論行政立法過程中的公眾參與制度

王樹博

中國(guó)石油大學(xué)（華東）

一、行政立法中公眾參與制度的基本理論

（一）行政立法公眾參與制度的定義

行政立法公眾參與制度是指行政主體在立法過程中，通過一定的途徑和方式，使利害關(guān)系人和其他利益相關(guān)方能夠有效參與到行政立法過程中，獲悉與行政立法有關(guān)的信息，表達(dá)自己的意見，并要求行政主體在聽取訴求和意愿的基礎(chǔ)上，及時(shí)作出回應(yīng)，并最終影響立法過程和立法結(jié)果的法律制度。

（二）行政立法公眾參與的本質(zhì)

公眾參與的本質(zhì)是通過搭建行政主體和社會(huì)公眾之間交流的平臺(tái)，形成一種形式多樣的社會(huì)公眾參與行政立法的途徑和方式，有利于提升社會(huì)公眾參與的實(shí)效性?！肮姟笔顷P(guān)注公共性事務(wù)的群體，有別于公民。在實(shí)定法層面，公民是使用頻率最高的法律術(shù)語之一。公民的法律身份意味著公民享有相應(yīng)的法律權(quán)利和法律義務(wù)，并且在其權(quán)利受到侵害時(shí)有權(quán)獲得國(guó)家法律的保護(hù)[1]。

（三）行政立法中公眾參與的價(jià)值與必要條件

1.行政立法中公眾參與的價(jià)值

首先，通過社會(huì)公眾的參與來增加了行政立法工作過程中的民主性，從而使政府立法工作具備正當(dāng)性。我國(guó)行政立法工作的重點(diǎn)任務(wù)之一是加強(qiáng)我國(guó)行政立法的公平性。隨著公眾參與式民主理論和民主管理理論的出現(xiàn)和興起，公眾參與在我國(guó)行政立法中的重要性和價(jià)值被充分發(fā)現(xiàn)，甚至可以在充分滿足人們自愿、平等、有效的基本物質(zhì)需求的前提下，起到加強(qiáng)我國(guó)行政立法公平性的作用[2]。這也許是我國(guó)立法機(jī)關(guān)高度重視公眾參與的最重要原因之一。

其次，通過資源共享，讓社會(huì)各階層的公眾參與進(jìn)來，以回應(yīng)公眾的需求，從而加強(qiáng)方法的科學(xué)性。法律的科學(xué)性不僅意味著它是或不是學(xué)者、專家們認(rèn)為的 “最捷徑”或 “最佳方案”，而且意味著不能只看法律本身就能給出法律好壞的結(jié)果，只有適合實(shí)際情況的法律才是好法律。好的法律，不僅需要結(jié)構(gòu)完整、內(nèi)容適當(dāng)?shù)牧⒎?，更需要我們遵守法律，這一點(diǎn)更為迫切。法律要想得到執(zhí)行和遵守，首先必須得到社會(huì)的理解和接受。專家眼中的“科學(xué)”，有時(shí)并不是公眾眼中的“科學(xué)”[3]越來越多的研究者呼吁“立法不僅要建立規(guī)則體系，還要規(guī)范規(guī)則背后的價(jià)值，回應(yīng)人們的欲望，解決世界缺乏秩序的問題”。因此，我們必須認(rèn)識(shí)到這些以人心為核心的歷史經(jīng)驗(yàn)，面對(duì)新時(shí)代轉(zhuǎn)型期保護(hù)倫理價(jià)值的意義和重要性。這樣才能促進(jìn)法律承載特定倫理理念的可能性，為中國(guó)人在當(dāng)下找到自己喜歡的社會(huì)秩序和法律權(quán)利作出規(guī)定。而這些個(gè)人心理經(jīng)驗(yàn)的發(fā)現(xiàn)和記錄，明顯地離不開我們?cè)诹⒎ㄟM(jìn)行過程中全社會(huì)公眾的參與。

2.行政立法中公眾參與的必要條件

為了能夠更好地準(zhǔn)確實(shí)現(xiàn)我們理解上文所說的諸多基本價(jià)值，還有必要充分地分析各種重要影響因素，來一一研究確定其所具備需要的哪幾項(xiàng)基本條件。

首先，選擇合適的參與對(duì)象。在對(duì)我國(guó)公眾主體利益公共參與論的研究中,王錫鋅教授一直被認(rèn)為是這個(gè)領(lǐng)域的一位先行者, 他極力堅(jiān)持“公眾參與”研究的目的，主要是基于“在我國(guó)行政立法和政策的制定過程中，有關(guān)政府行為人可以通過各種方式授權(quán)、鼓勵(lì)和支持有關(guān)方面和廣大公眾就可能影響自身利益或可能涉及其他公共利益的重要問題制定其立法和政策，與自身利益密切相關(guān)或者可能影響其他公眾利益的重大事項(xiàng)，以此為公眾提供資料、意見、發(fā)論，他們參與行政立法和決策的全過程，包括對(duì)自身利益的闡述，從而形成了一套行政立法和決策公平、充分、合理的制度和體制。”這一基本定義更多的還是表現(xiàn)在社會(huì)公眾的不同視角下發(fā)表言論。

其次，秉持自愿、民主、科學(xué)原則。蔡定劍教授從社會(huì)公眾自愿參與的另一面，即是從地方人民政府的公共利益關(guān)系角度對(duì)其利益進(jìn)行了具體解釋和明確闡述，他的主要看法其實(shí)就是，“公共行政權(quán)制度作為一種完全制度化的公眾參與的自愿民主制度，其本身只是公共行政權(quán)在參與立法、制定其他公共政策、決定其他公共事務(wù)的過程中，或通過公開的信息手段和其他與公眾及其他公共利益互動(dòng)的方式對(duì)其公共權(quán)力進(jìn)行管理的一種制度。凡是與公眾有狹義利益關(guān)系的地方個(gè)人或其他組織，如公眾，通過信息反饋，接受信息，聽取意見，與公眾互動(dòng)，對(duì)政府管理的公共權(quán)力決策和公共行為的發(fā)展具有重大意義和深遠(yuǎn)影[4]。”

二、行政立法公眾參與制度存在的問題

我國(guó)現(xiàn)行的行政立法公眾參與制度多為原則性規(guī)定，并未涉及公眾參與行政立法的具體程序問題，給予了行政機(jī)關(guān)實(shí)踐中的自由裁量權(quán)，缺乏強(qiáng)有力的法律制度保障，立法活動(dòng)中行政機(jī)關(guān)自始至終都處于主導(dǎo)地位，對(duì)于行政機(jī)關(guān)在落實(shí)公眾參與方面缺乏行之有效的監(jiān)管機(jī)制，且公眾參與行政立法的權(quán)利沒有強(qiáng)有力的保障[5]。

（一）便利性不足

目前大多數(shù)的座談會(huì)、聽證會(huì)不僅集中在工作日舉行，而且多選在政府的政務(wù)部門進(jìn)行，致使座談會(huì)、聽證會(huì)的召開時(shí)間、地點(diǎn)并不便民。在我國(guó)，社會(huì)公民乃至整個(gè)社會(huì)參與文化認(rèn)識(shí)程度不高的情況下，可以想象一個(gè)主動(dòng)參與的公民要想在指定的時(shí)間和地點(diǎn)出現(xiàn)在會(huì)議上，并不容易。他要請(qǐng)假，也許會(huì)停發(fā)工資，甚至扣發(fā)獎(jiǎng)金，即使有考勤證明，對(duì)個(gè)人工作的影響也難以消除。結(jié)果是越來越多的參會(huì)者是“因公”而來，“因公”而來和想來的熱情有很大的區(qū)別。時(shí)間和地點(diǎn)的不方便，對(duì)那些有意見想表達(dá)卻不能來的人的積極性無疑是一種打擊。

（二）公眾參與形式的創(chuàng)新不足

“社會(huì)公眾的參與就是將政府的決策與社會(huì)公眾所關(guān)心的事情合二為一的一個(gè)過程。這個(gè)過程主要包含一些科學(xué)和技術(shù)上的多方參與的會(huì)議、聽取證詞、公共意見、社區(qū)之間的互動(dòng)和討論、公共人員的意見調(diào)研等多種方式去了解一個(gè)公眾真正關(guān)心的東西?！币簿褪且恍W(xué)者認(rèn)為，“在制定和修改法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)和政府規(guī)章的過程中，公眾的參與，主要是通過電子郵件、傳真和資料對(duì)草案提出意見，但座談會(huì)、聽證會(huì)采用得較少，而且走得比較認(rèn)真[6]?！?/p>

總體來說，普通群眾的信息來源十分有限，主動(dòng)申請(qǐng)登記的人不多，都是靠企業(yè)或團(tuán)體、街道、單位等推薦。根據(jù)這些推薦選拔出來的候選人，大多是為公職人員選拔的，在直接表達(dá)和代表自己的利益方面不一定是最合適的。從志愿者參與社會(huì)服務(wù)實(shí)踐活動(dòng)的表達(dá)情況來看，部門、立法機(jī)構(gòu)和志愿者所提供的建議和意見都比較多，非組織性的機(jī)構(gòu)或個(gè)人所提供的建議和意見都比較偏少，尤其對(duì)于經(jīng)由事業(yè)單位指示后派去參會(huì)的單位和個(gè)人，在工作中遇到問題和質(zhì)疑時(shí)，往往都會(huì)出現(xiàn)退縮，不愿意繼續(xù)堅(jiān)持自己的想法和觀點(diǎn)。因此，如何能夠科學(xué)、有效地分析和發(fā)現(xiàn)真正的利益相關(guān)者，并且要讓他們能夠在自愿、方便的條件下積極參與，在互聯(lián)網(wǎng)快速發(fā)展的當(dāng)下，這就是最需要我們加以改進(jìn)的立法和公眾所需要參與的細(xì)節(jié)。

（三）缺少追責(zé)制度

我國(guó)現(xiàn)行的行政立法公眾參與的相關(guān)規(guī)定中，對(duì)公眾參與權(quán)的保護(hù)存在缺失，沒有與之相適應(yīng)的追責(zé)制度。實(shí)踐中，行政機(jī)關(guān)決定公眾參與行政立法的條件、形式等問題，行政立法機(jī)關(guān)的自由裁量權(quán)貫穿公眾參與行政立法全過程，占據(jù)較高的主導(dǎo)地位[7]。缺乏相應(yīng)的問責(zé)機(jī)制，致使公眾參與形式主義化，沒有相應(yīng)的法律救濟(jì)方法來防止公眾的參與權(quán)因立法主體濫用自由裁量權(quán)而受損失。公眾參與行政立法責(zé)任追究的“公平公正性、準(zhǔn)確性、可接受性和可操作性”需要相應(yīng)的程序來保證。

對(duì)行政立法責(zé)任追究機(jī)制的缺失，主要包括以下幾個(gè)方面：第一，缺少相應(yīng)公開程序來處理參與行政立法的相關(guān)人員，公眾參與行政立法的事實(shí)依據(jù)以及行政主體是否受理，都應(yīng)公開相應(yīng)參與程序；第二，行政主體工作人員的責(zé)任追究程序，行政主體做出的行政行為要對(duì)利益相關(guān)人負(fù)責(zé)和對(duì)公共利益負(fù)責(zé)。行政機(jī)關(guān)以及相關(guān)人員的責(zé)任追究有很大的主觀性和隨意性，責(zé)任追究機(jī)關(guān)的自由裁量權(quán)過大，究其原因就是責(zé)任追究法律制度的缺失；第三，對(duì)責(zé)任主體的指向性模糊。是行政機(jī)關(guān)作為責(zé)任主體被追責(zé)還是其行使行政職權(quán)的工作人員被追責(zé)沒有明確的規(guī)定，導(dǎo)致在實(shí)踐中追責(zé)機(jī)制無法得到統(tǒng)一[8]。

三、促進(jìn)行政立法中公眾參與的對(duì)策

（一）擴(kuò)大信息供給，提高便利性

為完善行政立法公開制度，我國(guó)可以借鑒美國(guó)立法信息公開制度。針對(duì)我國(guó)當(dāng)前行政立法公開制度不完善、信息公開范圍不夠大、覆蓋面不夠廣的問題，可從以下三方面進(jìn)行逐一完善：第一，擴(kuò)大立法信息的公開范圍。在美國(guó)立法信息公開制度中“除了國(guó)家秘密和個(gè)人隱私等方面的內(nèi)容外，立法當(dāng)中所涉及到的立法背景、公眾評(píng)論結(jié)果等均向社會(huì)公眾公開[9]?！蔽覈?guó)當(dāng)前在立法信息公開方面，國(guó)家秘密及個(gè)人隱私絕對(duì)不公開，且針對(duì)立法過程中所涉及到的背景和詳細(xì)記錄等信息也未曾進(jìn)行公開。第二，信息公開方式的多元化。除政府、司法部門等主體能夠?qū)π姓⒎ㄐ畔⑦M(jìn)行公開，應(yīng)當(dāng)拓寬信息公開的途徑，可充分利用新媒體對(duì)行政立法的信息進(jìn)行公開。線上可在政府門戶網(wǎng)站首頁版面發(fā)布相關(guān)信息，再者電視、微博等新媒體公開立法信息，擴(kuò)大信息公開范圍，增加立法信息的覆蓋面，從實(shí)際上保障公眾參與權(quán)和知情權(quán)。第三，加強(qiáng)行政立法信息公開配套制度的建設(shè)。為保障行政立法信息的及時(shí)公開，相關(guān)制度和法律也需要調(diào)整和完善。

（二）公眾參與形式的創(chuàng)新

首先，現(xiàn)代國(guó)家法治與我們傳統(tǒng)的國(guó)家法治最主要的不同之處在于權(quán)力既受到國(guó)家權(quán)力的直接制約，也就需要權(quán)力得以維持保證國(guó)家權(quán)力的高度和效率正常運(yùn)行。善治的政策高效性，一方面既是要求徹底消除政府官僚化，另一方面又需要利于保證地方政府能夠擁有充裕的政策執(zhí)行力，以便有效應(yīng)對(duì)各種矛盾和社會(huì)利益沖突。這就要求我們必須從政府工具性和合理性的政治角度開始加大力度，轉(zhuǎn)變基層政府的工作職能。

其次，政府機(jī)關(guān)立法中需要公眾廣泛參與的網(wǎng)上之路雖然已經(jīng)是其當(dāng)中啟動(dòng)比較早的一個(gè)領(lǐng)域，但目前使用情況總體來看，使用率明顯存在不足。因此需要進(jìn)一步通過社會(huì)信息化等新型技術(shù)手段的整合重塑和再利用創(chuàng)新等配套措施，用來效降低社會(huì)立法者在從事社會(huì)公共服務(wù)活動(dòng)過程中的非法參與和社會(huì)組織管理成本，從而充分調(diào)動(dòng)其積極參與的社會(huì)積極性，能夠科學(xué)、有效地分析和發(fā)現(xiàn)真正的利益相關(guān)者，并且要讓他們能夠在自愿、方便的條件下積極參與。

最后，隨著近年來由于我國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)信息化的一個(gè)非常整體性的進(jìn)步和快速發(fā)展，從商貿(mào)到地方政府的政務(wù)信息化發(fā)展浪潮都已經(jīng)逐步走向站在了新的路途，真正傳統(tǒng)意義上的智能電子化政務(wù)行政管理距離我們來說絕對(duì)不會(huì)太遙遠(yuǎn)，因此我們要加快構(gòu)筑好一個(gè)真正“智能”的，一應(yīng)俱全的、學(xué)習(xí)型的網(wǎng)絡(luò)化政府在線政務(wù)立法和行政信息安全管理服務(wù)系統(tǒng)，無疑已經(jīng)是當(dāng)前一件極其重要且具有重大歷史現(xiàn)實(shí)意義的事情了。

（三）完善追責(zé)制度，提高公眾維權(quán)意識(shí)

要完善相應(yīng)公開程序來處理參與行政立法的相關(guān)人員，公眾參與行政立法的事實(shí)依據(jù)以及行政主體是否受理，都應(yīng)進(jìn)行相應(yīng)的公開。其次，完善行政主體工作人員的責(zé)任追究程序，行政主體做出的行政行為要對(duì)利益相關(guān)人負(fù)責(zé)和對(duì)公共利益負(fù)責(zé)。杜絕行政機(jī)關(guān)以及相關(guān)人員的責(zé)任追究的主觀性和隨意性，防止責(zé)任追究機(jī)關(guān)的自由裁量權(quán)過大。公眾知道自己在社會(huì)和國(guó)家中的權(quán)利和義務(wù)，必須具備基本的民主和法制意識(shí)，合理判斷行政立法機(jī)關(guān)自由裁量權(quán)使用是否得當(dāng)，方可積極參與行政立法的全過程助其發(fā)揮效能。但改變公眾參與意識(shí)的現(xiàn)狀不是一朝一夕的事情，首先政府必須發(fā)揮宣傳作用，因?yàn)檎男麄髂芰Α⑿麄鞫丝?、宣傳?bào)道、政府的法制宣傳責(zé)任，可以改變目前我國(guó)法制宣傳同質(zhì)化、形式化的特點(diǎn)和現(xiàn)狀，重視法制宣傳的重要性；其次，公民要堅(jiān)持自主接觸和學(xué)習(xí)所相關(guān)法律知識(shí)，以合法的方式維護(hù)自己的合法權(quán)益，實(shí)現(xiàn)個(gè)人利益。