以協(xié)同治理為云南邊境疫情防控注入新動(dòng)能
——云南邊境疫情防控經(jīng)驗(yàn)探析

◆ 周翔宇

2023 年政府工作報(bào)告指出，新冠疫情發(fā)生三年多來(lái)，以習(xí)近平同志為核心的黨中央始終堅(jiān)持人民至上、生命至上，強(qiáng)化醫(yī)療資源和物資保障，全力救治新冠患者，有效保護(hù)人民群眾生命安全和身體健康，因時(shí)因勢(shì)優(yōu)化調(diào)整防控政策措施，全國(guó)人民堅(jiān)忍不拔，取得重大決定性勝利?；仡櫲瓴黄椒驳囊咔榉揽貧v程，云南省委、省政府積極作為，奮力形成了“最強(qiáng)合力”，堅(jiān)決遏制了疫情蔓延，同時(shí)也積累了寶貴經(jīng)驗(yàn)。

第一，緊扣協(xié)同治理理論體系核心理念。黨的二十大報(bào)告指出，要“完善社會(huì)治理體系”“健全共建共治共享的社會(huì)治理制度，提升社會(huì)治理效能”。其實(shí)質(zhì)就是要建立完善的社會(huì)協(xié)同治理機(jī)制，提升新時(shí)代應(yīng)對(duì)各種風(fēng)險(xiǎn)挑戰(zhàn)的社會(huì)協(xié)同治理能力。20 世紀(jì)80 年代以來(lái)，公共事務(wù)的跨界性使得多元主體參與公共治理成為常態(tài)。因此，不同主體間有序高效的配合、協(xié)調(diào)與合作也就成為常態(tài)。在此背景下，以解決跨界公共問(wèn)題為導(dǎo)向，倡導(dǎo)政府、社會(huì)組織、企業(yè)和公眾等多元主體充分發(fā)揮自身優(yōu)勢(shì)，建立配合有序、功能互補(bǔ)的合作關(guān)系和制度安排的協(xié)同治理理論興起。具體來(lái)看，社會(huì)協(xié)同治理是指在黨的領(lǐng)導(dǎo)下，政府、企業(yè)、社會(huì)組織及公眾在維護(hù)社會(huì)秩序、保障公共安全、促進(jìn)社會(huì)公共事務(wù)等配合、協(xié)作、協(xié)調(diào)的運(yùn)行方式。社會(huì)治理協(xié)同機(jī)制的核心是“協(xié)同”，即參與社會(huì)治理工作的主體要有同一的目標(biāo)，在實(shí)現(xiàn)目標(biāo)過(guò)程中要有行動(dòng)上的協(xié)調(diào)、配合。協(xié)同治理作為社會(huì)治理創(chuàng)新體系中的新思路，具有治理主體的多元化、各子系統(tǒng)的協(xié)同性、自組織間的協(xié)同、共同規(guī)則的制定等特征。此外，協(xié)同治理不僅是靜態(tài)的機(jī)制，更是一個(gè)動(dòng)態(tài)的運(yùn)行過(guò)程，強(qiáng)調(diào)的是政府與企業(yè)、社會(huì)組織以及（或者）公民等利益相關(guān)者，為解決共同的社會(huì)問(wèn)題，以比較正式的方式進(jìn)行互動(dòng)和決策，并分別對(duì)結(jié)果承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任。在公共事務(wù)治理領(lǐng)域，相對(duì)于政府主導(dǎo)和社會(huì)自治的兩極化態(tài)勢(shì)，彰顯著積極的比較優(yōu)勢(shì)。我國(guó)的國(guó)家治理具有極強(qiáng)的特殊性，從宏觀(guān)上看，超大規(guī)模體量前所未有，縱向多層級(jí)體系交織，橫向多治理主體并存。在我國(guó)協(xié)同治理中，黨的領(lǐng)導(dǎo)是實(shí)現(xiàn)協(xié)同治理的關(guān)鍵，其實(shí)質(zhì)是黨總攬全局協(xié)調(diào)各方的領(lǐng)導(dǎo)能力，其目的是把黨的領(lǐng)導(dǎo)落實(shí)到國(guó)家治理各領(lǐng)域、各方面、各環(huán)節(jié)，形成系統(tǒng)完備、科學(xué)規(guī)范、協(xié)同高效的黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)職能體系。

云南邊境線(xiàn)長(zhǎng)達(dá)4000 多公里，有25 個(gè)邊境縣（市）分布在8 個(gè)州（市）。邊境地區(qū)山水相連、無(wú)天然屏障，口岸通道眾多，16 個(gè)少數(shù)民族同宗同源、跨境而居，邊民往來(lái)頻繁。特殊的地理環(huán)境和復(fù)雜多變的國(guó)際局勢(shì)給云南的疫情防控帶來(lái)了極大的困難和挑戰(zhàn)。但是，在黨中央統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)和云南省委、省政府的科學(xué)部署下，在疫情防控的實(shí)踐中，各級(jí)黨組織和政府著力提升社會(huì)協(xié)同治理能力，整體防控工作取得積極成效，形成了“黨政主導(dǎo)、部門(mén)負(fù)責(zé)、社會(huì)協(xié)同、公民參與”的疫情防控社會(huì)協(xié)同治理模式。

第二，堅(jiān)持黨對(duì)邊境疫情防控工作的全面領(lǐng)導(dǎo)。云南省委、省政府始終堅(jiān)持黨對(duì)強(qiáng)邊固防工作的全面領(lǐng)導(dǎo)，連續(xù)召開(kāi)系列強(qiáng)邊固防工作會(huì)議，出臺(tái)系列關(guān)于加強(qiáng)邊境管控和疫情防控工作相關(guān)文件。

一是加強(qiáng)黨組織建設(shè)，落實(shí)黨員疫情防控責(zé)任機(jī)制。推動(dòng)落實(shí)“五級(jí)書(shū)記抓邊防”和“五級(jí)段長(zhǎng)”責(zé)任制。通過(guò)壓實(shí)各級(jí)黨政領(lǐng)導(dǎo)干部主體責(zé)任和8 個(gè)邊境州（市）25 個(gè)邊境縣（市）屬地責(zé)任。同時(shí)，將黨組織設(shè)在邊境疫情防控一線(xiàn)。2020 年疫情發(fā)生以來(lái)，云南在疫情防控一線(xiàn)成立臨時(shí)黨組織2958 個(gè)、各級(jí)劃撥1.33 億元黨費(fèi)、組織234 萬(wàn)余名黨員自愿捐款2.33 億元支持疫情防控，為打造新時(shí)代強(qiáng)邊固防工作格局提供了強(qiáng)有力的保障。

二是強(qiáng)化政治引領(lǐng)，體系化部署推動(dòng)強(qiáng)邊固防工作。近年來(lái)，持續(xù)開(kāi)展以黨建為主線(xiàn)，帶動(dòng)強(qiáng)邊固防、鄉(xiāng)村振興、基層治理、民族團(tuán)結(jié)等多方面工作。自2020 年以來(lái)，實(shí)施309個(gè)村強(qiáng)邊固防“四位一體”建設(shè)項(xiàng)目，不斷提升鞏固邊境良好局面。2021 年6 月，云南省委印發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)邊疆黨建長(zhǎng)廊建設(shè)深化抓黨建促?gòu)?qiáng)邊固防工作的意見(jiàn)》，從全省層面部署“鑄魂、堡壘、頭雁、先鋒、穩(wěn)邊”等“五個(gè)工程”，同時(shí)細(xì)化健全基層組織體系、抓黨建促民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步等16 項(xiàng)具體工作任務(wù)。體系化的建設(shè)布局推動(dòng)基層黨組織政治功能和組織力不斷增強(qiáng)，基層社會(huì)治理能力顯著提升，邊疆地區(qū)安定和諧局面更加鞏固。

第三，大幅提升統(tǒng)籌協(xié)調(diào)和聯(lián)合防控能力。疫情發(fā)生以來(lái)，云南省委、省政府堅(jiān)決扛起疫情防控政治責(zé)任。

一是構(gòu)建精準(zhǔn)高效指揮調(diào)度體系。2020年1 月24 日，云南省迅速啟動(dòng)重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件一級(jí)響應(yīng)，2020 年1 月26 日，成立省委省政府應(yīng)對(duì)新冠疫情工作領(lǐng)導(dǎo)小組，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)全省疫情防控工作，指揮部實(shí)行統(tǒng)一集中辦公，建立督辦檢查、信息溝通、工作會(huì)商機(jī)制。全省16 個(gè)州（市）在省委省政府應(yīng)對(duì)疫情工作領(lǐng)導(dǎo)小組統(tǒng)一指揮下，全部成立應(yīng)對(duì)疫情工作領(lǐng)導(dǎo)小組及指揮部，各地各部門(mén)上下聯(lián)動(dòng)、通力合作，形成了黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府主導(dǎo)、部門(mén)各負(fù)其責(zé)、齊抓共管、全社會(huì)共同參與的防控格局和戰(zhàn)“疫”合力。

二是協(xié)調(diào)整合多方力量，筑牢抗疫防線(xiàn)。協(xié)調(diào)邊境防控、醫(yī)療救治、物資管理、轉(zhuǎn)運(yùn)隔離、事件上報(bào)、任務(wù)下發(fā)等多個(gè)相關(guān)職能部門(mén)，構(gòu)建了在統(tǒng)一組織架構(gòu)上的常態(tài)化和應(yīng)急狀態(tài)下兩種模式的工作體系，將現(xiàn)有疫情防控工作流程全部線(xiàn)上化，匯聚、整合和分析防控工作數(shù)據(jù)，形成疫情防控工作統(tǒng)防、統(tǒng)戰(zhàn)能力，為各工作組高效運(yùn)轉(zhuǎn)提供支撐，最大化發(fā)揮各方力量。

第四，落實(shí)“五級(jí)書(shū)記抓邊防”“五級(jí)段長(zhǎng)”制度。為筑牢邊境疫情防控屏障，云南省認(rèn)真落實(shí)“五級(jí)書(shū)記抓邊防”的邊境線(xiàn)管控“段長(zhǎng)制”，壓實(shí)各級(jí)黨委責(zé)任，推動(dòng)各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部下沉一級(jí)、分段負(fù)責(zé)，統(tǒng)籌各方力量共同抓好強(qiáng)邊固防和疫情防控工作落實(shí)。通過(guò)全面推行“五級(jí)書(shū)記”抓疫情防控和邊境線(xiàn)“五級(jí)段長(zhǎng)”工作責(zé)任制，明晰責(zé)任分工，將各個(gè)主體、單位有機(jī)聯(lián)動(dòng)起來(lái)，實(shí)現(xiàn)了防控資源充分調(diào)配。

紅河州河口縣嚴(yán)格落實(shí)邊境疫情防控“五級(jí)段長(zhǎng)”責(zé)任制，統(tǒng)籌整合守邊力量，按照“每段原則上不大于500 米”的要求，選強(qiáng)配齊縣級(jí)段長(zhǎng)30 名，鄉(xiāng)（鎮(zhèn)、農(nóng)場(chǎng)）級(jí)段長(zhǎng)48名，村委會(huì)（社區(qū)）級(jí)段長(zhǎng)353 名，切實(shí)把“五級(jí)段長(zhǎng)”責(zé)任制落實(shí)到全縣193 公里邊境線(xiàn)上。

西雙版納州勐臘縣則全面推行“六級(jí)段長(zhǎng)”責(zé)任制，按照分地段、定專(zhuān)人、定責(zé)任、定任務(wù)、有記錄的要求，將全縣740.8 公里的國(guó)（邊）境線(xiàn)，根據(jù)邊境鄉(xiāng)（鎮(zhèn)、農(nóng)場(chǎng)）實(shí)際情況劃分為10 個(gè)大段，由縣委書(shū)記和縣長(zhǎng)擔(dān)任總段長(zhǎng)，17 位縣處級(jí)領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任一級(jí)段長(zhǎng)，18位邊境鄉(xiāng)（鎮(zhèn)、農(nóng)場(chǎng)）黨政主要領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任二級(jí)段長(zhǎng)，邊境鄉(xiāng)（鎮(zhèn)、農(nóng)場(chǎng)）黨政領(lǐng)導(dǎo)班子、派出所、邊防站負(fù)責(zé)人擔(dān)任三級(jí)段長(zhǎng)，“四、五、六級(jí)”段長(zhǎng)由各抵邊村委會(huì)、村小組干部、綜治隊(duì)員等參與擔(dān)任。全縣共設(shè)置段長(zhǎng)519 名。

普洱市孟連縣勐馬鎮(zhèn)黨委政府進(jìn)一步細(xì)化方案，出臺(tái)《勐馬鎮(zhèn)黨組織書(shū)記“上一線(xiàn)、守卡點(diǎn)、執(zhí)全勤”》行動(dòng)方案，通過(guò)組織各級(jí)書(shū)記上一線(xiàn)、守卡點(diǎn)、執(zhí)全勤，充分發(fā)揮各級(jí)黨組織書(shū)記的先鋒模范作用，引領(lǐng)全員參與邊境疫情防控工作。

第五，組織強(qiáng)邊固防突擊隊(duì)支援防控一線(xiàn)。為充實(shí)邊境一線(xiàn)疫情防控力量，省委組織部組建了6 支“強(qiáng)邊固防突擊隊(duì)”，由150 名抽調(diào)選派干部組成，定向支援瑞麗市、鎮(zhèn)康縣等6 地。2021 年7 月4 日，瑞麗第三波疫情最早在姐告暴發(fā)。7 月23 日，由省委辦公廳、省財(cái)政廳、省公安廳、省衛(wèi)生健康委和昆明市選調(diào)40 名同志組成的省派“強(qiáng)邊固防突擊隊(duì)”支援瑞麗市疫情防控和邊境管控工作。在隨后的一年工作中，突擊隊(duì)認(rèn)真履行省委組織部賦予的基層黨建、強(qiáng)邊固防、邊境管控、網(wǎng)格管理、其他工作“五項(xiàng)職責(zé)”，成功勝任黨建“指導(dǎo)員”、政策“宣教員”、執(zhí)紀(jì)“監(jiān)督員”、網(wǎng)格“助理員”、物資“調(diào)配員”“五員任務(wù)”，與黨政軍警民攜手筑起了德宏千里邊境安全屏障。

與此同時(shí)，8 個(gè)邊境州（市）和25 個(gè)邊境縣（市）也統(tǒng)籌轄區(qū)干部力量，選派近萬(wàn)名“強(qiáng)邊固防突擊隊(duì)”支援邊境一線(xiàn)。2021 年7月17 日，普洱市首批729 名強(qiáng)邊固防突擊隊(duì)員奔赴4 個(gè)邊境縣的疫情防控一線(xiàn)。2021 年8月13 日，紅河州組建了3 支360 人的“強(qiáng)邊固防突擊隊(duì)”并整合了部分民兵力量，奔赴邊境一線(xiàn)支援疫情防控和強(qiáng)邊固防。此外，全省各個(gè)非邊境地區(qū)也積極支援防控一線(xiàn)。2022 年8 月10 日上午，文山州60 名第五批強(qiáng)邊固防廣南縣突擊隊(duì)奔赴富寧縣邊境一線(xiàn)。

第六，不斷完善四級(jí)聯(lián)防聯(lián)控網(wǎng)格管理機(jī)制。健全“四級(jí)網(wǎng)格”管理機(jī)制，讓黨員作用發(fā)揮在網(wǎng)格里。邊境地區(qū)全面構(gòu)建“鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委—村級(jí)黨組織—村（居）民小組黨支部—黨員中心戶(hù)”四級(jí)聯(lián)防聯(lián)控網(wǎng)格體系，以村（居）民小組為網(wǎng)格單元，推行“五戶(hù)聯(lián)防”“十戶(hù)聯(lián)防”鄰里守望模式，將每個(gè)網(wǎng)格區(qū)域內(nèi)的所有住戶(hù)按照相鄰每5 戶(hù)或10 戶(hù)編成一個(gè)基本單元，共同參與疫情防控和邊境管控，構(gòu)建“村村是堡壘、戶(hù)戶(hù)是哨所、人人是哨兵”的群防群治工作格局。設(shè)立黨員責(zé)任區(qū)，組織黨員包片、包戶(hù)、包人，做好民意收集、矛盾化解、社會(huì)治理等工作，廣泛動(dòng)員群眾、組織群眾參與一線(xiàn)防控。

2020 年疫情初期，云南怒江傈僳族自治州瀘水市片馬邊境派出所將疫情防控結(jié)合轄區(qū)邊境實(shí)際，創(chuàng)新了“四級(jí)網(wǎng)格+十戶(hù)聯(lián)防”機(jī)制，推動(dòng)宣傳發(fā)動(dòng)、監(jiān)督監(jiān)管、動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)等工作的落實(shí)。德宏州芒市將黨組織建在網(wǎng)格上，出臺(tái)了《芒市全面實(shí)施邊境村網(wǎng)格化管理工作方案》，建立“29 個(gè)社區(qū)黨組織+N 個(gè)網(wǎng)格黨支部”，健全鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）四級(jí)聯(lián)防聯(lián)控網(wǎng)格體系。把黨組織建在“卡點(diǎn)上”。在抵邊聯(lián)防所成立黨支部，制定執(zhí)勤人員管理“正負(fù)面清單”“紅黑榜”“流動(dòng)紅旗”等激勵(lì)機(jī)制，有效調(diào)動(dòng)執(zhí)勤人員積極性和主動(dòng)性。在瑞麗，不斷深化四級(jí)網(wǎng)格體系，全市建立網(wǎng)格6900 多個(gè)，共有網(wǎng)格員8000 余人，全天候開(kāi)展防控宣傳、生活服務(wù)、疫情隱患排查等工作。

第七，全面構(gòu)建黨政軍警民立體防控體系。云南省以疫情防控為契機(jī)，整合全省防控力量。一是全面開(kāi)展“物防為基礎(chǔ)、技防為支撐、人防為核心”的邊境立體化防控體系建設(shè)。加快推動(dòng)“三防”融合實(shí)戰(zhàn)應(yīng)用，建立省、州（市）、縣（市）、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、抵邊聯(lián)防所五級(jí)邊境管控指揮調(diào)度平臺(tái)，選派公職、專(zhuān)職和輪值護(hù)邊員、聯(lián)防員隊(duì)伍進(jìn)駐抵邊聯(lián)防所，依托物防、技防設(shè)施及時(shí)高效處置邊境地區(qū)非法出入境等違法犯罪活動(dòng)，“物防、技防、人防”三位一體的邊境立體化防控格局基本形成。二是統(tǒng)籌全省軍、警力量支援邊境重點(diǎn)地區(qū)，全面加大邊境沿線(xiàn)巡邏防控工作力度，積極發(fā)動(dòng)邊境地區(qū)群眾參與進(jìn)來(lái)，全省邊境常態(tài)化投入12.8 萬(wàn)余黨政軍警民力量堅(jiān)守邊境一線(xiàn)。三是落實(shí)獎(jiǎng)懲工作機(jī)制，對(duì)嚴(yán)格落實(shí)邊境管控、疫情防控各項(xiàng)措施的邊境村（寨）給予獎(jiǎng)勵(lì)并建立強(qiáng)邊固防示范村，對(duì)發(fā)生漏管失控、跨境違法犯罪等問(wèn)題的村（寨）實(shí)行“一票否決”，通過(guò)駐村黨政干部、公安民警等積極開(kāi)展邊境地區(qū)群眾法治宣傳教育，形成了“村村是堡壘、戶(hù)戶(hù)是哨所、人人是哨兵”的良好局面。

西雙版納州先后出臺(tái)《關(guān)于加強(qiáng)邊境疫情防控形成軍警聯(lián)防合力的十條措施》《強(qiáng)化邊境管控嚴(yán)防境外疫情輸入工作措施》《瀾滄江—湄公河流域執(zhí)法協(xié)調(diào)會(huì)商工作機(jī)制》和加強(qiáng)邊境管控五條措施，對(duì)邊境疫情防控力量進(jìn)行整合，實(shí)現(xiàn)從邊境到城區(qū)的全路段數(shù)字化管理，做到邊境管控與疫情防控兩手抓。保山市通過(guò)實(shí)施“邊境立體化防控體系建設(shè)”項(xiàng)目，加強(qiáng)人防、物防、技防建設(shè)，將保山市邊境線(xiàn)分成26 段，建立協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)、信息報(bào)送等工作機(jī)制。同時(shí)，保山市公安局加快推進(jìn)以立體化防控體系建設(shè)為主線(xiàn)、以大數(shù)據(jù)合成作戰(zhàn)為牽引的市域社會(huì)治理智治建設(shè)。

疫情防控期間，云南省委、省政府忠誠(chéng)擁護(hù)“兩個(gè)確立”、堅(jiān)決做到“兩個(gè)維護(hù)”，全省廣大干部、群眾在省委精心部署和統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，在邊境疫情防控中實(shí)現(xiàn)了不同行業(yè)、不同領(lǐng)域相融合，形成強(qiáng)大合力，是疫情防控多元主體協(xié)同治理的云南實(shí)踐，為維護(hù)國(guó)家安全、邊境穩(wěn)定、人民安寧注入新的動(dòng)力，對(duì)推進(jìn)云南經(jīng)濟(jì)社會(huì)高質(zhì)量跨越式發(fā)展具有重要的意義。