新時期我國“大城管”體系建設(shè)的進展、問題與推進策略

余池明?唐瀟?張曉娟

“大城管”這一概念源于20世紀80年代初期。當時，國家允許農(nóng)民自帶口糧到小城鎮(zhèn)經(jīng)商，經(jīng)濟繁榮的背后也帶來環(huán)境和交通秩序的臟亂差。實際工作中發(fā)現(xiàn)，市容環(huán)境秩序和交通秩序整治不是哪一個部門能夠解決的事情，于是探索建立城市政府牽頭、各相關(guān)部門齊抓共管的工作機制，俗稱為“大城管”工作格局。雖然城市基礎(chǔ)設(shè)施的運行維護和市容環(huán)境秩序一直有相關(guān)職能部門負責(zé)，但以“城市管理”為名的政府部門的形成卻是比較晚的事情，從這個意義上來說，“大城管”體制的誕生比“城市管理”部門的形成要更早。本文重點分析黨的十八以來，特別是2015年中央城市工作會議以來的“大城管”體制進展情況、存在的問題，并對未來“大城管”體系的發(fā)展趨勢進行了展望。

一、進展情況

黨的十八大以來，“大城管”體系建設(shè)主要取得了四個方面的進展。

（一） 提高領(lǐng)導(dǎo)組織體系規(guī)格

近年來，為了有效發(fā)揮城市管理統(tǒng)籌協(xié)調(diào)作用，不少城市提高城市管理委員會領(lǐng)導(dǎo)規(guī)格，進一步強化了城市管理的領(lǐng)導(dǎo)、組織、執(zhí)行、督察、考評、獎懲工作。以廈門市為例，2020年在《廈門市城市綜合管理試點實施方案》基礎(chǔ)上，進一步升級了市城市綜合管理委員會及辦公室。市城管委由市委、市政府主要領(lǐng)導(dǎo)掛帥，市直相關(guān)部門和各區(qū)區(qū)委、區(qū)政府主要負責(zé)人作為成員，負責(zé)統(tǒng)籌推進城市綜合管理工作，主要起“把方向、出政策、作決策、解難題”作用。市城管委下設(shè)市城管辦，由市政府分管副市長兼任主任，市城管辦主要負責(zé)牽頭組織、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、監(jiān)督考核等具體工作。形成了全覆蓋的“強大城管制”模式，使“大城管制”更具有權(quán)威性。2021年，廈門市頒布了《廈門經(jīng)濟特區(qū)城市綜合管理條例》，以地方立法的形式明確“大城管”體制。

（二）納入地方立法，提高法定化水平

2013年3月1日實施的《武漢市城市綜合管理條例》，是我國第一部冠以“城市綜合管理”之名的地方性法規(guī)，被稱為“大城管”立法。

黨的十八大以來，省和地級以上城市（自治州首府所在城市、自治縣、經(jīng)濟特區(qū)）出臺城市管理類條例共42部，是黨的十八大之前地方出臺城管條例的3倍。從黨的十八大到中央城市工作會議召開之間，地方出臺城市管理（治理）條例7部。中央城市工作會議以來，中央和各地加大了城管立法工作力度。國家住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部《城市管理執(zhí)法辦法》于2017年3月30日正式出臺，自2017年5月1日起實施。同時，國家住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部城市管理監(jiān)督局多次組織召開城市管理立法調(diào)研和座談會，研究《城市管理條例》的立法思路和要解決的問題。湖南省出臺了《城市綜合管理條例》，陜西省出臺了《城市管理綜合執(zhí)法條例》，上海市修訂了《城市管理行政執(zhí)法條例》。同時，37個地級以上城市（自治州首府市、經(jīng)濟特區(qū)）陸續(xù)制定出臺了城市管理條例（城市綜合管理條例、城市管理行政執(zhí)法條例），明確城市管理及執(zhí)法的法定職責(zé)、領(lǐng)導(dǎo)體制和工作機制，地方城市管理立法取得一定進展（表1）。同時，各級城管部門積極貫徹落實中共中央、國務(wù)院《法治政府建設(shè)實施綱要（2015—2020年）》，開展法治城管建設(shè)，廣泛開展城管領(lǐng)域普法教育，堅持嚴格規(guī)范公正文明執(zhí)法，努力提高城市管理法治化水平。

表1 城市管理地方立法統(tǒng)計表

資料來源：本表由余池明統(tǒng)計，時間截至2012 年年底。

城市管理通過地方立法形成長效機制，提高了執(zhí)法效力，提升了法定化水平，開拓了新局面，標志著我國城市管理進入了法制化軌道。

武漢城管隊員上街宣傳政策法規(guī)。武漢城管提供

（三）完善“大城管”綜合指揮平臺建設(shè)

數(shù)字化城市管理平臺的創(chuàng)建，是中國特色城市管理模式的重大創(chuàng)新，它為城市管理提供了堅強有力的技術(shù)支撐，為公眾參與城市治理搭建了互動溝通平臺?！吨泄仓醒?、國務(wù)院關(guān)于深入推進城市執(zhí)法體制改革改進城市管理工作的指導(dǎo)意見》（中發(fā)〔2015〕37號）提出，要整合信息平臺，積極推進城市管理數(shù)字化、精細化、智慧化，到2017年年底，所有市、縣都要整合形成數(shù)字化城市管理平臺。據(jù)統(tǒng)計，截至2019年10月，全部直轄市、省會城市建成數(shù)字化城市管理新模式，地級市建成266個，占80%；縣級市170個，占48%，縣城474個，占30%。2020年以來，國家住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部推廣上海市城市運行“一網(wǎng)統(tǒng)管”經(jīng)驗，數(shù)字化城市管理平臺進一步向城市運行管理服務(wù)平臺發(fā)展。

（四）加強城市綜合管理考核體系建設(shè)

中發(fā)〔2015〕37號文提出，要加強組織領(lǐng)導(dǎo)，健全考核制度，將城市管理執(zhí)法工作納入經(jīng)濟社會發(fā)展綜合評價體系和領(lǐng)導(dǎo)干部政績考核體系，推動地方黨委、政府履職盡責(zé)。

以北京市為例，其城市綜合管理考核評價體系建設(shè)一直走在全國前列。2004年，北京市東城區(qū)借助數(shù)字城管平臺，建立起了數(shù)字化城市綜合管理考評機制。2015年，北京城市執(zhí)法協(xié)調(diào)辦公室牽頭制定了《北京市城市管理綜合執(zhí)法“四公開、一監(jiān)督”考核評價辦法（試行）》，共設(shè)非法小廣告管理、停車管理、店外經(jīng)營與堆物堆料、戶外廣告與牌匾標識等9個監(jiān)管事項，為城管、公安、交管、住建、衛(wèi)生和市政市容等50個成員單位制定了相應(yīng)的考核評價體系。2016年，北京市城市管理委員會、首都城市環(huán)境建設(shè)管理委員會辦公室掛牌成立，此后，修訂了《2017年首都環(huán)境建設(shè)管理考核評價實施細則》，形成了“1+2+10+N”的指標框架體系，建立了“月檢查、月曝光、月排名”機制和“半年組織聯(lián)合檢查、年終實施綜合考評”的工作機制。

二、存在的問題

（一）“大城管”體系不夠健全

現(xiàn)有城市管理體系存在整體性和系統(tǒng)性缺乏的問題。相當一部分城市的“大城管”高位協(xié)調(diào)機制不健全，沒有發(fā)揮統(tǒng)籌城市管理相關(guān)部門齊抓共管的作用。城市內(nèi)部各個部門之間存在管轄范圍不明確、職能職責(zé)交叉的問題，導(dǎo)致各個職能部門之間相互推諉或者重復(fù)管理。在城市運行管理方面，也存在管理狀況底數(shù)不清、信息化水平不高，以及應(yīng)對風(fēng)險處置能力不足等問題。例如，城市地下管線有水電氣熱等8大類20余種，涉及30多個部門，互相缺乏有效協(xié)調(diào)機制，存在多頭管理或管理缺失問題。至于跨城市、跨區(qū)域的城市管理和城市治理工作，才剛剛起步，還沒有形成成熟的區(qū)域協(xié)調(diào)機制。

（二）城市管理宏觀引導(dǎo)缺乏有力的手段

城市管理工作整體性和系統(tǒng)性的缺乏，也導(dǎo)致各地城市管理局限于就事論事，沒有建立起長效機制，在宏觀引導(dǎo)方面缺乏有力的手段。首先，城市管理缺乏綜合性的上位法，造成相關(guān)工作缺乏法律依據(jù)，執(zhí)法困難。其次，城市管理自上而下的督察督辦工作體系未建立，省級城市管理監(jiān)督作用尚未充分發(fā)揮，沒有形成從中央到省廳再到地市的城市管理工作監(jiān)督考核體系。此外，基層城市管理監(jiān)督評價機制不夠完善，存在主管部門不愿監(jiān)督，社區(qū)街道不便監(jiān)督，組織監(jiān)察部門由于專業(yè)不熟難以監(jiān)督，民主和輿論的監(jiān)督力度不夠等問題。

紹興市上虞區(qū)城市管家平臺。紹興城管提供

（三）缺乏全國性城市運行管理服務(wù)評價標準

大多數(shù)城市還未完全脫離傳統(tǒng)的城市管理模式，缺乏全國性的城市運行管理服務(wù)評價標準。具體表現(xiàn)在：一是評價指標不科學(xué)、不嚴謹，對于城市管理領(lǐng)域的各個子系統(tǒng)沒有建立良好的評價指標，或者隨意建立評價指標；二是評價內(nèi)容不全面、不深入，沒有從各級崗位、部門、區(qū)域等進行全面評價，評價不夠到位；三是評價方法不完善，沒有形成評價規(guī)律，尚未建立階段性、實時性的評價方法；四是評價形式不科學(xué)，缺乏各部門之間的橫向或者縱向比較等。

（四）城市管理高位協(xié)調(diào)機制不夠完善

目前，城市管理高位協(xié)調(diào)機制不夠完善，管理主體從縱向各級行政主管單位到橫向各職能部門乃至各城市之間，仍存在不能合理統(tǒng)籌和協(xié)調(diào)的問題，從而導(dǎo)致管理中各種問題的出現(xiàn)。一是有些城市對城市管理高位協(xié)調(diào)機制建設(shè)不夠重視，有的甚至還沒有成立城市管理委員會，從而缺乏對城市管理工作的宏觀統(tǒng)籌。二是地方城市管理立法滯后，全國近300個地級市僅有50余個出臺了城市管理條例（城市管理綜合執(zhí)法條例），已出臺的城市管理條例中也只有小部分明確了城市管理委員會的法律地位，城市管理高位協(xié)調(diào)機制的法律支撐不足。三是城市管理內(nèi)卷化，強調(diào)部門管理和專業(yè)管理多，部門管理之間協(xié)調(diào)機制不健全，市政設(shè)施規(guī)劃管理統(tǒng)籌協(xié)調(diào)不夠，影響城市運行安全。

三、完善“大城管”管理體系建設(shè)的策略與建議

從城市管理系統(tǒng)性改革的角度出發(fā)，“大城管”體系建設(shè)的主要任務(wù)是構(gòu)建“一委、一辦、一評價體系、一平臺、一支隊伍”，即負責(zé)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)的城市管理委員會（領(lǐng)導(dǎo)小組）、日常辦事機構(gòu)城市管理委員會辦公室、一套與全國文明城市和國家衛(wèi)生城市測評體系相銜接的城市綜合管理與運行安全評價體系、一個“一網(wǎng)統(tǒng)管”的城市運行管理服務(wù)平臺，以及一支負責(zé)城市建設(shè)和管理領(lǐng)域行政執(zhí)法和督查督辦的管理隊伍。這樣，就能用具體的任務(wù)目標和標準的評價體系倒逼城市轉(zhuǎn)變發(fā)展方式，實現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展。同時，把“全周期管理”理念融入城市規(guī)劃、建設(shè)和運行管理全過程，構(gòu)建現(xiàn)代化城市管理體系，增強城市管理的整體性和系統(tǒng)性。

武漢城管隊員向商販宣傳政策。武漢城管提供

（一）以深化改革為抓手，構(gòu)建“大城管”統(tǒng)籌協(xié)調(diào)體系

立足系統(tǒng)思維，從構(gòu)成城市諸多要素、結(jié)構(gòu)、功能等方面入手，對事關(guān)城市運行管理的重大問題進行深入研究和周密部署，系統(tǒng)推進城市管理各方面的工作。

從全國來看，城市綜合管理的高位協(xié)調(diào)可以分為國家級、省級和地市級。國家級協(xié)調(diào)是指中央城市管理相關(guān)部委之間建立部際聯(lián)席會議制度，或者國務(wù)院成立城市管理委員會，下設(shè)城市管理委員會辦公室，類似減災(zāi)、安全、愛國衛(wèi)生等領(lǐng)域的跨部委協(xié)調(diào)工作機制。省級協(xié)調(diào)機制是指各省與城市綜合管理相關(guān)的廳建立廳際聯(lián)席會議工作機制，協(xié)調(diào)解決跨業(yè)務(wù)主管部門的城市綜合管理實務(wù)的決策。市級協(xié)調(diào)機制即城市“大城管”體制。見表2。

表2 國家城市綜合管理協(xié)調(diào)機制

在城市層面，“大城管”體系建設(shè)的首要任務(wù)是建立健全城市管理的高位協(xié)調(diào)機制，這是解決城市管理的部門分割、條塊分割和多頭交叉管理問題的重要舉措，能進一步明晰城市管理和城市管理綜合行政執(zhí)法與相關(guān)部門之間的職責(zé)界限。應(yīng)該建立健全城市管理高位協(xié)調(diào)機制，并盡可能使之法定化。比如，構(gòu)建城市管理委員會統(tǒng)籌指揮、各城市管理相關(guān)部門齊抓共管的“大城管”體制，即成立城市管理委員會（城市管理工作領(lǐng)導(dǎo)小組）負責(zé)研究制定全市城市綜合管理中長期規(guī)劃，研究決策相關(guān)重大事項，指揮協(xié)調(diào)相關(guān)重大問題，統(tǒng)籌部署、組織協(xié)調(diào)、督查成員單位落實相關(guān)各項工作。

從改革開放以來“大城管”體制的實踐來看，可以分為“強大城管制”和“弱大城管制”兩種類型。由城市黨委、政府主要領(lǐng)導(dǎo)擔任城市管理委員會主任、政府副秘書長以上領(lǐng)導(dǎo)擔任城市管理委員會辦公室主任的模式為“強大城管制”，能夠保證城市管理委員會高位協(xié)調(diào)機構(gòu)的權(quán)威性。僅由分管市領(lǐng)導(dǎo)擔任城市管理委員會主任、城市管理局局長兼任城市管理委員會辦公室主任的模式為“弱大城管制”，往往存在覆蓋面不夠廣、協(xié)調(diào)力度不夠大等問題。從當代城市管理全覆蓋、全生命周期，以及城市運行“一網(wǎng)統(tǒng)管”的要求來看，應(yīng)該采用“強大城管模式”。“大城管”體制還有必要法定化，以避免由于人事變動帶來對城市管理統(tǒng)籌協(xié)調(diào)重視程度時輕時重的問題。

（二）以科技創(chuàng)新為動力，建設(shè)城市運行管理服務(wù)平臺

著力構(gòu)建集感知、分析、服務(wù)、指揮、監(jiān)察為一體的智能化城市運行管理服務(wù)平臺，加強對城市管理工作的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、指揮監(jiān)督和綜合評價，推進城市管理一網(wǎng)統(tǒng)管。通過部省、市縣（區(qū)）、街道、社區(qū)聯(lián)網(wǎng)，構(gòu)建宏觀、中觀和微觀上下聯(lián)動的城市運行管理服務(wù)平臺體系，構(gòu)建橫向到邊、縱向到底全覆蓋的城市網(wǎng)格化管理體系。將現(xiàn)有的數(shù)字城管平臺進行轉(zhuǎn)型升級，作為市級城市管理委員會的指揮平臺。編制匯總《城市精細化管理標準》和《城市管理指揮手冊》等文件，作為指揮調(diào)度的依據(jù)。從整合一張網(wǎng)、制定一套標準、完善一套機制、完善一個體系等方面入手，推動城市綜合管理能力現(xiàn)代化。

構(gòu)建相對應(yīng)的“大城管”信息平臺——城市運行管理服務(wù)平臺，將城市治理全流程統(tǒng)一到一個管理平臺，促進城市管理“一級指揮、兩級管理、三級監(jiān)督、四級網(wǎng)格”工作機制落實，打造城市運行管理體系。橫向上，連接所有與城市管理相關(guān)的市直部門和國有企事業(yè)單位；縱向上，對接區(qū)級平臺，實現(xiàn)跨系統(tǒng)、跨部門、跨行業(yè)的信息共享交換，實現(xiàn)公共視頻資料搜集、基礎(chǔ)數(shù)據(jù)普查、城市綜合管理事項處置等方面的業(yè)務(wù)協(xié)同。通過高質(zhì)量協(xié)調(diào)城市管理各項事務(wù)、高水平調(diào)度城市管理各方力量、高效率處置城市管理各類問題，形成問題發(fā)現(xiàn)、處置、監(jiān)督、考評的科學(xué)閉環(huán)管理機制。

以市級綜合管理平臺為支撐，補齊地方政府城市管理的統(tǒng)籌短板，以高質(zhì)量的城市管理工作方式，提高城市治理現(xiàn)代化水平。做到習(xí)近平總書記要求的“堅持從群眾需求和城市治理突出問題出發(fā)，把分散式信息系統(tǒng)整合起來，做到實戰(zhàn)中管用、基層干部愛用、群眾感到受用?！?h4>（三） 以城市管理現(xiàn)代化為指向，完善城市精細化管理標準體系

標準化是現(xiàn)代城市管理的基本要求，也是衡量城市精細化管理的標尺?？茖W(xué)化、精細化、智能化是城市管理現(xiàn)代化的主要標志。習(xí)近平總書記提出，城市管理要像“繡花”一樣精細。推進城市管理精細化要做好標準體系建設(shè)這項基礎(chǔ)工作。

國家住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部2020年12月印發(fā)了《城市市容市貌干凈整潔有序安全標準（試行）》，要求各地在該標準的指導(dǎo)下，進一步加大城市管理標準建設(shè)的力度。一是加強統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，加快地方城市管理標準規(guī)范建設(shè)；二是由市政府以法律、法規(guī)、條例、文件等形式強力推行，為標準的實施提供制度；三是搭建相關(guān)部門的信息共享平臺與城市精細化管理標準體系查詢平臺，為標準的應(yīng)用提供便利。通過標準體系建設(shè)，依法開展標準化管理，通過提高城市管理效能，不斷提升城市服務(wù)功能和城市品質(zhì)。

（四）以群眾滿意為核心，建立城市運行管理服務(wù)評價體系

仿照世界銀行營商環(huán)境測評辦法，嘗試構(gòu)建城市管理評價體系。根據(jù)國家、地方相關(guān)法律法規(guī)，參照全國文明城市和國家衛(wèi)生城市創(chuàng)建標準、國家住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部等部委相關(guān)行業(yè)標準和相關(guān)地方標準，制定科學(xué)合理的城市管理服務(wù)綜合評價體系，引導(dǎo)城市提高管理效能和服務(wù)質(zhì)量。

注重從城市整體的角度考察城市運行管理水平；重視動態(tài)感知、社會感知，實時動態(tài)評價城市管理；圍繞民生問題開展評價，增強人民群眾的獲得感、幸福感、安全感。通過城市綜合管理服務(wù)平臺了解群眾投訴問題及處置情況，從干凈、整潔、有序、安全四個方面分類統(tǒng)計；通過第三方調(diào)查，了解社區(qū)市民公共參與、制度保障、社會感知途徑獲取的滿意度情況，以及群眾對綜合管理服務(wù)和人居環(huán)境滿意度。

（五）以提高城市文明水平為目標，構(gòu)建市民文明素質(zhì)提升體系

“大城管”體系不是一個封閉的系統(tǒng)，城市管理水平的提高很大程度上取決于市民文明素質(zhì)的提升。必須始終堅持通過市民素質(zhì)的提高推動城市治理水平的不斷提高。大力開展社會主義核心價值觀學(xué)習(xí)教育實踐，促進市民形成良好的道德素養(yǎng)和社會風(fēng)尚，提高企業(yè)、社會組織和市民參與城市治理的意識和能力；建立完善市民文明公約和市民行為規(guī)范，增強市民法治意識；加強社會誠信建設(shè)，堅持將公約引導(dǎo)、信用約束、法律規(guī)制相結(jié)合，以他律促自律，以法治促德治；廣泛開展城市管理志愿者服務(wù)，提高市民參與城市管理的主人翁意識和社會責(zé)任感。

總之，推進“大城管”體系建設(shè)，必須堅持管理理念、管理手段和管理模式的不斷創(chuàng)新，堅持黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、相關(guān)部門協(xié)同齊抓共管，從而形成法制健全、標準完善、平臺和網(wǎng)絡(luò)高效、綜合評價考核合理、城市安全宜居和市民文明素質(zhì)不斷提升的中國特色“大城管”體系。

參考文獻

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（責(zé)任編輯：榮榮）

本文系住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部科學(xué)技術(shù)項目基金課題“城市管理體系化建設(shè)研究（2020-R-018）”的階段性研究成果之一。