河湖長(zhǎng)制理論基礎(chǔ)與制度優(yōu)勢(shì)探析

張小麗

武漢大學(xué)環(huán)境法研究所

隨著全球氣候變化和環(huán)境惡化的趨勢(shì)日益加劇，河湖的生態(tài)保護(hù)和治理問(wèn)題引起了廣泛關(guān)注。為了實(shí)現(xiàn)河湖生態(tài)系統(tǒng)的可持續(xù)發(fā)展，河湖長(zhǎng)制作為一種創(chuàng)新的治理模式逐漸成為國(guó)際社會(huì)共同關(guān)注的焦點(diǎn)。河湖長(zhǎng)制的產(chǎn)生與發(fā)展，既有現(xiàn)實(shí)的需求，也源于理論上的支持。隨著河湖長(zhǎng)制的深入實(shí)施，學(xué)者們?cè)谒Y源和水環(huán)境等方面提出了一些關(guān)于河湖長(zhǎng)制的理論觀點(diǎn)[1]。但河湖長(zhǎng)制理論基礎(chǔ)和制度優(yōu)勢(shì)的研究仍然存在許多需要深入探討的問(wèn)題，如對(duì)碎片化治理的理論解答、跨部門協(xié)同治理的責(zé)任落實(shí)等。通過(guò)這些理論問(wèn)題的研究，為制定相關(guān)政策和法規(guī)提供理論支撐，確保法規(guī)的科學(xué)性、嚴(yán)密性以及可操作性。

一、河湖長(zhǎng)制的建立

河湖長(zhǎng)制經(jīng)歷了地方初創(chuàng)、全國(guó)試點(diǎn)到全面推廣三個(gè)階段。2007 年爆發(fā)的無(wú)錫太湖“藍(lán)藻”事件引發(fā)了全國(guó)關(guān)注。為化解河湖環(huán)境問(wèn)題，地方政府開始探索河湖長(zhǎng)制。在河湖長(zhǎng)制全面推廣之前，中國(guó)在部分地區(qū)開展了試點(diǎn)工作?；谠圏c(diǎn)工作的成功經(jīng)驗(yàn)，自2016 年起開始在全國(guó)范圍內(nèi)實(shí)施河長(zhǎng)制。

2017 年《水污染防治法》進(jìn)行了重大修改，明確了河長(zhǎng)制的法律地位；2018 年初，兩辦印發(fā)《關(guān)于在湖泊實(shí)施湖長(zhǎng)制的指導(dǎo)意見》；2020 年《長(zhǎng)江保護(hù)法》頒布，規(guī)定了長(zhǎng)江流域地方各級(jí)河湖長(zhǎng)職責(zé)。至此，我國(guó)河湖長(zhǎng)制的政策框架體系在全國(guó)范圍內(nèi)初步形成。

二、河湖長(zhǎng)制的理論基礎(chǔ)

（一）生態(tài)環(huán)境整體性治理理論

條塊分割、九龍治水等治理碎片化問(wèn)題是流域環(huán)境治理長(zhǎng)期面臨的問(wèn)題[2]。英國(guó)學(xué)者Patrick Dunleavy 和Petty Hicks 提出的整體性治理理論，通過(guò)提倡各部門間協(xié)作，以解決管理過(guò)程中的碎片化問(wèn)題[3]。河湖長(zhǎng)制在制度設(shè)計(jì)和實(shí)踐中對(duì)這一理論進(jìn)行了有效應(yīng)用。具體來(lái)說(shuō)，第一，河湖長(zhǎng)制通過(guò)構(gòu)建整合式組織結(jié)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)了各部門之間的無(wú)縫對(duì)接，使得水資源管理的各個(gè)方面得以緊密結(jié)合，避免了資源浪費(fèi)與政策沖突。例如某市實(shí)現(xiàn)了市級(jí)層面的“四辦合一”，提升了河長(zhǎng)辦的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)能力。[4]第二，河湖長(zhǎng)制在實(shí)施過(guò)程中強(qiáng)調(diào)機(jī)構(gòu)間協(xié)同，確保了各相關(guān)部門在制定和執(zhí)行水資源管理政策時(shí)，能夠共同協(xié)作。第三，河湖長(zhǎng)制的治理方式也開始從分散管理轉(zhuǎn)向整體性治理。主要體現(xiàn)在部門治理層面聯(lián)合執(zhí)法以及政府機(jī)構(gòu)和公眾參與相結(jié)合這兩個(gè)方面。首先，河湖長(zhǎng)制通過(guò)整合各級(jí)政府和部門的資源與力量，建立了跨部門的協(xié)同工作機(jī)制，有效提高執(zhí)法效率；其次，河湖長(zhǎng)制著力推動(dòng)政府與民間的合作與互動(dòng)，比如民間河長(zhǎng)機(jī)制。

（二）生態(tài)環(huán)境責(zé)任政府理論

責(zé)任政府理論[5]強(qiáng)調(diào)政府需要回應(yīng)大眾的需求，應(yīng)擔(dān)負(fù)法律，道德和政治責(zé)任以及接受內(nèi)部和外部控制來(lái)履行這一職責(zé)。[6]

河湖長(zhǎng)制對(duì)該理論的應(yīng)用主要表現(xiàn)為：一方面，推行河湖長(zhǎng)制，體現(xiàn)了政府在環(huán)境事務(wù)管理方面的義務(wù)和職責(zé)。政府具有對(duì)環(huán)境現(xiàn)狀的維持甚至完善、抵抗危險(xiǎn)和風(fēng)險(xiǎn)防范的義務(wù)[7]。另一方面，河湖長(zhǎng)制是地方政府環(huán)境責(zé)任體系的落實(shí)。地方政府保護(hù)地方環(huán)境質(zhì)量的職責(zé)在新《環(huán)境保護(hù)法》中已進(jìn)一步明確。這表明我國(guó)環(huán)保工作已從“誰(shuí)污染”轉(zhuǎn)向“誰(shuí)治理”。首先，政府作為保護(hù)環(huán)境的主要主體，要在法律授權(quán)范圍內(nèi)行使行政職權(quán)和職責(zé)。當(dāng)?shù)丨h(huán)境質(zhì)量是否良好，與當(dāng)?shù)卣穆毲闆r有著直接的關(guān)聯(lián)。其次，各級(jí)地方政府要采取積極的措施，提高當(dāng)?shù)丨h(huán)境質(zhì)量。在此基礎(chǔ)上，建立以環(huán)境行政問(wèn)責(zé)為核心的問(wèn)責(zé)體系。再者對(duì)環(huán)保目標(biāo)的責(zé)任機(jī)制、對(duì)權(quán)力部門的匯報(bào)機(jī)制等進(jìn)行規(guī)定。

（三）生態(tài)環(huán)境問(wèn)責(zé)制理論

政府機(jī)構(gòu)旨在服務(wù)大眾，其所有活動(dòng)都需向大眾承擔(dān)責(zé)任。行政問(wèn)責(zé)制作為一種核心機(jī)制，強(qiáng)調(diào)政府官員應(yīng)對(duì)自己的執(zhí)法行為負(fù)責(zé)，為解決水資源管理領(lǐng)域中的問(wèn)題，需要構(gòu)建完善的問(wèn)責(zé)機(jī)制體制，明確責(zé)任主體、責(zé)任對(duì)象和實(shí)現(xiàn)責(zé)任的手段等[8]，從而提高政府治理能力和公信力。河湖長(zhǎng)制在問(wèn)責(zé)主體范圍和追責(zé)原則上實(shí)現(xiàn)了創(chuàng)新，主要體現(xiàn)一下兩方面：

一方面，河湖長(zhǎng)制拓寬了問(wèn)責(zé)主體的范圍。在傳統(tǒng)的行政問(wèn)責(zé)機(jī)制中，主要針對(duì)行政部門及其負(fù)責(zé)人。然而，在河湖長(zhǎng)制下，黨組織系統(tǒng)主要負(fù)責(zé)人同樣需要承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任[9]，這種創(chuàng)新有利于強(qiáng)化政府對(duì)水資源管理的重視程度。另一方面，河湖長(zhǎng)制在追責(zé)原則上提出了“黨政同責(zé)、一崗雙責(zé)、失職追責(zé)”的要求?！包h政同責(zé)”要求各級(jí)政府及其負(fù)責(zé)人在履行行政職責(zé)的同時(shí)，還需要承擔(dān)黨內(nèi)責(zé)任，確保黨的方針政策得到貫徹執(zhí)行?！耙粛忞p責(zé)”原則要求，領(lǐng)導(dǎo)干部既要對(duì)分管業(yè)務(wù)工作負(fù)責(zé)，也要對(duì)分管業(yè)務(wù)范圍內(nèi)的生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作負(fù)責(zé)。[10]這有助于將政治責(zé)任和行政責(zé)任緊密結(jié)合，提高水資源管理的整體效能?！笆氉坟?zé)”原則要求對(duì)于在水資源管理中失職、失責(zé)的河湖長(zhǎng)進(jìn)行嚴(yán)肅處理[11]，強(qiáng)化責(zé)任心。

三、河湖長(zhǎng)制的制度優(yōu)勢(shì)

（一）發(fā)揮黨的領(lǐng)導(dǎo)作用

河湖長(zhǎng)制作為黨的意志和中國(guó)特色社會(huì)主義生態(tài)文明的重要組成部分，在國(guó)家生態(tài)保護(hù)和水資源管理方面具有舉足輕重的地位。自2016 年起，河長(zhǎng)制在全國(guó)范圍內(nèi)得到了迅速推廣和落實(shí)，各級(jí)河長(zhǎng)的職責(zé)也得到了明確。河湖長(zhǎng)制充分發(fā)揮我國(guó)黨政體制優(yōu)勢(shì)，體現(xiàn)黨的領(lǐng)導(dǎo)作用，通過(guò)抓住關(guān)鍵少數(shù)，讓地方黨政主要領(lǐng)導(dǎo)牽頭治理，形成一股強(qiáng)大的力量，解決現(xiàn)有部門難以解決的問(wèn)題。

河湖長(zhǎng)制的成功實(shí)施不僅得益于黨的堅(jiān)定領(lǐng)導(dǎo)和正確決策，還受益于黨在河湖長(zhǎng)制的實(shí)施過(guò)程中發(fā)揮的組織協(xié)調(diào)作用。黨領(lǐng)導(dǎo)下的政府部門通力合作，協(xié)調(diào)各方資源，為河長(zhǎng)制的順利推進(jìn)提供了有力保障。中國(guó)共產(chǎn)黨具有統(tǒng)攬性特點(diǎn)，能夠“集中力量辦大事”，青藏鐵路、港珠澳大橋、奧運(yùn)會(huì)、北斗開通等奇跡的涌現(xiàn)就是有力證明。實(shí)踐證明，只有河湖長(zhǎng)制各方面全過(guò)程堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)，才能充分發(fā)揮集中力量辦大事的制度優(yōu)越性。在中國(guó)只有強(qiáng)化公共政策“黨的領(lǐng)導(dǎo)小組”才會(huì)有凝聚力和集體行動(dòng)產(chǎn)生[12]，進(jìn)而突破河湖治理的“碎片化”痼疾。河湖長(zhǎng)制的制度優(yōu)勢(shì)就在于能發(fā)揮黨的領(lǐng)導(dǎo)作用，落實(shí)黨政領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任，形成分工明確、協(xié)調(diào)有序的治水格局。

（二）激發(fā)部門協(xié)作合力

Derek Thompson 、 James McCuaig 等加拿大著名環(huán)境管理專家認(rèn)為，在執(zhí)行階段，部門間協(xié)作能夠充分調(diào)動(dòng)各個(gè)主體的資源、形成共同負(fù)責(zé)的機(jī)制。[13]具體到河湖治理保護(hù)，這種協(xié)作的重要性更為明顯。河湖治理保護(hù)涉及多個(gè)政府部門，每個(gè)部門根據(jù)法律法規(guī)承擔(dān)著不同的職責(zé)，這就需要一個(gè)上下左右協(xié)調(diào)統(tǒng)一的一體化機(jī)制，整合各部門的資源，提高決策的效率和質(zhì)量。河湖長(zhǎng)制就具有這樣的特征，它可以激發(fā)部門間的協(xié)作合力，以實(shí)現(xiàn)河湖治理保護(hù)的目標(biāo)。

這種協(xié)作首先通過(guò)打破部門主義，確保各個(gè)部門能夠跨界協(xié)作，共享資源和信息，而非各自為政、爭(zhēng)利推諉。部門主義是指各個(gè)部門過(guò)于關(guān)注自己的職責(zé)和目標(biāo)，而忽視了跨部門的合作和協(xié)調(diào)。這種偏見和隔閡可能會(huì)導(dǎo)致資源的浪費(fèi)和效率的低下。面對(duì)河湖治理保護(hù)的復(fù)雜性，不同的部門往往擁有不同的資源和能力。例如，環(huán)境保護(hù)部門承擔(dān)著改善水質(zhì)和保護(hù)河湖生態(tài)環(huán)境的職能，而水利部門則對(duì)水量、水庫(kù)和排水系統(tǒng)有深入的理解，此外，財(cái)政部門掌握著項(xiàng)目的資金。這些部門間的協(xié)作，可以通過(guò)整合各自的資源和能力，為河湖治理提供一個(gè)全面和深入的方案。其次，部門間的協(xié)作還體現(xiàn)在整合各個(gè)主體的資源和能力，借此形成一種共同負(fù)責(zé)的機(jī)制，以此最大程度地發(fā)揮各自的優(yōu)勢(shì)。河湖的保護(hù)與治理是一個(gè)跨區(qū)域和跨領(lǐng)域的綜合問(wèn)題。為了解決這些問(wèn)題，我們需要建立一種共同負(fù)責(zé)的機(jī)制，讓各個(gè)部門在河湖治理中承擔(dān)起相應(yīng)的責(zé)任。這不僅可以確保資源的有效利用，還可以使各個(gè)部門的職能得到充分地發(fā)揮。最后，河湖長(zhǎng)制使部門間的協(xié)作成為推動(dòng)河湖治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要手段。通過(guò)協(xié)作，各個(gè)部門匯集各自的智慧和力量，形成一個(gè)更高效、更有影響力的治理團(tuán)隊(duì)，共同解決河湖治理面臨的復(fù)雜問(wèn)題。

（三）保證人民廣泛參與

習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)“生態(tài)文明是人民群眾共同參與共同建設(shè)共同享有的事業(yè)”。河湖作為公共資源，其價(jià)值不僅僅體現(xiàn)在經(jīng)濟(jì)層面，更是關(guān)系到生態(tài)環(huán)境和人民生活質(zhì)量。因此，河湖治理不能僅依賴政府的行政手段，而應(yīng)該是一個(gè)全社會(huì)廣泛參與的過(guò)程。河湖長(zhǎng)制作為治水的新制度，通過(guò)建立河湖“長(zhǎng)”負(fù)責(zé)制，將政府、社會(huì)和公眾的力量結(jié)合起來(lái)，共同參與河湖的保護(hù)和治理。

從制度層面來(lái)看，《關(guān)于全面推行河長(zhǎng)制的意見》明確要求，要在信息公開、河湖管護(hù)、監(jiān)督評(píng)價(jià)和輿論宣傳中納入公眾參與。各地出臺(tái)的地方性法規(guī)和規(guī)范性文件也進(jìn)行了更為詳細(xì)的規(guī)定。如《青海省實(shí)施河長(zhǎng)制湖長(zhǎng)制條例》規(guī)定了通過(guò)聘請(qǐng)社會(huì)監(jiān)督員的方式，對(duì)河湖管護(hù)效果進(jìn)行監(jiān)督和評(píng)價(jià)。

從實(shí)踐層面來(lái)看，公眾參與也是河湖長(zhǎng)制的一大特色。人民的廣泛參與主要包括以下幾種類型：一是“民間河長(zhǎng)”模式。在這一模式下，社區(qū)成員、志愿者和其他非政府組織的代表被任命為民間河長(zhǎng)。民間河長(zhǎng)作為行政河長(zhǎng)的補(bǔ)充，他們的職責(zé)包括協(xié)助行政河長(zhǎng)進(jìn)行流域治理工作，監(jiān)測(cè)水質(zhì)，巡查河道，及時(shí)發(fā)現(xiàn)并上報(bào)問(wèn)題。以2020 年湖南省永州市為例，該市招募了241 名民間河長(zhǎng)，他們積極參與河流巡護(hù)工作，并向相關(guān)部門反映了許多環(huán)境問(wèn)題。[14]這種方式有助于彌補(bǔ)行政資源的不足，并增強(qiáng)了社區(qū)對(duì)水資源管理的參與和責(zé)任感。二是“民間督察長(zhǎng)”模式。民間督察長(zhǎng)模式則更側(cè)重于對(duì)行政河長(zhǎng)的監(jiān)督。民間督察長(zhǎng)負(fù)責(zé)河湖的巡視，發(fā)現(xiàn)問(wèn)題，并監(jiān)督河湖長(zhǎng)的履職情況。他們也可能負(fù)責(zé)向公眾傳達(dá)有關(guān)河流管理的信息，并激發(fā)公眾的參與。三是“互聯(lián)網(wǎng)+河長(zhǎng)制”模式。該模式利用互聯(lián)網(wǎng)通信技術(shù)，實(shí)現(xiàn)信息共享，達(dá)到公眾意見表達(dá)、政民互動(dòng)的目的。如廣大民眾通過(guò)河湖問(wèn)題“隨手拍”參與治水，彌補(bǔ)河長(zhǎng)監(jiān)管盲區(qū)。

習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)的河湖治理作為全民參與的過(guò)程，在河湖長(zhǎng)制的實(shí)踐中得到了生動(dòng)體現(xiàn)。河湖長(zhǎng)制不僅動(dòng)員了政府的資源和力量，更通過(guò)廣泛的公眾參與，實(shí)現(xiàn)了河湖治理的社會(huì)化。河湖長(zhǎng)制的成功經(jīng)驗(yàn)為中國(guó)乃至全世界的水資源保護(hù)和管理提供了寶貴的借鑒，展示了一個(gè)國(guó)家在生態(tài)文明建設(shè)方面的責(zé)任和擔(dān)當(dāng)。