰(zhàn)術，遵循“一事一例一對策”開展“微調(diào)研”，頻次高、速度快、報告短、對策準、見效好。

三是借助“大數(shù)據(jù)”“智囊團”平臺，進一步發(fā)揮人大調(diào)研“分析師”的作用。充分利用人大數(shù)字化改革成果，用好相關應用場景以及人工智能最新技術和成果，打通線上線下調(diào)研渠道。在走訪、座談、聽取匯報的同時結(jié)合問卷調(diào)查、抽樣調(diào)查、互聯(lián)網(wǎng)等方式開展“組合式”調(diào)研，擴大信息來源，篩選核查數(shù)據(jù)，多維分析印證。主動將人大代表、行業(yè)代表、專家學者等“請”進立法聯(lián)系點、基層單元等平臺參與調(diào)研工作，利用高校、行業(yè)專家學者的“外腦”充實人大咨詢專家?guī)?，邀請他們?nèi)虆⑴c調(diào)研視察，從而貫通內(nèi)外調(diào)研力量，形成人大調(diào)研整體合力。

四是實施“點穴式”“穿透式”方法，進一步發(fā)揮人大調(diào)研“成像儀”的作用。習近平總書記指出，調(diào)查研究“要能夠抓住事物的本質(zhì)和癥結(jié)所在，反映事物的全貌和特征，找到解決問題的有效辦法和途徑”[9]。人大調(diào)研要堅持以問題為導向，實施“點要穴”式診療，穿透事物的表象直擊問題的本質(zhì)，剖析“第一性原因”，挖掘“第一性原理”，確保調(diào)查研究有的放矢，保證調(diào)研成果得到有效轉(zhuǎn)化、應用和實施。同時，調(diào)研報告切忌成為有關單位工作報告的“翻版”，更要防止“部門報告”和“基層情況”簡單、機械性的“合成謬論”，錯把假象當真像，嚴重影響調(diào)研成效。

五是運行“轉(zhuǎn)換機”“跟蹤器”機制，進一步發(fā)揮人大調(diào)研“瞭望塔”的作用。要及時印發(fā)調(diào)研報告，把調(diào)研成果最大限度吸收到人大立法、決議、決定、審議意見、制度文件等工作中去[10]。把涉及代表履職的調(diào)研報告適時向社會公布，發(fā)揮對代表的宣傳、教育、激勵作用，使調(diào)研成果在更高層次和更廣范圍放大效應。同時，用好跟蹤問效檢驗標尺，實行菜單式分解、任務制管理、審計式驗收、公開化獎懲的督查機制，貫穿“調(diào)、研、用”閉環(huán)體系，增強各級推動調(diào)研成果轉(zhuǎn)化的責任感和主動性，始終把群眾滿意作為檢驗調(diào)研成果轉(zhuǎn)化的重要標準，聽取民意、不斷修正，更好發(fā)揮調(diào)研成果的思想引領、創(chuàng)新舉措、攻堅破難、推動工作的優(yōu)勢作用。

參考文獻

[1]習近平.在中央黨校秋季學期第二批入學學員開學典禮上的講話[N].學習時報，2011-11-16.

[2]于浩.用調(diào)查研究提高人大工作質(zhì)效[EB/OL].中國人大網(wǎng).http：//www.npc.gov.cn/npc/kgfb/202304/6383db0748094f5590359c3d66d01a02.shtml；陳寒楓.在實踐中健全人大及其常委會的調(diào)查研究制度——進一步完善人大及其常委會會議制度、工作程序和議事規(guī)則的探索之十五[J].人大研究，2009（2）：17-21.

[3]習近平.在慶祝全國人民代表大會成立60周年大會上的講話[EB/OL].中國人大網(wǎng)，http：//www.npc.gov.cn/npc/c10134/201409/034d93e3c5b14b139d2baa01aacf8744.shtml.

[4]仇善強.關于人大開展調(diào)查研究的探索與思考[J].中國人大，2005（9）：46-47.

[5]習近平.調(diào)研工作務求“深、實、細、準、效”，之江新語[M].杭州：浙江人民出版社，2007：1.

[6]張力，張志剛.關于提高人大調(diào)查研究質(zhì)量的思考[J].山東人大工作，2010（11）.

[7]黃彩萍.人大調(diào)研務求“深實細準效”[EB/OL].“人民與權(quán)力雜志”微信公眾號，2021-9-9.

[8][9]習近平.干在實處 走在前列[M].北京：中共中央黨校出版社，2006：537，538.

[10]周金群.提高調(diào)查研究質(zhì)量 做好人大工作基本功[N].人民代表報，2020-7-6.