生活垃圾處理設(shè)施運(yùn)行監(jiān)管模式新探索

王晰?李玉春?王麗娜

生活垃圾處理設(shè)施是城鎮(zhèn)環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施的重要組成部分，是推動實施生活垃圾分類制度和實現(xiàn)生活垃圾減量化、資源化、無害化處理的基礎(chǔ)保障，是推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的重要支撐。

《“十四五”城鎮(zhèn)生活垃圾分類和處理設(shè)施發(fā)展規(guī)劃》和新修訂的《中華人民共和國固體廢物污染環(huán)境防治法》中提出，全面提高資源利用效率，對我國生活垃圾分類和處理工作提出了新的更高要求。生活垃圾分類和處理設(shè)施的建設(shè)發(fā)展步入關(guān)鍵時期，提升全社會生活垃圾分類處理水平，是改善城鎮(zhèn)生態(tài)環(huán)境、保障人民健康的有效舉措，對推動生態(tài)文明建設(shè)實現(xiàn)新進(jìn)步、社會文明程度得到新提高具有重要意義。堅持以人民為中心的發(fā)展思想，堅持問題導(dǎo)向、目標(biāo)導(dǎo)向，圍繞打造宜居、創(chuàng)新、智慧、綠色、人文、韌性城市目標(biāo)，《北京市“十四五”時期城市管理發(fā)展規(guī)劃》作出了“樹立城市運(yùn)行綠色低碳新典范，加快資源化處理設(shè)施能力建設(shè)”的部署安排。因此，需要創(chuàng)新生活垃圾處理設(shè)施的監(jiān)管模式，提升監(jiān)管效能。

一、北京市生活垃圾處理設(shè)施發(fā)展基本情況

北京市生活垃圾處理設(shè)施發(fā)展主要經(jīng)歷了從無到有、從有到全、從有到優(yōu)、從優(yōu)到精四個階段。

一是1994年起利用世界銀行貸款和德國政府贈款，先后建設(shè)了阿蘇衛(wèi)、安定和北神樹3座衛(wèi)生填埋場和南宮堆肥廠，同時配套建設(shè)了大屯、小武基和馬家樓轉(zhuǎn)運(yùn)站，實現(xiàn)了無害化處理設(shè)施從無到有，基本解決了城區(qū)垃圾處理問題。

二是2005年各區(qū)（縣）結(jié)合自身情況，陸續(xù)建設(shè)了一批以衛(wèi)生填埋場為主的生活垃圾處理設(shè)施，基本解決了全市范圍垃圾無害化處理問題。

三是2008—2019年垃圾量快速增長，同時也為達(dá)到環(huán)境保護(hù)的高要求，末端處理方式由以填埋處理為主逐步向以焚燒處理為主轉(zhuǎn)變，全市范圍內(nèi)相繼建成投運(yùn)了高安屯、魯家山、南宮等12座焚燒廠。

四是2020年新修訂的《北京市生活垃圾管理條例》實施，隨著垃圾分類工作深入推進(jìn)，廚余垃圾分出量大幅提升，末端分類處理為更好地適應(yīng)垃圾分類新形勢，生化和焚燒處理設(shè)施進(jìn)入技術(shù)改造提升新階段。

二、生活垃圾處理設(shè)施監(jiān)管模式發(fā)展

生活垃圾處理設(shè)施的監(jiān)管工作，是政府承擔(dān)生活垃圾等固體廢棄物運(yùn)輸和處置的監(jiān)督管理責(zé)任，隨著環(huán)衛(wèi)市場化作業(yè)的普及、主要處理方式和要求的轉(zhuǎn)變、政府資金使用績效管理的需要，其監(jiān)管模式也在不斷發(fā)展。

2000年北京市開始生活垃圾處理設(shè)施監(jiān)管工作。二十多年來，監(jiān)管重點歷經(jīng)無害化、減量化和資源化正邁向智能化，相對應(yīng)的監(jiān)管模式歷經(jīng)規(guī)范化、專業(yè)化和差異化正邁向科技化。一是初期階段，生活垃圾無害化處理剛起步，監(jiān)管工作深度參與設(shè)施建設(shè)和運(yùn)行，制定各處理工藝的配置標(biāo)準(zhǔn)，規(guī)范處理設(shè)施的工藝流程，以保障無害化處理效果，建立了專業(yè)化監(jiān)管隊伍。二是提速階段，隨著社會發(fā)展人民生活水平不斷提高，生活垃圾總量不斷增加，環(huán)境保護(hù)要求不斷提高，生活垃圾處理設(shè)施呈現(xiàn)出規(guī)模大、工藝類型多、技術(shù)含量高等特點，建立了市區(qū)兩級監(jiān)管體系，明確了市級主管單位、市級監(jiān)管執(zhí)行部門、屬地管理部門和運(yùn)營企業(yè)的四方職責(zé)，加強(qiáng)污染物控制和安全管理監(jiān)管內(nèi)容。三是新風(fēng)尚階段，在垃圾分類、精細(xì)治理和綠色低碳的背景下，生化和焚燒處理設(shè)施承擔(dān)更多處理任務(wù)和資源化任務(wù)，細(xì)化屬地管理部門監(jiān)管工作，指導(dǎo)建立屬地管理的監(jiān)管隊伍，實現(xiàn)分級分類監(jiān)管，集中力量攻堅克難。

現(xiàn)階段的生活垃圾處理設(shè)施監(jiān)管工作迎來了新形勢、新要求、新挑戰(zhàn)，主要體現(xiàn)在以下五個方面：一是運(yùn)行標(biāo)準(zhǔn)要更嚴(yán)格。隨著城市發(fā)展，部分處理設(shè)施周邊逐漸被新建社區(qū)包圍，居民投訴時有發(fā)生，因人民對美好生活的向往而對居住質(zhì)量有更高要求，處理設(shè)施日常運(yùn)行標(biāo)準(zhǔn)需要以居民心目中的標(biāo)準(zhǔn)為目標(biāo)。二是工藝管理要更精細(xì)。面對垃圾分類順利推進(jìn)下廚余垃圾分出量激增的原生垃圾成分變化情況，處理設(shè)施要進(jìn)行更精細(xì)化管理才能保障分類接收和處理效果。三是安全管理底氣要更充足。面對“管行業(yè)必須管安全、管行業(yè)必須管環(huán)?！钡囊?，行業(yè)管理部門需要引入安全生產(chǎn)領(lǐng)域的專業(yè)力量來助力專業(yè)化監(jiān)管。四是指導(dǎo)服務(wù)要更專業(yè)。近年來處理技術(shù)飛速發(fā)展，工藝類型多、專業(yè)技術(shù)含量高、集約化和自動化程度高，需要更專業(yè)化的指導(dǎo)服務(wù)。五是設(shè)施總體水平要提升。現(xiàn)有設(shè)施完全能夠做到無害化處理、環(huán)保達(dá)標(biāo)，但仍存在運(yùn)行管理不精細(xì)、科技管理水平參差不齊的問題，需要補(bǔ)短板強(qiáng)弱項，更需要增后勁。

因此，2022年北京市開始研究新型常態(tài)化設(shè)施運(yùn)行監(jiān)管模式。立足新發(fā)展階段、貫徹新發(fā)展理念、融入新發(fā)展格局，遵循全面覆蓋、客觀公正、以人為本、鼓勵提升、動態(tài)管理的原則，轉(zhuǎn)變行業(yè)管理理念，豐富內(nèi)部管理方式，創(chuàng)新建立以日常檢查考評和定期星級評價制度相結(jié)合的新型常態(tài)化設(shè)施運(yùn)行監(jiān)管模式（圖1）。

圖1 新型常態(tài)化設(shè)施運(yùn)行監(jiān)管模式結(jié)構(gòu)

三、新型常態(tài)化設(shè)施運(yùn)行監(jiān)管模式

新型常態(tài)化設(shè)施運(yùn)行監(jiān)管模式是日常檢查考評和定期星級評價相結(jié)合而形成的一種監(jiān)管模式。日常檢查考評和定期星級評價的關(guān)系是相輔相成、相得益彰的，同時又各有側(cè)重，日常檢查考評內(nèi)容是以問題為導(dǎo)向，采取扣分制，側(cè)重發(fā)現(xiàn)日常運(yùn)行的問題，屬于縱向?qū)Ρ龋欢ㄆ谛羌壴u價內(nèi)容是以高水平為目標(biāo)，采取得分制，側(cè)重為了智能綠色提升綜合能力，屬于橫向標(biāo)高，二者共同形成了“一懲一獎”的績效考核制度。

（一）生活垃圾處理設(shè)施日常檢查考評

日常檢查考評的內(nèi)容包括市級主管單位和市級監(jiān)管執(zhí)行部門對屬地管理部門的政策落實情況的檢查考評和生活垃圾處理設(shè)施運(yùn)行管理情況的檢查考評。檢查形式主要包括現(xiàn)場檢查和非現(xiàn)場監(jiān)管?，F(xiàn)場檢查通常以檢查小組的形式開展，采取聽取介紹、查閱記錄、觀察現(xiàn)場情況、提取運(yùn)行資料和記錄等方式進(jìn)行，客觀記錄現(xiàn)場情況包括采集影像資料和填寫檢查記錄表。非現(xiàn)場監(jiān)管內(nèi)容主要包括各類信息化系統(tǒng)運(yùn)行、數(shù)據(jù)信息、生活垃圾處理設(shè)施運(yùn)行數(shù)據(jù)和相關(guān)指標(biāo)等情況。

鑒于處理設(shè)施數(shù)量多且分布較為分散的情況，為了突出監(jiān)管重點，提高監(jiān)管效能和減輕企業(yè)迎檢負(fù)擔(dān)，實行分級分類的差異化監(jiān)管方式，針對星級高的設(shè)施，設(shè)置較低的檢查考核頻次，尤其是對已達(dá)到領(lǐng)先水平的設(shè)施可以做到“無求不擾”的監(jiān)管狀態(tài)，更多的是通過非現(xiàn)場監(jiān)管掌握動態(tài)和提供保障服務(wù)；而針對星級低的設(shè)施，則要增加檢查考核頻次；針對重點設(shè)施采取聯(lián)合執(zhí)法檢查、專項檢查、突擊夜查、駐場監(jiān)管等方式開展不定期檢查。同時，日常檢查考評與指導(dǎo)服務(wù)并重，開展安全領(lǐng)域?qū)＜摇绑w檢式”現(xiàn)場評價，問診設(shè)施運(yùn)行中的問題或隱患，能夠更好地指導(dǎo)整改提升。

（二）生活垃圾處理設(shè)施定期星級評價

生活垃圾處理設(shè)施星級劃分為五個等級，從高到低依次為五星（領(lǐng)先水平）、四星（優(yōu)秀水平）、三星（良好水平）、二星（一般水平）和一星（較差水平）。星級劃分實行評分制，評分總分為100分，依據(jù)生活垃圾處理設(shè)施星級評價打分體系進(jìn)行打分（圖2）。

圖2 生活垃圾處理設(shè)施星級評價項目及權(quán)重設(shè)置

評價程序?qū)嵭猩暾堉?，屬地管理部門組織開展區(qū)域內(nèi)初評工作，組織相關(guān)單位、行業(yè)專家等組成評定小組，通過聽取匯報、現(xiàn)場檢查、查閱資料等方式進(jìn)行，初步評價星級。市級主管單位對星級初評結(jié)果三星及以上的進(jìn)行復(fù)核，定期將評價結(jié)果反饋給申請單位。有條件的可邀請周邊居民代表或社會監(jiān)督員參與評定過程。

星級結(jié)果實行動態(tài)調(diào)整制，申請?zhí)嵘羌壍纳罾幚碓O(shè)施運(yùn)營部門向所在屬地管理部門提交升級申請和相關(guān)證明材料，經(jīng)審核后啟動星級評價工作。降級和取消星級隨時啟動，如某設(shè)施出現(xiàn)市民集中投訴較多并引發(fā)社會輿情、國家督察反饋重大問題、發(fā)生一般安全生產(chǎn)事故等情況，市級主管單位能夠按評價程序執(zhí)行再評價，給予其降級或取消星級的評定結(jié)果。

星級評價結(jié)果是開展新型監(jiān)管模式中差異化監(jiān)管的重要依據(jù)。星級評價結(jié)果可以作為評價設(shè)施技術(shù)升級改造和綜合治理效果的依據(jù)，也能作為生活垃圾處理設(shè)施獎勵補(bǔ)貼資金撥付的依據(jù)。

四、新型常態(tài)化監(jiān)管模式中的突破

（一）“監(jiān)管思路”——打破原有思維模式

堅持以習(xí)近平新時代中國特色社會主義思想為指導(dǎo)，完整、準(zhǔn)確、全面貫徹新發(fā)展理念，以滿足人民日益增長的美好生活需要為根本目的，要求設(shè)施工藝運(yùn)行和感官環(huán)境實現(xiàn)內(nèi)外兼修，提升環(huán)衛(wèi)行業(yè)形象。堅持系統(tǒng)觀念和系統(tǒng)管理思維，創(chuàng)新工作方法，對設(shè)施實施全生命周期、全方位、全社會監(jiān)管模式。

（二）“監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)”——樹立現(xiàn)代行業(yè)標(biāo)桿

監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)制定應(yīng)具備更多視角、更寬視線和更廣視野。在行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范角度基礎(chǔ)上增加以人民群眾所見所感為標(biāo)準(zhǔn)的角度；在工藝操作過程管理的基礎(chǔ)上，更注重精細(xì)化、資源化和智能化管理；在現(xiàn)有運(yùn)行情況監(jiān)管的基礎(chǔ)上，前延至規(guī)劃建設(shè)階段管理，盡量避免建管脫離帶來的運(yùn)行過程中硬軟件不匹配問題；按照綠色低碳、集約高效、循環(huán)發(fā)展的原則，在現(xiàn)有循環(huán)產(chǎn)業(yè)園的基礎(chǔ)上，逐步建成一體化協(xié)同處置園區(qū)，發(fā)揮協(xié)同處置功能，促進(jìn)資源能源共享、環(huán)境污染共治，實現(xiàn)資源合理利用、環(huán)境風(fēng)險可控。

（三）“監(jiān)管方式”——完善雙隨機(jī)檢查機(jī)制

采取隨機(jī)抽取檢查對象和隨機(jī)抽取檢查人員的“雙隨機(jī)檢查”方式，通過“四不兩直”的方式開展現(xiàn)場檢查，保證檢查時所見狀態(tài)即日常狀態(tài)，對照抽查事項清單對設(shè)施進(jìn)行日常檢查，能夠精準(zhǔn)發(fā)現(xiàn)問題、精準(zhǔn)施策。

（四）“監(jiān)管專業(yè)化”——充分發(fā)揮專家作用

一是建立環(huán)衛(wèi)設(shè)施運(yùn)行管理行業(yè)專家?guī)欤ōh(huán)衛(wèi)設(shè)施內(nèi)部專家和外部專家，充分發(fā)揮城市管理研究機(jī)構(gòu)的專業(yè)優(yōu)勢，構(gòu)建環(huán)衛(wèi)設(shè)施技術(shù)交流“朋友圈”。二是定期隨機(jī)抽取內(nèi)部專家對設(shè)施開展互查，互相取長補(bǔ)短，搭建交流平臺。三是建立安全專家評價長效機(jī)制，屬地管理部門組織所屬設(shè)施開展安全領(lǐng)域?qū)＜以u價，守住安全運(yùn)行底線。

（五）“監(jiān)管技術(shù)”——信息化科技賦能

應(yīng)用北京市生活垃圾精細(xì)化管理服務(wù)平臺等環(huán)衛(wèi)信息管理系統(tǒng)，一是實現(xiàn)重點點位的日常非現(xiàn)場遠(yuǎn)程監(jiān)管，隨時查看各設(shè)施生產(chǎn)運(yùn)行情況，彌補(bǔ)人工監(jiān)管無法實時、全時間段覆蓋的缺陷，提高監(jiān)管效率；二是部分統(tǒng)計數(shù)據(jù)自動生成、實時上傳，實現(xiàn)統(tǒng)計數(shù)據(jù)精準(zhǔn)溯源，輔助決策；三是對運(yùn)行故障、數(shù)據(jù)異常等情況及時警示，結(jié)合檢修計劃，及時采取物流調(diào)配措施，實現(xiàn)事前、事中、事后全鏈條物流調(diào)度。

（六）“監(jiān)管力量”——發(fā)動社會多方監(jiān)督

堅持發(fā)展為了人民、發(fā)展依靠人民、發(fā)展成果由人民共享理念，設(shè)施運(yùn)營單位應(yīng)主動公開運(yùn)行和環(huán)境情況，通過現(xiàn)場信息公示屏、環(huán)境信息公開平臺、新媒體帳號等線上渠道主動宣傳，通過在環(huán)保展廳定期舉辦講座、接待公眾參觀等線下活動主動溝通，激發(fā)群眾參與積極性和主動性。重點區(qū)域推行社會監(jiān)督員制度，自覺接受社會監(jiān)督，努力做到未訴先辦，不斷增強(qiáng)人民群眾的獲得感、幸福感、安全感，實現(xiàn)與周邊居民和諧共處。

五、思考與建議

（一）充分調(diào)動屬地管理部門主動性

屬地管理部門對所屬處理設(shè)施的監(jiān)管工作實現(xiàn)了從無到有、從粗放到規(guī)范、從被動接受到主動作為的突破，但仍需加強(qiáng)屬地監(jiān)管人員培訓(xùn)，提升屬地監(jiān)管質(zhì)量，形成敢于管、管得住、管得好的局面。

（二）持續(xù)推進(jìn)科技監(jiān)管建設(shè)

科技支撐能力持續(xù)增強(qiáng)，環(huán)衛(wèi)領(lǐng)域感知體系建設(shè)初具規(guī)模，實現(xiàn)了一定程度的科技賦能監(jiān)管，但仍存在城市感知體系不完善、環(huán)衛(wèi)設(shè)施科技管理水平差異大等問題。全市城市運(yùn)行“一網(wǎng)統(tǒng)管”建設(shè)應(yīng)充分考慮環(huán)衛(wèi)設(shè)施監(jiān)管科技化建設(shè)，各部門要共同研究、齊心協(xié)力裝設(shè)備、建系統(tǒng)、聯(lián)數(shù)據(jù)，實現(xiàn)精準(zhǔn)定位需求、精準(zhǔn)分析問題、精準(zhǔn)施行方案，更全面更深入地實現(xiàn)科技賦能監(jiān)管。

（三）推動運(yùn)行經(jīng)驗助力規(guī)劃建設(shè)

建議環(huán)衛(wèi)設(shè)施規(guī)劃設(shè)計建設(shè)過程應(yīng)邀請相關(guān)工藝一線運(yùn)行管理專家參與，加強(qiáng)審查論證，有條件的可由后期運(yùn)營團(tuán)隊提前介入設(shè)計建設(shè)過程，充分發(fā)揮經(jīng)驗作用，提升項目規(guī)劃設(shè)計建設(shè)落地水平，避免建管脫離帶來的運(yùn)行問題。

（責(zé)任編輯：張秋辰）