打造“廈門考評機(jī)制”新模式推動城市治理水平再上新臺階

馮德財　陳華敏

檢查考評是城市治理的主要抓手之一。為了推動城市治理各項政策的高效開展、落地落實，檢查、考評督促成為必然選擇。廈門市被評為全國文明城市、國家衛(wèi)生城市、環(huán)保模范城市、國家園林城市、全國綠化模范城市、國際花園城市，城市考評測評工作發(fā)揮了重要作用。當(dāng)前，廈門市正進(jìn)一步構(gòu)建完善的城市綜合管理考評體系，為更高水平建設(shè)“兩高兩化”城市、爭創(chuàng)全國文明典范城市作出更大貢獻(xiàn)。

一、“廈門考評機(jī)制”的創(chuàng)新融合設(shè)計

（一）以目標(biāo)為導(dǎo)向，與創(chuàng)“城”創(chuàng)“市”緊密結(jié)合

2003年，廈門市正式成立市容管理考評委員會，考評范圍從治臟治亂擴(kuò)展到市容市貌。2016年，該機(jī)構(gòu)更名為廈門市城市綜合管理考評委員會（以下簡稱“市考評委”），考評區(qū)域大幅度擴(kuò)展至城區(qū)、城鄉(xiāng)接合部、農(nóng)村、海岸線，考評內(nèi)容涉及市容市貌、兩違治理、二次供水等，幾乎涵蓋城市管理的方方面面。2017年，為構(gòu)建“大城管”格局，考評機(jī)構(gòu)更名為廈門市城市管理綜合事務(wù)中心。廈門市委機(jī)構(gòu)編制委員會辦公室對其賦予新的職責(zé)，除了城市管理綜合考評和戶外廣告勘察外，增掛“市智慧城市管理監(jiān)督指揮中心”牌子，負(fù)責(zé)相關(guān)的技術(shù)性、事務(wù)性、輔助性工作。近幾年，廈門繼續(xù)探索完善文明創(chuàng)建測評和城市精細(xì)化管理融合考評，進(jìn)一步完善城市綜合管理考核評價方式方法，提升智慧化考評水平。

（二）以見效為目的，進(jìn)行科學(xué)、周密、規(guī)范化執(zhí)行

如何實現(xiàn)考評“指揮棒”的作用尤為重要。在廈門歷次創(chuàng)城創(chuàng)市中，都非常重視科學(xué)授權(quán)、周密實施和追求規(guī)范，著力在考評的合法、合規(guī)、常態(tài)化建設(shè)上下功夫。先后制定《廈門市檢查考評通報制度》和《廈門經(jīng)濟(jì)特區(qū)城市綜合管理條例》，給城市管理考評“授權(quán)”，解決檢查考核的合法性問題。出臺《廈門市城市綜合管理考評管理辦法（試行）》，框定綜合考評職責(zé)，解決考什么、怎么考等問題。

（三）以科學(xué)為原則，多方問政、動態(tài)調(diào)整

把考評方案和細(xì)則的定期修編作為一項常態(tài)化工作，確?？荚u工作的科學(xué)性和可持續(xù)性。定期對年度城市精細(xì)化管理考評方案進(jìn)行糾偏修訂，結(jié)合階段性城市管理工作重點動態(tài)完善考評細(xì)則，并廣泛征求城市管理相關(guān)單位的意見。市委、市政府每年把城市綜合管理考評納入市級年度督查考核計劃項目，確保考評權(quán)威性。依托《廈門市城市精細(xì)化管理考評操作規(guī)范》，以“公開、公平、公正”為前提，建設(shè)監(jiān)督考評平臺，并與業(yè)務(wù)需求同步更新，推動考評工作走向規(guī)范化、科學(xué)化，不斷激發(fā)城市管理考評的生命力。

二、“廈門考評機(jī)制”的立法制度保障

（一）立法先行，筑牢考評模式根基

借助立法引領(lǐng)和推動作用，解決考評合法性問題。2021年2月出臺的《廈門經(jīng)濟(jì)特區(qū)城市綜合管理條例》明確規(guī)定，廈門市城市綜合管理委員會辦公室（以下簡稱“市城管辦”）應(yīng)當(dāng)建立公開、公平、公正的市級城市綜合管理考核評價體系，負(fù)責(zé)對市城市綜合管理相關(guān)部門以及各區(qū)人民政府開展城市綜合管理相關(guān)工作的情況進(jìn)行考核評價。具體工作可以委托市城市管理綜合事務(wù)中心負(fù)責(zé)實施。

廈門鼓浪嶼。攝影：陳希文

市城管辦制定考評方案，公布考評的內(nèi)容、標(biāo)準(zhǔn)、范圍、方式以及成績比例等相關(guān)事項?？己嗽u價的主要內(nèi)容包括城市精細(xì)化管理標(biāo)準(zhǔn)（規(guī)范）執(zhí)行情況、網(wǎng)格化管理運行情況、城市綜合管理問題信息和投訴舉報處置情況等。考核評價采取平臺綜合考評、社會評價和第三方考評等方式，同時也積極發(fā)揮各行業(yè)主管部門以及專業(yè)管理部門的行業(yè)指導(dǎo)、監(jiān)督、考評作用。考核評價結(jié)果向社會公示且應(yīng)當(dāng)應(yīng)用于績效管理、文明測評、信用評價等方面。

（二）完善組織架構(gòu)，保證考評模式良性運轉(zhuǎn)

權(quán)責(zé)明確的組織架構(gòu)是保障考評良性運作的前提條件。成立考評“議事機(jī)構(gòu)”和“操作機(jī)構(gòu)”，可解決“裁判兼運動員”可能產(chǎn)生的公平性問題。

由市城管辦和市考評委作為議事機(jī)構(gòu)。市城管辦統(tǒng)籌全市城市綜合管理考評工作，負(fù)責(zé)指導(dǎo)市級考評機(jī)構(gòu)開展城市管理綜合考評。市考評委負(fù)責(zé)指導(dǎo)、監(jiān)督全市城市管理考評工作，由城市管理直接或間接相關(guān)的11個職能部門、6個行政區(qū)作為委員單位，分管副市長擔(dān)任考評委主任，設(shè)副主任2人，分別由市政府副秘書長和市城市管理行政執(zhí)法局局長擔(dān)任，委員則由各部門的分管副局長擔(dān)任。

由廈門市城市管理綜合事務(wù)中心和特邀考評團(tuán)作為實際考評操作機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)城市綜合管理考評工作的具體實施。特邀考評團(tuán)是一個政府主導(dǎo)的社會團(tuán)體，主要由熱心公益事業(yè)的離退休老干部、老專家組成，目前設(shè)團(tuán)長1人、政委1人，副團(tuán)長2人，總?cè)藬?shù)大約30人。特考團(tuán)全面參與考評的監(jiān)督、協(xié)調(diào)、指導(dǎo)工作，發(fā)揮極為重要的作用。

（三）建立網(wǎng)絡(luò)運行模式，實現(xiàn)“小、中、大”內(nèi)循環(huán)自治

結(jié)合網(wǎng)格化城市管理，建立網(wǎng)格考評小循環(huán)，由各鎮(zhèn)（街）根據(jù)城市綜合管理服務(wù)網(wǎng)格化管理辦法，劃分責(zé)任網(wǎng)格、配置網(wǎng)格員，實行網(wǎng)格精細(xì)化管理，并對網(wǎng)格工作成效進(jìn)行自查自評。同時，加強(qiáng)各區(qū)屬地管理職責(zé)和行業(yè)主管部門指導(dǎo)職責(zé)，建立區(qū)級考評網(wǎng)絡(luò)和行業(yè)考評網(wǎng)絡(luò)。

由各區(qū)對管轄鎮(zhèn)（街）、區(qū)級城市管理職能部門的城市管理工作成效進(jìn)行考核。由各市直職能部門根據(jù)上級工作部署和履職需要，針對所負(fù)責(zé)事項，開展監(jiān)督考核（垃圾分類、環(huán)衛(wèi)、市政道路、園林綠化、背街小巷等）。

建立市級綜合考評，由市城管辦對各區(qū)、各城市管理職能部門和單位的城市管理工作成效進(jìn)行綜合考評，包含事（部）件處置、工作協(xié)同、行業(yè)考評、網(wǎng)格精細(xì)化管理考評等方面內(nèi)容。層層壓實主體責(zé)任和多級促考促評，不斷提高城市治理水平。

（四）探索“1+N”綜合考評體系，適應(yīng)城市高質(zhì)量發(fā)展要求

出臺《廈門市城市綜合管理考評管理辦理》，搭建1個共用基礎(chǔ)的考評框架，明確具體考評辦法（怎么考） 、考評標(biāo)準(zhǔn)（考什么）、考評對象（考誰）和結(jié)果運用（分?jǐn)?shù)高的怎么表揚，分?jǐn)?shù)差的怎么懲罰）；同時，結(jié)合工作重心可靈活延伸“N”個專項考評和行業(yè)考評，最大程度地把城市管理相關(guān)職能部門納入考評范圍。

近年來，廈門市通過“1+N”綜合考評模式，深入開展文明測評融合、揚塵防治考評、市屬國企物業(yè)小區(qū)管理考評、農(nóng)村生活垃圾治理和環(huán)境衛(wèi)生管理、兩違治理等考評工作，促進(jìn)全市各區(qū)各相關(guān)部門建立完善城市管理機(jī)制，常態(tài)化抓好各項工作落實，提升工作成效。

（五）強(qiáng)化考評結(jié)果應(yīng)用，提高考評效力

一是廣泛接受群眾監(jiān)督：每月城市綜合管理考評成績在《廈門日報》和《廈門晚報》上公布。

二是主要領(lǐng)導(dǎo)會議上進(jìn)行通報和點評：每月編發(fā)《考評成績通報》，主送各區(qū)主要領(lǐng)導(dǎo)，報送市委、市政府和相關(guān)職能部門。每月的空氣質(zhì)量相關(guān)會議上，將揚塵防治情況作為主要的會議點評內(nèi)容。每季度對城市管理情況進(jìn)行分析，在全市城管辦工作會上進(jìn)行點評。每季度將區(qū)考評成績報送市委文明辦，作為區(qū)文明測評成績組成。各項目的年度綜合考評成績，納入市對區(qū)“城市品質(zhì)提升”績效考核成績評定。

三是開展多部門聯(lián)合獎懲：工地考評結(jié)果跟單位的信用評價體系掛鉤（揚塵治理考評中，考評分?jǐn)?shù)低于70分的工地，會被記錄企業(yè)信用檔次P5檔一次，降低施工企業(yè)招投標(biāo)的信用等級）；農(nóng)村考評結(jié)果作為市市政園林局“以獎代補(bǔ)”經(jīng)費發(fā)放的依據(jù)；鐵路考評結(jié)果作為市城管辦鐵路護(hù)欄內(nèi)沿線清掃保潔經(jīng)費浮動發(fā)放的依據(jù)。

三、“廈門考評機(jī)制”的實施運作方式

（一）依托智能化平臺，實現(xiàn)全流程全要素考核

依托廈門市城市運行管理服務(wù)平臺，建設(shè)新一代考評系統(tǒng)。通過“考評科目、考評對象、考評內(nèi)容、考評項目、考評點類型、考評指標(biāo)、考評點”等配置模塊，將考評任務(wù)、考評對象、考評點等要素全部納入平臺管理。支持“考評計劃制定—考評任務(wù)抽簽—任務(wù)發(fā)布—實地考評—問題上報—通報下發(fā)—整改—復(fù)核”全流程辦理和全過程追溯，實現(xiàn)考評全閉環(huán)。支持現(xiàn)場抽簽和派發(fā)，以及現(xiàn)場到點二次抽簽的雙隨機(jī)抽簽，進(jìn)一步打通考評全流程?？荚u通報自動生成。實現(xiàn)“公平、公正、公開”的考評模式，賦能城市管理監(jiān)督考評。

（二）制定考評操作規(guī)范，線上線下全過程執(zhí)行

考評前，做好基礎(chǔ)信息維護(hù)、確定抽簽規(guī)則和考評標(biāo)準(zhǔn)，扣分細(xì)則、對象范圍等錄入平臺，形成標(biāo)準(zhǔn)基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫。

考評中，采取項目負(fù)責(zé)制，由項目負(fù)責(zé)人帶隊，其余參評人員在項目負(fù)責(zé)人統(tǒng)一協(xié)調(diào)下開展工作。記錄考評軌跡：對任一考評對象（點）正式開始考評時，項目負(fù)責(zé)人必須同步啟動（確認(rèn)）考評軌跡記錄，各受檢對象考評結(jié)束時，考評軌跡記錄應(yīng)同步關(guān)閉，啟動、關(guān)閉軌跡記錄不提前、不延后。當(dāng)天（次）現(xiàn)場考評環(huán)節(jié)結(jié)束后，考評組（含互評人員）應(yīng)召開考評現(xiàn)場評定會，在充分對比和聽取參評人員（含特邀考評團(tuán)專員）的意見后，評定考評點成績范圍（或檔次）和排名順序，并簽名確認(rèn)。明確各區(qū)對暗訪考評活動不得跟蹤、阻擾。

考評后，考評成績和考評通報自動生成，需經(jīng)科室負(fù)責(zé)人、分管領(lǐng)導(dǎo)審核后，方可下發(fā)，必要時提請主要領(lǐng)導(dǎo)審核。

（三）建立糾錯分析機(jī)制，不斷提升考評水平

一方面，開通異議申訴渠道，每個考評項目結(jié)束后，管理責(zé)任單位對考評扣除分值有異議的，可以在收到考評通報后2個工作日內(nèi)申請復(fù)核。申請復(fù)核的單位通過平臺“異議復(fù)核”功能模塊提出申請，復(fù)核結(jié)果在5個工作日內(nèi)答復(fù)申請單位。

另一方面，各考評項目完成周期考評后，組織考評結(jié)果研判，總結(jié)分析各區(qū)、相關(guān)部門好的方面、創(chuàng)新舉措、普遍問題、個性問題等情況，形成下一步考評的推進(jìn)重點，科學(xué)制定下一輪考評計劃。注意總結(jié)分析考評活動中出現(xiàn)的問題，提出下次考評應(yīng)注意的事項，不斷完善、規(guī)范考評活動。

（四）加強(qiáng)紀(jì)律監(jiān)督，堅持底線思維

成立考評監(jiān)督協(xié)調(diào)小組，加強(qiáng)對考評活動的監(jiān)督協(xié)調(diào)。每月組織對考評業(yè)務(wù)進(jìn)行抽查，發(fā)現(xiàn)問題及時督促、協(xié)調(diào)解決。并規(guī)定在考評操作中，影響考評工作公平公正，審核把關(guān)不嚴(yán)，存在不公平、不公正問題，或考評成績出現(xiàn)明顯偏差，對考評監(jiān)督協(xié)調(diào)小組通報的問題未按要求整改和報告、違反保密制度，造成工作信息泄露被查實等行為的問責(zé)形式。

四、“廈門考評機(jī)制”的展現(xiàn)活動

（一）扎實為民辦好每一件事

開展城市運行管理服務(wù)平臺事（部）件考核。2022年共辦結(jié)城市管理事（部）件問題85554件，辦結(jié)率97.4%。建立“疑難問題分析室”，通過實地核查和線上溝通等多種方式，逐一協(xié)調(diào)推進(jìn)疑難案件問題解決，共推動解決湖濱中路垃圾堆積、馬青路人行道地磚破損、盈翠西路窨井蓋缺失等76個重難點問題。利用平臺工作協(xié)同模塊發(fā)起了633個協(xié)同任務(wù)，促進(jìn)部分市區(qū)管轄交叉問題快速處置。通過掛起督促等方式，推動739件整治進(jìn)度緩慢的案件及時得到整改。

（二）積極推動廈門的城市美

文明創(chuàng)建指標(biāo)和城市精細(xì)化管理融合考評，是廈門市推動文明創(chuàng)建與城市管理的一項重要舉措。通過將134個城市綜合管理考評指標(biāo)和227個文明測評指標(biāo)進(jìn)行融合，梳理形成272個考評指標(biāo)，確保每一個文明創(chuàng)建元素都有明確標(biāo)準(zhǔn)要求。2022年5—12月，圍繞社區(qū)、老舊小區(qū)、背街小巷、新時代文明實踐站、農(nóng)貿(mào)市場、主次干道等18個項目，開展8輪次文明創(chuàng)建實地測評活動，共檢查1557個測評點位，通報協(xié)調(diào)解決20712個問題，推進(jìn)重點部位創(chuàng)建標(biāo)準(zhǔn)提升，取得良好效果。從各區(qū)文明典范城市創(chuàng)建考評相關(guān)數(shù)據(jù)分析，考評發(fā)現(xiàn)問題數(shù)量呈階梯式減少，點位問題平均數(shù)由18.02個下降到10.23個，全市平均分由81.54分逐漸上升到88.83分。

（三）助力難點突破成效顯著

開展農(nóng)村生活垃圾治理和環(huán)境衛(wèi)生管理考評。2022年度對島外四區(qū)的137個行政村組織5輪（次）全覆蓋考評，通報問題總數(shù)9975條。通過考評推動，各區(qū)、鎮(zhèn)（街）、行政村采取多種宣傳形式，營造良好氛圍，提高廣大群眾的衛(wèi)生意識與環(huán)保意識，激發(fā)群眾參與村容村貌治理工作的積極性。

開展揚塵防治考評，助力打贏藍(lán)天保衛(wèi)戰(zhàn)。2022年組織10輪（次）考評，對6個區(qū)、16個市直部門和單位的揚塵防治工作進(jìn)行考評。進(jìn)一步增強(qiáng)責(zé)任單位的揚塵防治意識，壓實重點建設(shè)項目的揚塵防治主體責(zé)任，促進(jìn)揚塵防治常態(tài)化管理的有效落實。

開展市屬國企物業(yè)小區(qū)專項考評。對10家市屬國企集團(tuán)公司管理的84個小區(qū)完成3輪專項考評，共通報問題1722個?？荚u結(jié)果運用于廈門市星級物業(yè)小區(qū)評選和物業(yè)公司信用等級評價，著手破解住宅小區(qū)管理的城市共性難題。

五、推進(jìn)“廈門考評機(jī)制”實踐的幾點思考

（一）授權(quán)與約束

城市檢查考評重在效用，首在法治，源在授權(quán)。有合法的組織地位，才能“一指令百人應(yīng)”；有合法的規(guī)章制度，才能“一綱領(lǐng)百人行”；有合法的制度保障，才能“一標(biāo)準(zhǔn)百人認(rèn)”；有穩(wěn)定的建制、法律的保障、統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，才能保障成績的公正。同時，城市檢查考評也是一種公共權(quán)力，需建立對應(yīng)的約束機(jī)制才能保障公平。對考評人員約束，加強(qiáng)考評專業(yè)能力和學(xué)習(xí)能力；對考評標(biāo)準(zhǔn)約束，廣泛征集和定期修編；對考評公正約束，支持考評成績的追溯和應(yīng)用。

（二）激勵與鞭策

城市檢查考評是一種后驅(qū)力，需要實實在在的正向激勵調(diào)節(jié)和負(fù)向鞭策才能發(fā)揮“指揮棒”作用。通過考評工作促進(jìn)美好城市的建設(shè)，充分體現(xiàn)考評人員的工作價值和意義，會進(jìn)一步激勵考評人員不斷提升自己的專業(yè)能力。加強(qiáng)考評成績的應(yīng)用，考出好做法，考出好創(chuàng)意，通過各類表揚、示范，讓被考評單位的工作得到認(rèn)可，更有動力；考出不足、考出盲點，通過各類通報、整改，鞭策被考評單位反思總結(jié)，更有緊迫感。

（三）規(guī)范與創(chuàng)新

城市檢查考評工作歷久彌新，“久”而“久”之形成制度、形成規(guī)范和操作細(xì)則，形成一套流程，一套標(biāo)準(zhǔn)，實現(xiàn)流程公開、標(biāo)準(zhǔn)公平、成果公正；“新”而“新”之用于城市管理重點、難點、頑點等考評業(yè)務(wù)場景的擴(kuò)展，探索新模式、新思路、新方法，適應(yīng)新時代新環(huán)境。

（四）建立完善體系

城市檢查考評是一項復(fù)雜工程，應(yīng)充分利用信息化技術(shù)，構(gòu)建管理體系、應(yīng)用體系、數(shù)據(jù)體系為一體的新一代考評體系，充分整合組織、人、事、技術(shù)形成合力，提高考評效率。各行各業(yè)的發(fā)展，都需要檢查考評的助推。政府治理、百姓安居、城市發(fā)展，也都離不開一個科學(xué)、公正、公平、公開、高效的考評體系來推動。

參考文獻(xiàn)

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（責(zé)任編輯：張秋辰）