我國城鄉(xiāng)生活垃圾分類統(tǒng)籌推動策略研究

張黎　張思夢　仲璐　李健雷　胡洋

一、引言

生活垃圾分類作為環(huán)境衛(wèi)生事業(yè)的重要組成部分，關(guān)系著人民群眾的日常生活，對于推動生態(tài)文明建設(shè)、提升社會文明程度、創(chuàng)新基層社會治理都有著重要意義。從2000年我國8個(gè)城市開展垃圾分類收集試點(diǎn)，再到“十三五”期間的46個(gè)重點(diǎn)城市垃圾分類示范，再進(jìn)一步推廣到現(xiàn)在的297個(gè)地級及以上城市，證明垃圾分類是我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的必經(jīng)之路。經(jīng)過近八年的大力推動，我國很多城市，如北京、上海、杭州、廣州、蘇州等均已探索出了具有地方特色的垃圾分類模式。雖然取得了階段性的成效，積累了經(jīng)驗(yàn)，但仍有很多城鄉(xiāng)面臨著各種各樣的難題和困境。

二、生活垃圾分類城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的重難點(diǎn)分析

（一）“分類投放”全面推動，“源頭減量”仍需強(qiáng)化

根據(jù)國際上通用的生活垃圾管理“倒金字塔”原理，“避免垃圾的產(chǎn)生”永遠(yuǎn)處于優(yōu)先地位，因此垃圾源頭減量應(yīng)與垃圾分類管理得到同樣的重視?，F(xiàn)階段的垃圾分類工作仍然聚焦于垃圾產(chǎn)生后的分類投放、分類收運(yùn)和分類處理等環(huán)節(jié)，尤其針對“分類投放”設(shè)備下足了功夫，對垃圾投放之前的源頭減量缺乏足夠的重視。垃圾源頭減量是個(gè)社會性的問題，貫穿產(chǎn)品生產(chǎn)、流通、使用和再利用等全生命周期，需要社會各界的共同努力、持續(xù)強(qiáng)化。

（二）“設(shè)備設(shè)施”逐步完備，“運(yùn)行管理”亟須加強(qiáng)

從傳統(tǒng)生活垃圾混合投放收運(yùn)轉(zhuǎn)為垃圾分類方式，各城市生活垃圾管理體系的硬件設(shè)施都會進(jìn)行更新迭代，在未對體系進(jìn)行全面規(guī)劃和通盤考慮之下，出現(xiàn)了很多不分場景盲目設(shè)置“四分類”垃圾桶的現(xiàn)象，未考慮不同類別垃圾桶的容量比例、容器規(guī)格等因素，還有很多地方在沒有信息化基礎(chǔ)時(shí)跟風(fēng)購置各類智能垃圾桶、開展積分兌換等工作，導(dǎo)致很多新建的分類投放站點(diǎn)因?yàn)橥斗攀褂貌槐恪⑦\(yùn)行費(fèi)用太高、前后銜接不暢等原因成了“雞肋”，不僅浪費(fèi)了財(cái)力、物力，更嚴(yán)重影響了居民的參與熱情，降低了政府公信力。因此，在設(shè)施設(shè)備建設(shè)之初就應(yīng)充分考慮到居民使用的體驗(yàn)感、環(huán)衛(wèi)工人的作業(yè)便捷度，以及管理效率的提升。

（三）“分類指標(biāo)”清晰明確，“分類質(zhì)量”有待提升

為了盡快推動全國垃圾分類工作走上正軌，開展了不同層級的垃圾分類工作評估。相較于短期內(nèi)難以快速見效的定性目標(biāo)，城市首選在定量目標(biāo)上面發(fā)力，現(xiàn)階段多數(shù)城市的垃圾分類工作重點(diǎn)主要集中在可回收物和廚余垃圾的分出比例，只有少數(shù)城市開始重視和研究如何對其前端分出質(zhì)量和后端的資源化水平進(jìn)行評價(jià)和衡量，這也是我國垃圾分類工作下一步推動的重難點(diǎn)之一。

（四）“環(huán)衛(wèi)管理”責(zé)任加大，“部門協(xié)同”相對較弱

在住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部關(guān)于城市生活垃圾分類工作評估的相關(guān)文件中，明確了要“落實(shí)城市主體責(zé)任”，城市的各個(gè)部門應(yīng)共同參與到垃圾分類工作中。事實(shí)證明城市治理水平高、經(jīng)濟(jì)條件好的城市各相關(guān)部門之間溝通和協(xié)同效率高、落實(shí)快，垃圾分類工作推進(jìn)也很順利。但仍然有很多城市受經(jīng)濟(jì)水平、人力物力以及管理理念等影響，垃圾分類工作雖然由環(huán)衛(wèi)主管部門主導(dǎo)，有“垃圾分類辦”的名頭，但是沒有編制、沒有經(jīng)費(fèi)，也沒有權(quán)責(zé)，只能在原有職能范圍內(nèi)盡量配套建設(shè)硬件設(shè)施，很難帶動各個(gè)部門共同推動管理培訓(xùn)和宣傳發(fā)動等工作。

（五）“短效投入”明顯增加，“長效機(jī)制”有待健全

從2016年至今，“普遍建立生活垃圾分類制度”的工作已開展了近八年時(shí)間，相比于德國、日本等國家三四十年的垃圾分類歷史而言，我國確實(shí)處于初級階段。目前我國垃圾分類仍然以政府大量投入、補(bǔ)短板強(qiáng)弱項(xiàng)為主，而對于如何能夠持久地健康運(yùn)行，比如硬件設(shè)施的銜接、管理制度的健全、宣教培訓(xùn)的加強(qiáng)、經(jīng)費(fèi)來源的拓展，尤其是居民參與的動力等問題，需要持續(xù)地思考、探索、實(shí)踐和修正。

（六）“城市標(biāo)準(zhǔn)”逐步完善，“農(nóng)村特色”不夠凸顯

國內(nèi)經(jīng)濟(jì)水平高、垃圾分類工作走在前面的一些城市在開展垃圾分類工作時(shí)一并統(tǒng)籌，將城市的垃圾分類相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)推廣應(yīng)用到了農(nóng)村地區(qū)，結(jié)果在農(nóng)村垃圾分類投放收集環(huán)節(jié)出現(xiàn)了收集方式不合適、投放站點(diǎn)選址難、收運(yùn)設(shè)備不適應(yīng)、分流垃圾沒處去等諸多問題。我國廣大農(nóng)村地區(qū)在自然條件、經(jīng)濟(jì)水平、人口密度、地貌路況、垃圾構(gòu)成等方面與城市存在諸多差異，垃圾分類推動的具體標(biāo)準(zhǔn)和要求需要因地制宜，不能對城鄉(xiāng)或不同區(qū)域進(jìn)行簡單的套用或“一刀切”。

三、策略與建議

（一）部門協(xié)同與垃圾多重源頭減量

垃圾分類工作推進(jìn)的內(nèi)涵很豐富，對政府來說是一種管理理念，對居民來說是一種生活方式，對企業(yè)來說是一種經(jīng)營思路，對社會來說是一種文明體現(xiàn)，可以看作“源頭減量、循環(huán)利用、綠色低碳、節(jié)約資源、保護(hù)環(huán)境”的濃縮和升華，每個(gè)行業(yè)都有自己可以作為的方向。從城市政府層面，應(yīng)按“垃圾分類領(lǐng)導(dǎo)小組（辦公室）”的職責(zé)任務(wù)配備相應(yīng)的編制人員，各相關(guān)部門按照“管行業(yè)就管垃圾分類”的要求落實(shí)相應(yīng)的部門分工任務(wù)，并將部門完成情況同步納入全市垃圾分類和部門績效考核的目標(biāo)指標(biāo)中，實(shí)行垃圾分類縱向+橫向的“雙向交叉考核”。從環(huán)衛(wèi)主管部門層面，環(huán)境衛(wèi)生與垃圾分類也不能割裂開來，垃圾分類的理念應(yīng)融入環(huán)衛(wèi)管理的每個(gè)環(huán)節(jié)、每項(xiàng)細(xì)節(jié)，垃圾分類工作開展的基礎(chǔ)就是環(huán)衛(wèi)本身的隊(duì)伍和力量，環(huán)衛(wèi)管理人員和作業(yè)人員應(yīng)帶頭理解、宣傳并落實(shí)垃圾分類。

在各個(gè)行業(yè)主管部門的協(xié)同推動下，垃圾的多重源頭減量工作才能自上而下地全面帶動起來?？山梃b德國“綠點(diǎn)二元回收體系”的經(jīng)驗(yàn)，探索在快遞、外賣、電商、飲料、酒類等包裝廢物產(chǎn)生量巨大的行業(yè)推行生產(chǎn)者責(zé)任延伸制度或押金回收制度；鼓勵(lì)搭建二手物品交易平臺、減少一次性物品的使用、倡導(dǎo)“光盤行動”和“綠色辦公”，增強(qiáng)每一位居民的環(huán)保意識和社會責(zé)任感；核算現(xiàn)有生活垃圾分類投放、分類收運(yùn)和分類處理的全過程成本，摸清現(xiàn)有生活垃圾收費(fèi)和補(bǔ)貼環(huán)節(jié)，借鑒國內(nèi)外已有的垃圾收費(fèi)經(jīng)驗(yàn)和啟示，合理確定生活垃圾收費(fèi)性質(zhì)，完善現(xiàn)有生活垃圾收費(fèi)制度，充分發(fā)揮其對促進(jìn)垃圾減量和提升分類質(zhì)量的效力。

（二）頂層設(shè)計(jì)與系統(tǒng)規(guī)劃建設(shè)管理

垃圾分類的基礎(chǔ)是傳統(tǒng)的生活垃圾收運(yùn)處理系統(tǒng)，同時(shí)又是一種對傳統(tǒng)的打破和重構(gòu)。從狹義的生活垃圾概念來說，不僅在傳統(tǒng)的廚余垃圾和其他垃圾中疊加了可回收物和有害垃圾的概念和體系，還延伸到了大件垃圾和裝修垃圾；從廣義的城市固廢概念來說，垃圾分類同步帶動了建筑垃圾、園林綠化垃圾，部分區(qū)域還涉及農(nóng)業(yè)垃圾和工業(yè)垃圾等大分流體系。所以，從城市尺度而言，垃圾分類的頂層設(shè)計(jì)非常重要，不論是宏觀的“大分流”，還是微觀的“小分類”“細(xì)分料”，都有非常大的發(fā)展和市場空間，管理制度、作業(yè)標(biāo)準(zhǔn)、設(shè)施建設(shè)、運(yùn)維銜接、考核評價(jià)等各方面因素都會影響到垃圾分類工作推動的進(jìn)度和效果。

生活垃圾分類投放、分類收運(yùn)和分類處理系統(tǒng)是垃圾分類工作開展的硬件基礎(chǔ)，任何一個(gè)環(huán)節(jié)出現(xiàn)問題都會影響到全局，所以需要系統(tǒng)全面地規(guī)劃設(shè)計(jì)和建設(shè)管理，這里重點(diǎn)探討兩個(gè)有爭議的問題。

第一個(gè)是分類投放站點(diǎn)的設(shè)置。在垃圾分類開展的初期，“撤桶并點(diǎn)”和“桶站督導(dǎo)”都是必要手段，有利于后續(xù)運(yùn)行維護(hù)和居民習(xí)慣養(yǎng)成。桶站督導(dǎo)員的整體素質(zhì)直接影響居民垃圾分類的實(shí)施效果，包括督導(dǎo)員對垃圾分類知識掌握程度、與居民溝通是否順暢、對桶站維護(hù)是否干凈整潔等因素?！岸c(diǎn)投放”后是否需要“定時(shí)”是個(gè)難點(diǎn)，因?yàn)椤岸〞r(shí)”對站點(diǎn)設(shè)置和周邊配套的要求特別高，需考慮選址面積是否足夠、在哪兒存桶、如何洗桶、是否影響感觀等問題，后續(xù)如果督導(dǎo)和執(zhí)法沒有跟上，定時(shí)的意義也不大，還會出現(xiàn)隨意丟棄的現(xiàn)象，影響定點(diǎn)的分類效果。當(dāng)然，若經(jīng)費(fèi)、場地和人員問題都能解決，“定時(shí)定點(diǎn)投放”的方式能更快促進(jìn)居民分類投放習(xí)慣的養(yǎng)成。

豐臺區(qū)手帕口密閉式清潔站。攝影：康彩恩

第二個(gè)是可回收物體系的構(gòu)建。建議通過兩個(gè)措施先實(shí)現(xiàn)“兩網(wǎng)銜接”以達(dá)到垃圾分類的初衷：一是再生資源企業(yè)以分揀中心為依托，做好生活源和工業(yè)源再生資源的臺賬記錄，包括來源、品類、重量、去向等，并將生活源再生資源（可回收物）的數(shù)據(jù)實(shí)時(shí)共享；二是鼓勵(lì)再生資源企業(yè)向前端延伸，直接對接小區(qū)、商業(yè)樓、商戶等物業(yè)保潔隊(duì)伍，才能最大程度地促進(jìn)高值和低值可回收物的回收。

（三）基層治理與社會組織多元協(xié)同

生活垃圾分類工作具體的任務(wù)和責(zé)任，應(yīng)從市、區(qū)（縣）級下沉到街道（鎮(zhèn)）和社區(qū)（村），充分發(fā)揮社區(qū)黨組織黨建引領(lǐng)作用，將垃圾分類與基層治理工作結(jié)合起來。社區(qū)（村）是我國行政體制的最末端，其人員數(shù)量和能力水平有限，需要上級各個(gè)行政部門給予技術(shù)、資金、人員編制和標(biāo)準(zhǔn)制度等多方面的指導(dǎo)和支持。社區(qū)（村）和物業(yè)共同承擔(dān)起垃圾分類與基層治理相結(jié)合的工作，通過精心安排、開源節(jié)流，才能在盡可能少的成本下取得最優(yōu)的成效，形成長效機(jī)制。

目前，我們很多的“互聯(lián)網(wǎng)+”“積分兌換”“智能垃圾桶”等所謂的創(chuàng)新垃圾分類模式，都過于依賴物質(zhì)激勵(lì)對居民個(gè)體的作用，而忽視了對居民公共意識的培養(yǎng)和日常習(xí)慣的養(yǎng)成。一旦積分兌換煩瑣、智能容器出錯(cuò)、獎(jiǎng)勵(lì)難以持續(xù)等問題出現(xiàn)，居民的垃圾投放習(xí)慣又會回到分類前。作為主要利益相關(guān)者的居民在生活垃圾分類治理決策中缺位，缺乏社區(qū)認(rèn)同感，缺失出于公共利益的集體意識，主動開展垃圾分類的意愿自然不強(qiáng)。因此，社區(qū)應(yīng)該和物業(yè)、居民站在統(tǒng)一立場，而不是對立面，通過社區(qū)組織的多種活動帶動物業(yè)和居民共同參與垃圾分類，共同提升社區(qū)生活和生態(tài)環(huán)境質(zhì)量。

此外，應(yīng)積極培育和吸引多種形式的社會組織和力量、第三方企業(yè)積極參與垃圾分類宣傳教育、監(jiān)督管理、運(yùn)營服務(wù)等工作。在垃圾分類工作開展的初期，鼓勵(lì)第三方企業(yè)和志愿者的參與，作為政府管理和技術(shù)力量的補(bǔ)充，在前端主要承擔(dān)桶站維護(hù)、宣傳發(fā)動或督導(dǎo)引導(dǎo)等工作，而不是代替居民去做分類投放和分揀的工作，否則居民很難產(chǎn)生“垃圾誰產(chǎn)生誰負(fù)責(zé)”的意識和責(zé)任感。在第三方企業(yè)退出時(shí)做好與轄區(qū)內(nèi)社區(qū)和物業(yè)的過渡銜接，減少居民反感，減輕效果反彈。

（四）因地制宜與城鄉(xiāng)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)推進(jìn)

受人文地域、經(jīng)濟(jì)水平、管理理念、基礎(chǔ)設(shè)施等因素影響，垃圾分類工作在我國的推動進(jìn)度和效果，具有明顯的差異性和不平衡特征。垃圾分類必須因地制宜，不能“一刀切”。要處理好“大中小”城市及縣城垃圾分類推進(jìn)的進(jìn)度問題，要處理好“東中西”部地區(qū)發(fā)展序列問題，協(xié)同推進(jìn)垃圾分類工作。

對多數(shù)農(nóng)村地區(qū)來說，與城市各方面差別很大，首先，應(yīng)先解決生活垃圾清運(yùn)的全覆蓋、環(huán)境衛(wèi)生整治等問題，再考慮垃圾分類體系構(gòu)建。除了部分工業(yè)企業(yè)發(fā)達(dá)的區(qū)域會有農(nóng)民自建的多層出租房，我國農(nóng)村地區(qū)多數(shù)都是獨(dú)門獨(dú)院，加之地域較廣、居住密度不一，以單戶或若干戶共享一組分類桶的“定時(shí)上門收集”方式相對“定點(diǎn)投放”的適用性更高。其次，應(yīng)優(yōu)先借助現(xiàn)有農(nóng)村供銷社系統(tǒng)再生資源回收的基礎(chǔ)，結(jié)合環(huán)衛(wèi)保潔和“定時(shí)上門收集”的優(yōu)勢，通過相應(yīng)的獎(jiǎng)補(bǔ)制度設(shè)計(jì)，促進(jìn)環(huán)衛(wèi)與再生資源體系的“兩網(wǎng)銜接”。

城市的廚余垃圾，目前仍以集中處理為主，濕式厭氧消化、干式厭氧消化、好氧堆肥、養(yǎng)殖微小生物等主流工藝的發(fā)展，受資源化產(chǎn)品出路的影響比較顯著。農(nóng)村廚余垃圾適合就地就近處理已達(dá)成共識，一方面因?yàn)檗r(nóng)村生活比較節(jié)儉，廚余垃圾產(chǎn)生量少，即便產(chǎn)生了也都通過家禽家畜自行消化；另一方面因?yàn)檗r(nóng)村地區(qū)有更大量的農(nóng)林垃圾、動物糞便，可以和廚余垃圾聯(lián)合處理并資源化利用。雖然多種技術(shù)路線各有優(yōu)劣和適用條件，但城鄉(xiāng)多源有機(jī)垃圾的協(xié)同處理和資源化利用，既能解決有機(jī)垃圾處理問題，又符合雙碳戰(zhàn)略需求，必定是未來發(fā)展方向。

四、結(jié)論

本研究基于對我國垃圾分類相關(guān)政策理解、大量生活垃圾分類現(xiàn)狀調(diào)研分析，有針對性地提出進(jìn)一步推動垃圾分類工作的策略與建議。

一是加大部門協(xié)同，促進(jìn)垃圾多重源頭減量，增強(qiáng)居民社會責(zé)任感，完善垃圾收費(fèi)制度，促進(jìn)垃圾分類質(zhì)量的提升。

二是加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)和垃圾分類系統(tǒng)的規(guī)劃建設(shè)和管理，促進(jìn)垃圾分類每個(gè)環(huán)節(jié)和細(xì)節(jié)的順暢銜接，重點(diǎn)關(guān)注垃圾分類投放站點(diǎn)設(shè)置和可回收物體系構(gòu)建。

三是強(qiáng)化垃圾分類與基層治理工作的結(jié)合，責(zé)任下沉到街道和社區(qū)，促進(jìn)社區(qū)、物業(yè)、居民形成公共利益共同體，同時(shí)引入第三方企業(yè)、社會組織、志愿者、行業(yè)協(xié)會等多種社會主體共同參與。

四是針對城鄉(xiāng)差異、地區(qū)差異，在互相借鑒經(jīng)驗(yàn)之時(shí)，更應(yīng)因地制宜形成自身特色，促進(jìn)城鄉(xiāng)垃圾分類工作分階段、分步驟地協(xié)調(diào)穩(wěn)步推進(jìn)。

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（責(zé)任編輯：榮榮）