我國公共圖書館地方立法設(shè)置研究與思考
——兼論《陜西省公共圖書館條例》的制定

楊向華

西安圖書館

公共圖書館是人類文明的產(chǎn)物，自誕生之日起，其生存和發(fā)展無不受到相關(guān)國家圖書館發(fā)展政策的影響，國家如此，地方也概莫能外。比之于歐美等西方國家的立法進程，我國此方面工作起步較晚，在2017.11 月國內(nèi)的《中華人民共和國圖書館法》已經(jīng)出臺，這也表明，公共圖書館從此走向法治化的軌道。為加強對國內(nèi)公共圖書館中有關(guān)立法內(nèi)容的探討，應(yīng)注重該方面的工作實踐，對此，文中運用系統(tǒng)化的梳理方式，闡明公共圖書館的立法背景、立法過程及其主要成就與局限基礎(chǔ)上，結(jié)合《陜西省公共圖書館條例》制定工作，就公共圖書館地方立法略呈己見，并以此就教于業(yè)界同仁。

一、我國公共圖書館地方立法的主要背景

（一）為國際社會所普遍認(rèn)同的基本文化權(quán)利進入我國公民基本權(quán)利范疇

自1966 年12 月，我國的第21 屆聯(lián)合國大會表示，加強對兩個公約的探討，結(jié)合《經(jīng)濟、社會和文化權(quán)利國際公約》與《公民權(quán)利和政治權(quán)利國際公約》先后了解與公共文化相關(guān)的內(nèi)容，使其獲得了100 以上國家的批準(zhǔn)。而在2001 年2 月28 日，第20 次人民代表大會會議中的有關(guān)公約也獲得批準(zhǔn)，并且在中國立即生效。而其中《公約》內(nèi)的第15 條表示：“人人有權(quán)參加文化生活……”這也表示，基本文化是被社會所認(rèn)可的，是被公民所認(rèn)可的并且進入我國公民基本權(quán)利的范疇。

（二）我國公共文化政策法規(guī)建設(shè)取得突破性進展

2002 年11 月，黨的十六大召開，明確提出要切實尊重和保障人民的政治、經(jīng)濟和文化權(quán)益。2011 年1 月，財政部與文化部聯(lián)合下發(fā)與公共圖書館相關(guān)的工作意見，其中需要將公共圖書館進行免費的開放，讓作為公共圖書館的一種職責(zé)。而自2015年1 月，各方聯(lián)合頒布了與構(gòu)建現(xiàn)代公共文化相關(guān)的意見，讓公共文化中的基礎(chǔ)設(shè)施增加，設(shè)置了與公共文化服務(wù)相關(guān)的指導(dǎo)性標(biāo)準(zhǔn)；而在2016 年12 月25日，國內(nèi)的公共文化服務(wù)保障法也進行頒布；于2017 年11 月《中華人民共和國公共圖書館法》正式出臺，這也表明與公共圖書館相關(guān)的法律已經(jīng)健全，夯實了地方立法的基礎(chǔ)。

（三）綜合國力提升奠定我國公共圖書館發(fā)展的基礎(chǔ)

圖書館屬社會公益事業(yè)，離不開政府財力的支撐。改革開放以來，我國社會經(jīng)濟有了長足發(fā)展。1980 年，我國人均GDP 為308 美元，居世界第122 位；2021年，我國人均GDP 達(dá)到12551 美元，居世界第60 位。根據(jù)發(fā)展經(jīng)濟學(xué)有關(guān)內(nèi)容可知，目前的文化需求和經(jīng)濟發(fā)展是具有一定的相關(guān)性的，也正是在人均GDP 的影響下，人均水平是＜3000 美元，所以，公民為維持生計會將物質(zhì)消費作為前提，使人均GDP 約等于3000 美元，協(xié)調(diào)精神消費、物質(zhì)消費；若GDP=5000 美元，則文化消費則表現(xiàn)積極，使攀升速度也有所提升，讓國內(nèi)的文化需求有所上漲，更是激發(fā)了文化消費者的部分潛能，公共圖書館具備了快速發(fā)展的物質(zhì)基礎(chǔ)。

（四）我國公共圖書館實踐過程中遇到的問題迫切需要政策法規(guī)予以規(guī)范

近年來，我國公共圖書館發(fā)展過程中存在的一些問題應(yīng)引起我們的注意：一是城鄉(xiāng)之間以及東、中、西部地區(qū)之間圖書館事業(yè)發(fā)展不平衡的現(xiàn)象十分突出。二是部分地區(qū)圖書館經(jīng)費保障機制不健全，總分館制服務(wù)體系建設(shè)綜合協(xié)調(diào)機制未建立。三是部分中、西部地區(qū)縣級以下公共圖書館基礎(chǔ)設(shè)施總量不足，圖書館建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)不高，數(shù)字化、智能化水平嚴(yán)重滯后。四是部分基層圖書館工作人員穩(wěn)定性差，服務(wù)效能乏善可陳。這些問題，都有待于通過法律予以規(guī)范。

二、公共圖書館地方立法的基本概況

（一）國外公共圖書館地方立法狀況

19 世紀(jì)中期，歐洲一些國家就已經(jīng)開始制訂和頒布圖書館法。1848 年，世界上的地方性與公共圖書館相關(guān)的立法由美國頒布，如今已經(jīng)拓展到各州。而在1850 年，英國國家更是頒布了全國性的《公共圖書館法》。而日本、瑞典、捷克斯洛伐克、比利時、丹麥、芬蘭、挪威、匈牙利、伊朗、波蘭、民主德國、保加利亞等國也制定了本國的圖書館法規(guī)。

（二）中國公共圖書館地方立法狀況

相較于國外，國內(nèi)的公共圖書館的立法時間是較晚的。在清宣統(tǒng)二年（1910 年），清政府才出臺了《京師圖書館及各省圖書館通行章程》。 而到1930 年，民國的教育部門公布《新出圖書呈繳規(guī)程》。直至新中國建成，公共圖書館才走上了建設(shè)的渠道，在60 余年的發(fā)展以及建設(shè)過程中，使得公共圖書館的基礎(chǔ)服務(wù)聯(lián)絡(luò)得以構(gòu)建，截至2008年，國內(nèi)的縣級以上的公共圖書館的才增加了2820 所，占比為124%；館舍的總面積、藏書量、文獻(xiàn)購置經(jīng)費、總流通人次等均成倍增長，圖書館的服務(wù)能力不斷提升。

20 世紀(jì)九十年代末，公共圖書館正處于不斷地發(fā)展過程中，使得公共圖書館法也隨之出臺，而在1997 年7 月，國內(nèi)的深圳市人大更是頒布了與地方相關(guān)的《深圳經(jīng)濟特區(qū)公共圖書館條例》，使得地方性公共圖書館有了第一個立法成果；在2000 年8月，內(nèi)蒙古地區(qū)也是頒布了《內(nèi)蒙古自治區(qū)公共圖書館條例》；2001 年7 月，湖北地區(qū)更是加快了自己的發(fā)展速度，頒布了與湖北省地區(qū)相關(guān)的公共圖書館條例；2013 年7 月，《四川省公共圖書館條例》頒布；截至目前，國內(nèi)所成立的地方性公共圖書館法，其中包括省、市以及自治區(qū)，共有11 個；而管理辦法在省、市以及自治區(qū)中有8 個。這也標(biāo)志著公共圖書館法治化進程由地方走向全國。

（三）公共圖書館地方立法的主要成就

首先，在立法依據(jù)上，無論是全國性還是地方性的公共圖書館法規(guī)，均充分吸收了我國八十余年來公共圖書館的管理經(jīng)驗，借鑒了世界各國成型的圖書館法，從而使我國的公共圖書館法治化路徑能夠與國際接軌，一些為國際社會所普遍認(rèn)可的現(xiàn)代圖書館服務(wù)理念同樣能夠為我國公共圖書館所遵從。

其次，在立法宗旨上，上述公共圖書館法規(guī)實現(xiàn)了我國公共圖書館從“行政性”維護到法律保障的歷史性跨越，有利于各級政府以法律的手段加強公共圖書館服務(wù)體系建設(shè)，保障人民能夠充分享受基本的文化權(quán)利。

再次，在具體內(nèi)容上，我國的公共圖書館法規(guī)以現(xiàn)實為指導(dǎo)，作出了既體現(xiàn)公共圖書館一般規(guī)律，又具有鮮明地方特色的法律界定，其中一些頒布較晚的地方性圖書館法（如《貴州省公共圖書館條例》）更是上位法進一步地細(xì)化和本地化，有利于公共圖書館上位法在地方落地生根。

最后，在立法影響上，我國公共圖書館全國及地方性法規(guī)的出臺，不僅有力推動了我國公共圖書館事業(yè)沿著體系化、規(guī)范化、標(biāo)準(zhǔn)化的路徑發(fā)展，也為我國各地今后制定有關(guān)公共圖書館的地方性政策、法規(guī)、制度提供了法律依據(jù)。

（四）公共圖書館地方立法的局限

一是部分地方出臺的《公共圖書館條例》照搬上位法條款，缺乏地方特色及法律內(nèi)容的延展，導(dǎo)致圖書館地方立法成果不能很好的指導(dǎo)公共圖書館建設(shè)。

二是隨著我國對于公共文化服務(wù)理念認(rèn)識的深化及相關(guān)政策的出臺，早期制定的地方公共圖書館法規(guī)無法有效銜接現(xiàn)行公共圖書館相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范，不能適應(yīng)當(dāng)今公共圖書館的現(xiàn)實需要。

三是鑒于部分基層公共圖書館人員緊張，國內(nèi)已出現(xiàn)公共圖書館引入第三方社會化運營管理，而現(xiàn)行地方性《公共圖書館條例》未能就此作出法律界定。

四是目前頒布的部分地方《公共圖書館條例》，在部分涉及人員編制、經(jīng)費保障、資源利用等一些立法內(nèi)容上普遍存在避實就虛的現(xiàn)象，導(dǎo)致地方性法規(guī)對于公共圖書館事業(yè)發(fā)展的推動作用相對比較薄弱。

三、關(guān)于《陜西省公共圖書館條例》制定及公共圖書館地方立法的若干思考

（一）《陜西省公共圖書館條例》制定基本情況

《陜西省公共圖書館條例》（以下簡稱《條例》）編制工作啟動于2013 年，根據(jù)原陜西省文化廳安排，陜西省圖書館于2014 年組織完成《條例（初擬稿）》編制工作，考慮到上位法尚未出臺，為在核心內(nèi)容上與上位法保持一致，《條例》的有關(guān)工作正處于擱置階段。直至2018年初，國內(nèi)的旅游廳、省文化協(xié)調(diào)彼此工作，使各部門提高了對《條例》的關(guān)注，使編制工作二次啟動，在省廳的主導(dǎo)下，匯聚省內(nèi)公共、高校兩大系統(tǒng)專家組成《條例》起草組，運用充分調(diào)研以及修改的方式，使業(yè)界內(nèi)的專家可以在此集聚，保證社會中各方的意見都能夠匯集，增加對目前已完成《條例》第六修訂稿的修訂工作任務(wù)的關(guān)注。

《陜西省公共圖書館條例》編制工作力求充分吸收與保障法相關(guān)的內(nèi)容，時候地方性的保障條例得以利用，更是依靠“兩法一條例”的方式，將我國的立法成果高效地進行利用，使得公共文化立足陜西省經(jīng)濟社會發(fā)展現(xiàn)實，突出陜西地方特色，注重增強《條例》的可操作性?！稐l例》立法程序一旦完成，將進一步完善陜西省公共文化法律體系，促推全省公共圖書館事業(yè)健康發(fā)展。

（二）關(guān)于《陜西省公共圖書館條例》制定工作的幾點思考

第一，堅持充分借鑒，科學(xué)取舍原則。一是《條例》的編制工作應(yīng)以“兩法一條例”為基準(zhǔn)，以已頒布的相關(guān)法規(guī)為參照，實事求是，科學(xué)取舍。二是應(yīng)做好與《條例》相關(guān)其他法律之間的有效銜接，使地方性法規(guī)相互借鑒、彼此支撐，尤其應(yīng)保持同財政、稅收、城建、版權(quán)等相關(guān)政策法規(guī)的關(guān)聯(lián)性和統(tǒng)一性，增強《條例》的可操作性；

第二，堅持強化地方特色原則。地方法律不應(yīng)是上位法的原樣照搬，而應(yīng)是上位法在某一特定地域的進一步細(xì)化和本地化。就陜西而言，一是《條例》的制訂必須與本省的經(jīng)濟社會發(fā)展水平相適應(yīng)，法律條款的制訂既要盡力而為，也要量力而行。二是在設(shè)施及資源建設(shè)上應(yīng)當(dāng)強化陜西特色文化元素，著重將陜西優(yōu)秀傳統(tǒng)文化、革命文化和社會主義先進文化融入其中。

第三，堅持問題導(dǎo)向原則。在《條例》編制過程中既要把全省各地圖書館在構(gòu)建現(xiàn)代公共圖書館服務(wù)體系中探索出的行之有效的好經(jīng)驗和創(chuàng)新做法提煉、總結(jié)并上升為法律，也要對標(biāo)本省公共圖書館建設(shè)與服務(wù)中存在的現(xiàn)實問題，通過法條制訂提出解決措施，增強《條例》的實踐性。

第四，堅持適度超前原則。公共圖書館地方立法必須具有前瞻性，比如三年新冠疫情，促使公共圖書館線上服務(wù)活動異常活躍；由人員編制緊缺催生第三方社會力量運營公共圖書館，這些近年來公共圖書館出現(xiàn)的新生事物理應(yīng)在《條例》中有所體現(xiàn)。

第五，堅持法規(guī)、標(biāo)準(zhǔn)相配套原則。公共圖書館地方立法的主要目的在于保障公共圖書館事業(yè)健康發(fā)展，為此，應(yīng)該加強《條例》各種配套制度、規(guī)范的制定工作，應(yīng)細(xì)化在人員編制、設(shè)施建設(shè)、經(jīng)費投入等方面的政策、規(guī)范，盡量避免以模糊的語言代替現(xiàn)實的投入，保持法律的強制性、有效性和嚴(yán)謹(jǐn)性。

第六，堅持法規(guī)制定與普法行動相協(xié)調(diào)的原則。建議在《條例》的基礎(chǔ)上高度重視普法宣傳工作，不僅應(yīng)在圖書館從業(yè)者和服務(wù)受眾中搞好宣傳，更應(yīng)在各級政府官員中搞好普法教育，保障公共圖書館基本功能的正常發(fā)揮，保障廣大讀者公平利用公共圖書館資源的權(quán)利。

四、結(jié)語

綜上所述，與全國其他地方公共圖書館立法比較，《陜西省公共圖書館條例》的制定工作起步較晚，但已經(jīng)出現(xiàn)良好的開端，相信通過上下的共同努力，《條例》一定會展現(xiàn)在世人面前，也必將進一步促進陜西及全國公共圖書館地方立法工作的順利開展。