昭通市易地扶貧搬遷中的社會組織參與研究

顧洪瑞，呂國朋，李宇衛(wèi)

昭通學(xué)院

一、社會組織參與昭通市易地扶貧搬遷工作的必要性

易地扶貧搬遷作為中央確定的“五個(gè)一批”精準(zhǔn)脫貧工程的重要組成部分，在我國云南、貴州、陜西、甘肅等多地取得重要成果。昭通市位于云貴川三省交界處，曾是全國脫貧任務(wù)最重的地級市，素有“全國脫貧看云南，云南脫貧看昭通”的說法。脫貧攻堅(jiān)以來，昭通市積極貫徹落實(shí)脫貧攻堅(jiān)政策要求，采用多種方式促進(jìn)貧困群眾脫貧摘帽。其中，對生態(tài)環(huán)境脆弱、自然條件惡劣、生產(chǎn)條件落后、生活條件不便的廣大山區(qū)貧困人口進(jìn)行了易地扶貧搬遷，以解決“一方水土養(yǎng)不好一方人”的矛盾。2019 年末開始搬遷工作，目前已經(jīng)解決了“搬得出、穩(wěn)得住”的問題，后續(xù)重點(diǎn)工作是鞏固脫貧成果，使搬遷群眾“能致富”。通過查閱資料和實(shí)地走訪調(diào)研，昭通市易地扶貧搬遷安置區(qū)有搬遷群眾人數(shù)多、少數(shù)民族眾多、建檔立卡戶多等特點(diǎn)。搬遷戶適應(yīng)和融入新生活還有一個(gè)過程，需要政府各部門、社區(qū)、社會組織、搬遷群眾發(fā)揮合力。

從1994 年國務(wù)院《國家八七扶貧攻堅(jiān)計(jì)劃（1994-2000年）》提出要“充分發(fā)揮中國扶貧基金會和其他各類民間扶貧團(tuán)體的作用”開始，我國歷次農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要都強(qiáng)調(diào)要發(fā)揮社會組織在扶貧開發(fā)中的積極作用。2016 年12 月，國務(wù)院《“十三五”脫貧攻堅(jiān)規(guī)劃》專辟一節(jié)規(guī)劃社會組織參與脫貧攻堅(jiān)任務(wù)。2017 年國務(wù)院扶貧開發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組發(fā)布的《廣泛引導(dǎo)和動員社會組織參與脫貧攻堅(jiān)的通知》，把易地扶貧搬遷列為社會組織參與脫貧攻堅(jiān)的六大重點(diǎn)領(lǐng)域之一，鼓勵(lì)社會組織積極參與，在專項(xiàng)建設(shè)規(guī)劃、心理疏導(dǎo)、關(guān)系調(diào)適、構(gòu)建社會支持網(wǎng)絡(luò)等方面發(fā)揮優(yōu)勢。本文所指的社會組織在研究中著重指社會團(tuán)體和社會工作機(jī)構(gòu)。社會組織在政府的主導(dǎo)下，有序有力地參與易地扶貧搬遷的后續(xù)工作，符合國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的要求。

二、昭通市易地扶貧搬遷基本情況和社會組織發(fā)展現(xiàn)狀

（一）昭通市兩大安置區(qū)易地扶貧搬遷基本情況

昭通市地處烏蒙山腹地，在2020 年脫貧前，為了解決深度貧困問題，昭通市深入貫徹落實(shí)中央、省對易地扶貧搬遷工作的部署安排，大力推進(jìn)易地扶貧搬遷工作，按照“進(jìn)城、入鎮(zhèn)、進(jìn)廠、上樓”+“跨縣安置”的思路，打破縣、鄉(xiāng)、村行政區(qū)劃，因地制宜規(guī)劃建設(shè)城鎮(zhèn)集中安置區(qū)，有萬人以上安置區(qū)9 個(gè)，占比接近云南全省萬人以上安置區(qū)（共19 個(gè)）的一半。全市在各縣區(qū)有多個(gè)易地扶貧搬遷安置點(diǎn)，包括昭陽區(qū)靖安新區(qū)、紅路社區(qū)、虹橋社區(qū)，彝良縣發(fā)界安置區(qū)，永善縣紅光安置區(qū)，魯?shù)榭h卯家灣安置區(qū)等，本文主要研究靖安新區(qū)和卯家灣安置區(qū)的情況。

靖安新區(qū)位于昭陽區(qū)北部靖安鎮(zhèn)洪家營村，2020 年正式撤鄉(xiāng)為靖安新區(qū)，離昭通城區(qū)28公里。靖安新區(qū)易地搬遷安置區(qū)2019 年正式動工建設(shè)，規(guī)劃用地2177 畝，建設(shè)安置房149 棟9256套，2020 年3 月開始陸續(xù)安置易地搬遷戶，是全國最大跨縣易地扶貧搬遷安置點(diǎn)，跨縣安置來自昭陽、大關(guān)、永善、彝良、鹽津、鎮(zhèn)雄6 個(gè)縣（區(qū)）的搬遷群眾共9256 戶，共計(jì)4 萬余人，目前設(shè)置共有6 個(gè)社區(qū)。

卯家灣跨縣安置區(qū)位于昭通市魯?shù)榭h城北部，項(xiàng)目占地3700 畝，分8 個(gè)地塊6 個(gè)居住片區(qū)建設(shè)，于2018 年10 月開工建設(shè)，總建筑面積122.75 萬平方米，2019 年底達(dá)到搬遷入住條件，陸續(xù)遷入來自魯?shù)椤⑶杉?、彝良、永善、鹽津五個(gè)縣偏遠(yuǎn)山區(qū)的搬遷戶，共計(jì)搬入9100 戶39106 人，是全國第二大跨縣易地扶貧搬遷安置區(qū)，也是全國安置建檔立卡戶最多的安置區(qū)。

（二）兩大易地扶貧搬遷安置區(qū)的社會組織服務(wù)情況

2020 年，搬遷群眾剛搬進(jìn)安置區(qū)時(shí)，多家社會組織在開展服務(wù)，但是因項(xiàng)目減少等各方面因素的影響，不到一年時(shí)間已經(jīng)陸續(xù)退出，只有個(gè)別的機(jī)構(gòu)在開展工作。在靖安新區(qū)，開展服務(wù)的主要有昭通海星行動公益協(xié)會和昭通善行社會工作服務(wù)中心。昭通海星行動公益協(xié)會成立較早，2006 年以救助貧困青少年，資助寒門學(xué)子成為昭通本土民間慈善團(tuán)體，目前為靖安新區(qū)留守的兒童、老人、婦女等群體開展服務(wù)，還包括助學(xué)、醫(yī)療救助。昭通市善行社會工作服務(wù)中心2015 年5 月由昭通市民政局批準(zhǔn)登記成立。目前在靖安新區(qū)主要開展留守兒童服務(wù)、老人和特殊群體照顧、青少年團(tuán)體素質(zhì)拓展訓(xùn)練等服務(wù)。

在卯家灣安置區(qū)，目前在開展服務(wù)的主要有兩個(gè)機(jī)構(gòu)，即魯?shù)轫樞纳鐣ぷ鞣?wù)中心和魯?shù)檩傅橥纳鐣ぷ鞣?wù)中心。魯?shù)轫樞纳鐣ぷ鞣?wù)中心成立時(shí)間較早，在2014 年8.03 魯?shù)榈卣鸷髤⑴c農(nóng)村災(zāi)后重建工作并逐漸發(fā)展，2015 年5 月經(jīng)魯?shù)榭h民政局批準(zhǔn)注冊成立，目前有工作人員9 名，在火德紅鎮(zhèn)和卯家灣開展服務(wù)。在卯家灣安置區(qū)，主要聚焦“一老一小”問題開展工作，并建設(shè)“兒童之家”和“老年之家”。

魯?shù)檩傅橥纳鐣ぷ鞣?wù)中心辦公地點(diǎn)在卯家灣春熙社區(qū)，該機(jī)構(gòu)是廣東省第五扶貧協(xié)作工作組駐魯?shù)榭h工作隊(duì)為做好東莞·魯?shù)榭祱@中心建設(shè)項(xiàng)目，而孵化的本土社工機(jī)構(gòu)。于2020 年11 月經(jīng)魯?shù)榭h民政局批準(zhǔn)注冊成立，服務(wù)領(lǐng)域?yàn)槔先?、婦女、兒童、殘疾人等，目前主要聚焦于助殘項(xiàng)目，為卯家灣1700 多名殘疾人士開展殘疾人康復(fù)、就業(yè)、展能的社會服務(wù)。

三、昭通市社會組織參與易地扶貧搬遷的特點(diǎn)

通過問卷調(diào)查和實(shí)地走訪的方式，發(fā)現(xiàn)社會組織在易地扶貧搬遷中的特點(diǎn)主要有以下幾方面：

（一）社會組織參與易地搬遷安置社區(qū)的服務(wù)面小

目前，在靖安和卯家灣兩個(gè)大型易地扶貧搬遷安置區(qū)，開展服務(wù)的機(jī)構(gòu)數(shù)量少，工作人員少，限制了社會組織的服務(wù)范圍。在卯家灣社區(qū)，安置房有1人戶、2 人戶，基本為老人獨(dú)居或老年夫婦居住，雖然有公益性崗位人員、樓棟長、社區(qū)工作人員的關(guān)心，但是畢竟人力有限，不能滿足老年人多元化的需求。社會組織通過項(xiàng)目，以“助人自助”的理念，設(shè)計(jì)和組織相關(guān)活動在“老年之家”開展，比如做手工、打球、跳舞、棋牌等豐富的形式，提供資源幫扶和情感關(guān)懷，讓老人們發(fā)展人際關(guān)系、滿足精神文化需求。安置區(qū)到省外沿海地區(qū)務(wù)工人員較多，所以對留守兒童、留守婦女和留守老人的服務(wù)需求量大。但是客觀條件的限制，以及社會組織的愿景和使命不同，在不同領(lǐng)域有專長，不能同時(shí)滿足這些群體的服務(wù)需求。

（二）社會組織自身的力量有待加強(qiáng)

從全省來看，昭通的社會組織或社工機(jī)構(gòu)的發(fā)展走在前列。2014 年魯?shù)?.03 地震后，來自北京、廣東、四川、上海等地的五支專業(yè)性很強(qiáng)的社會工作服務(wù)隊(duì)支援災(zāi)后重建工作，孵化和培育了一批昭通本土的社會組織和社工機(jī)構(gòu)，并與政府部門形成了“三社聯(lián)動”的工作機(jī)制，起到了很好的傳幫帶作用。社會組織主要是以項(xiàng)目的方式來開展服務(wù)，機(jī)構(gòu)的運(yùn)營資金主要來源于政府購買服務(wù)和基金會購買服務(wù)、項(xiàng)目服務(wù)收費(fèi)。平時(shí)能收到社會捐助的一些物資，但畢竟只占少數(shù)，運(yùn)營資金主要還是依賴于政府部門，且沒有資質(zhì)進(jìn)行社會募捐。當(dāng)遇到政府財(cái)政吃緊，不能按期撥付所購買服務(wù)項(xiàng)目的款項(xiàng)時(shí)，就制約社會組織的工作開展，甚至有工作人員的工資不能正常按期發(fā)放的情況。以從業(yè)人員的專業(yè)技能看，目前基本滿足持證上崗的要求，但高級社工人員較少。本地高校社會工作專業(yè)的學(xué)生也有少量在兩個(gè)安置區(qū)的社會組織中就業(yè)，并發(fā)揮積極作用，但是目前該專業(yè)已經(jīng)停止招生。工作人員數(shù)量少，且流動性較大，所以有時(shí)會面向社會招募短期的項(xiàng)目志愿者充實(shí)其隊(duì)伍力量。

（三）安置區(qū)搬遷群眾期望與社會組織提供的服務(wù)之間不匹配

在靖安新區(qū)和卯家灣安置區(qū)社區(qū)管理機(jī)制逐漸健全，均已建好完善的配套設(shè)施，包括中小學(xué)校，幼兒園，衛(wèi)生院所、派出所、商業(yè)區(qū)、集貿(mào)市場、物業(yè)管理、扶貧車間等工程，基本滿足搬遷群眾的生產(chǎn)生活需要。由于搬遷群眾多，政府提供的就業(yè)崗位不能完全滿足適齡勞動力的就業(yè)需求，很多青壯年選擇到沿海地區(qū)務(wù)工。社會組織主要針對“一老一小”，殘障人士等其他特殊群體開展服務(wù)。社會組織主要以政府購買服務(wù)的方式參與社區(qū)治理活動，所提供的服務(wù)內(nèi)容與機(jī)構(gòu)的愿景有關(guān)，也與政府部門購買的具體項(xiàng)目有關(guān)。一般都要簽訂服務(wù)協(xié)議，有量化的指標(biāo)體系。社會組織通過對搬遷群眾賦能、扶志、關(guān)系調(diào)適、構(gòu)建社會支持網(wǎng)絡(luò)扥方式，來達(dá)到“助人自助”的理念。但在調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，服務(wù)對象更想要得到物質(zhì)方面的幫助，比如發(fā)放慰問金和生活必需品，如大米、食用油等，所以在社會組織設(shè)計(jì)和開展活動時(shí)，社區(qū)居民參與的積極性一般。

四、完善昭通市易地扶貧搬遷后續(xù)工作中社會組織參與的對策

（一）努力發(fā)展經(jīng)濟(jì)支持社會組織在易地扶貧搬遷安置區(qū)開展服務(wù)

經(jīng)過實(shí)地調(diào)研，發(fā)現(xiàn)昭通市社會組織參與易地扶貧搬遷工作和安置區(qū)治理存在客觀上的困難。社會組織具有非營利性，生存和發(fā)展中最大的資金來源是政府購買服務(wù)，所以要加強(qiáng)社會組織在昭通市易地扶貧安置區(qū)服務(wù)工作中的作用，就必須大力發(fā)展經(jīng)濟(jì)，提升發(fā)展質(zhì)量。昭通市要優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，綜合利用好本土資源，充分發(fā)揮區(qū)位優(yōu)勢。農(nóng)業(yè)方面，因地制宜發(fā)展高原特色農(nóng)業(yè)，如蘋果、葡萄、櫻桃、藍(lán)莓等水果種植，加大宣傳和研發(fā)力度，切實(shí)將“小草壩天麻”“昭通蘋果”“巧家小碗紅糖”“魯?shù)榍嗷ń贰钡缺镜孛麅?yōu)特產(chǎn)和“月中桂”“萬和食品”等中華老字號品牌產(chǎn)品推向全國，提升農(nóng)產(chǎn)品的知名度和附加值。工業(yè)方面，加大招商引資規(guī)模，引進(jìn)生產(chǎn)效益好、環(huán)境污染小、勞動密集型的企業(yè)，吸納大批適齡勞動人口返鄉(xiāng)就業(yè)、就近就業(yè)。加大文旅宣傳和交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，以獨(dú)特的紅色旅游資源和民族文化為依托，加快旅游、物流、金融等現(xiàn)代服務(wù)業(yè)的發(fā)展。

（二）促進(jìn)易地扶貧搬遷安置區(qū)社會組織的建設(shè)和發(fā)展

從國家層面看，進(jìn)行制度建設(shè)和制定配套政策優(yōu)化社會組織的規(guī)范化管理。結(jié)合黨的二十大報(bào)告關(guān)于“加強(qiáng)新經(jīng)濟(jì)組織、新社會組織、新就業(yè)群體黨的建設(shè)”，加強(qiáng)社會組織的黨組織建設(shè)，強(qiáng)化黨的領(lǐng)導(dǎo)。2018 年8月民政部公布的《社會組織登記管理?xiàng)l例（草案公開征求意見稿）》到目前還未正式出臺，所以對社會組織的管理仍然沿用原有的《社會團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》《基金會管理?xiàng)l例》和《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》，應(yīng)加快立法工作進(jìn)程，早日制定出與時(shí)俱進(jìn)的管理?xiàng)l例。

從昭通市的具體實(shí)踐來看，應(yīng)繼續(xù)扶持現(xiàn)有的組織，通過健全參與機(jī)制、暢通參與渠道、購買服務(wù)項(xiàng)目、給予物質(zhì)方面的支持等方式引導(dǎo)社會組織參與搬遷安置區(qū)的服務(wù)工作。房租減免政策，培育和孵化新的本土的社會組織，提升社會組織服務(wù)的持續(xù)性。通過社會組織管理管理中心和通市社會工作聯(lián)合會，構(gòu)建互動交流學(xué)習(xí)的平臺，發(fā)揮對社會組織的管理服務(wù)和監(jiān)督指導(dǎo)。

從社會組織自身來看，要加強(qiáng)自身能力建設(shè)，提升服務(wù)質(zhì)量和機(jī)構(gòu)的影響力。目前，在靖安新區(qū)和卯家灣安置區(qū)服務(wù)的組織都已經(jīng)建立了規(guī)章制度和相應(yīng)的工作流程。在人力資源管理方面，已經(jīng)形成了較為科學(xué)的人員招聘、培訓(xùn)、晉升機(jī)制。在員工薪資上，綜合考慮員工的資歷、能力、學(xué)歷水平、持證情況，加強(qiáng)激勵(lì)機(jī)制的建設(shè)，從而減少員工流動。通過組織活動、培訓(xùn)、講座等方式來提升社會組織員工專業(yè)性。在具體服務(wù)中，要發(fā)揮創(chuàng)新精神，創(chuàng)新服務(wù)內(nèi)容和工作方式，以應(yīng)對活動中的“邊際效益遞減”狀況。對組織的工作理念和宗旨加大宣傳力度，引導(dǎo)易地扶貧搬遷安置區(qū)居民對社會組織及其工作人員形成合理的期待。