垃圾分類：實現(xiàn)系統(tǒng)推進、多元共治的中國式現(xiàn)代化

劉建國

堅持“黨建引領”，是我國重點城市生活垃圾分類取得顯著成效的重要經(jīng)驗，也是新階段進一步深入推進生活垃圾分類工作必須堅持的重要制度?！包h建引領”是我國的體制優(yōu)勢，如果說垃圾分類是一幅多彩畫卷的話，黨建引領就是這幅畫卷的底色與輪廓。垃圾分類既是城鄉(xiāng)環(huán)境治理工作，更是城市基層治理工作，涉及的責任主體眾多，包括政府及相關部門、生產(chǎn)流通企業(yè)、垃圾處理及回收企業(yè)、產(chǎn)生垃圾的單位及居民、社會組織、媒體等，需要法治、制度、文化、設施建設多管齊下，各類責任主體各司其職，各盡其責，分工協(xié)作，形成合力。從這個意義上來講，堅持“系統(tǒng)推進、多元共治”，是垃圾分類多彩畫卷的圖景與色彩，也是中國式現(xiàn)代化垃圾分類的重要特征。

一、重要地位日益凸顯，推動社會文明進步

從2017年3月國務院辦公廳《生活垃圾分類制度實施方案》頒布以來，垃圾分類的重要地位日益凸顯，已經(jīng)融入我國經(jīng)濟社會發(fā)展的方方面面。

《中共中央關于堅持和完善中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》提出：“普遍實行垃圾分類和資源化利用制度?！薄吨腥A人民共和國國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和2035年遠景目標綱要》明確：“要建成全鏈條的生活垃圾分類處理系統(tǒng)?！眹鴦赵骸?030年前碳達峰行動方案》指出：要“扎實推進生活垃圾分類，加快建立覆蓋全社會的生活垃圾收運處置體系，全面實現(xiàn)分類投放、分類收集、分類運輸、分類處理?！薄吨泄仓醒搿鴦赵宏P于深入打好污染防治攻堅戰(zhàn)的意見》強調：“因地制宜推行垃圾分類制度?！秉h的二十大報告明確，促進人與自然的和諧共生是中國式現(xiàn)代化的本質要求，并進一步提出“推動形成綠色低碳的生產(chǎn)方式和生活方式”“提升環(huán)境基礎設施建設水平，推進城鄉(xiāng)人居環(huán)境整治”“積極穩(wěn)妥推進碳達峰碳中和”，這些與垃圾分類都有著非常緊密的內(nèi)在聯(lián)系。

同時，隨著垃圾分類工作的不斷深入和范圍的不斷擴大，垃圾分類的功能定位也在不斷躍遷：從“關系十三億多人生活環(huán)境改善，關系垃圾能不能減量化、資源化、無害化處理”，到“垃圾分類工作就是新時尚”，再到“是社會文明水平的一個重要體現(xiàn)”，進而到“對于推動生態(tài)文明建設、提升社會文明程度、創(chuàng)新基層社會治理都有著重要意義”。垃圾分類的意義已超越垃圾處理本身，成為推動個人文明、社會文明、生態(tài)文明進步的有力抓手之一。

二、法律基礎不斷夯實，突出全過程管理

垃圾分類要以法治為基礎。近年來，我國著力強化從源頭減量、分類投放，到分類收集、分類運輸，再到分類處理、分類利用的全過程管理，垃圾分類的法治基礎不斷夯實。

2020年9月1日，《固體廢物污染環(huán)境防治法》修訂實施，將“減量化、資源化、無害化”作為重大原則、“生活垃圾分類制度”作為重要制度列入總則，以法律的形式確定了下來，從而使推行垃圾分類成為政府的法定職責，分類投放成為產(chǎn)生垃圾的單位和個人的法定義務。

2021年，全國人民代表大會常務委員會開展《固體廢物污染環(huán)境防治法》執(zhí)法檢查，垃圾分類制度實施狀況是檢查的重中之重，有力促進了重點城市垃圾分類鏈條建設和系統(tǒng)推進。

垃圾分類宣傳圖 來自北京市城市管理委員會官網(wǎng)

2021年，我國頒布實施《反食品浪費法》，對供應鏈減少食物浪費、廚余垃圾源頭減量和回收利用作出了規(guī)定。同時，《循環(huán)經(jīng)濟促進法》目前也在修訂中，《資源綜合利用法》已啟動立法。未來，還可能針對包裝廢物等特殊品類廢物制定專門的管理條例，生活垃圾分類在國家層面上的法律將更加完備。

地方層面上，關于垃圾分類的法規(guī)密集出臺，有半數(shù)以上的省、市、自治區(qū)已經(jīng)或者即將出臺省級生活垃圾管理條例，46個重點城市全部出臺了地方性法規(guī)和規(guī)章，297個地級城市也都明確了垃圾分類工作計劃。

三、分工協(xié)作不斷強化，形成系統(tǒng)推進態(tài)勢

近年來，垃圾分類相關制度密集出臺，均或經(jīng)中央直屬決策議事協(xié)調機構通過，或經(jīng)中共中央辦公廳或國務院辦公廳印發(fā)或轉發(fā)，決策層級高，涉及部門多，推進力度大。

自2016年中央財經(jīng)領導小組提出“普遍推行垃圾分類制度”、 國務院辦公廳印發(fā)《生產(chǎn)者責任延伸制度推行方案》后，中央全面深化改革委員會相繼通過《關于禁止洋垃圾入境推進固體廢物進口管理制度改革實施方案》《“無廢城市”建設試點工作方案》《進一步加強塑料污染治理的意見》《關于進一步推進生活垃圾分類工作的若干意見》《關于全面加強資源節(jié)約工作的意見》等文件，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發(fā)《農(nóng)村人居環(huán)境整治提升五年行動方案（2021—2025年）》，國務院辦公廳印發(fā)《關于進一步加強商品過度包裝治理的通知》，明確了相關職能部門的職責分工。生活垃圾分類、“無廢城市”建設、進口固廢清零、塑料污染治理、資源節(jié)約利用、減少食物浪費、農(nóng)村環(huán)境整治、生產(chǎn)者責任延伸、過度包裝治理等重要制度形成了一套“組合拳”，職能部門之間相互配合，推行實施過程相互借力，從而降低了垃圾分類推行的成本和難度。

同時，上述制度推行實施的國家方案均由國家住房和城鄉(xiāng)建設部、國家發(fā)展和改革委員會、生態(tài)環(huán)境部、商務部等多個部門聯(lián)合發(fā)布，部門之間的職責分工更加明確，協(xié)作機制更加順暢，在很大程度上打破了過去垃圾分類由牽頭部門單打獨斗的局面，彰顯了分工協(xié)作、形成合力的突出成效。

四、居民意識不斷提升，社會共識基本形成

在多種形式的宣傳教育和垃圾分類成效的激勵下，社會各界與廣大人民群眾對垃圾分類的重要性、必要性、復雜性、長期性的認識逐步深入，對居民個人作為垃圾產(chǎn)生者的分類投放法定責任的認識逐步清晰，對分類方法、分類標準、分類重點的認識也趨于理性。

在社區(qū)層面，居民垃圾分類的意識不斷提升，社會共識基本形成。據(jù)調查，46個重點城市中，居民對于垃圾分類的認可度已經(jīng)超過了80%，對垃圾分類取得成功的信心也明顯上升，超過80％的居民認同垃圾分類減量是居民的法定責任和義務。居民參與垃圾源頭減量和分類投放、廢舊物品回收利用意識不斷提高，行為更加普遍。在第三方專業(yè)數(shù)據(jù)調查機構發(fā)布的社區(qū)廢棄物管理信心城市榜單中，主要城市居民對垃圾分類的信心呈逐年升高趨勢，全民參與垃圾分類的文化氛圍日漸濃厚。

隨著我國垃圾分類覆蓋范圍從重點城市擴大到地級以上城市，再逐步拓展到所有城鄉(xiāng)空間，垃圾分類的理念將更加深入人心，“生態(tài)效應”將進一步顯現(xiàn)，居民信心將進一步得到提振和鞏固，“垃圾分類新時尚”將在中國社會蔚然成風。

五、能力提升結構優(yōu)化，從量變走向質變

改革開放以來，我國生活垃圾處理取得了長足進步，與經(jīng)濟社會發(fā)展保持高度同步。

自20世紀80年代起，我國逐步開始城市生活垃圾規(guī)范收集和運輸，城市環(huán)境衛(wèi)生條件得到較大提升，但現(xiàn)代化的末端處置設施嚴重缺乏，設施建設與運營管理標準、污染控制標準尚未建立，無害化處理率很低。自20世紀90年代起，我國深圳、杭州、上海、北京等城市陸續(xù)興建了一批無害化處理設施，但還是以衛(wèi)生填埋場為主。進入21世紀以來，特別是2010年以后，無害化處理設施建設速度明顯加快，焚燒發(fā)電呈爆發(fā)式增長態(tài)勢，無害化處理率迅速提升，為城市人居環(huán)境質量改善作出突出貢獻。

伴隨著垃圾分類制度的普遍推行，我國城市生活垃圾無害化處理能力進一步提升，結構進一步優(yōu)化。2020年，我國城市生活垃圾無害化處理率達到99.8%，生活垃圾焚燒發(fā)電占比達62.3%，衛(wèi)生填埋占比降至33.1%，生化處理等占比達4.6%。我國多元化、現(xiàn)代化的垃圾處理格局基本形成，與國際先進水平的差距大大縮小，創(chuàng)造了發(fā)展中國家垃圾處理系統(tǒng)進化的范例，我國生活垃圾的處理也隨之進入環(huán)境安全保障與氣候變化應對的新階段。

從發(fā)展歷程來看，我國生活垃圾處理“量的擴張”的任務已經(jīng)完成，增長潛力已經(jīng)挖掘殆盡，下一步必然要走向“質的提升”，也就是“從量變到質變”。垃圾分類既是我國垃圾處理“從量變到質變”的一個標志，也是一個要求。

六、因地制宜循序漸進，助力美麗中國建設

我國幅員遼闊，各個區(qū)域自然社會經(jīng)濟條件差異較大，發(fā)展不平衡、不充分既是經(jīng)濟社會發(fā)展的突出問題，也是垃圾分類工作推進的突出問題。

我國垃圾分類工作推進節(jié)奏與覆蓋范圍緊密響應國家重點發(fā)展戰(zhàn)略，體現(xiàn)了因地制宜、循序漸進的原則。《生活垃圾分類制度實施方案》確定了46個重點城市在2020年前率先實施生活垃圾分類，這些重點城市包括直轄市、省會城市和計劃單列市，以及之前有一定工作基礎的生活垃圾分類示范城市。到2020年年底，46個重點城市已經(jīng)基本建成了生活垃圾分類系統(tǒng)，覆蓋了8300萬戶居民、16.8萬個居民小區(qū)，居民小區(qū)垃圾分類覆蓋率達到94.6%，城市生活垃圾回收利用率達到36.2%，超過了35％的預定目標。

在此基礎上，逐步擴大地級城市，要求地級及以上城市2025年前基本建成生活垃圾分類處理系統(tǒng)；對于重點區(qū)域，如京津冀、長三角、大灣區(qū)、長江經(jīng)濟帶、黃河流域和生態(tài)文明試驗區(qū)，要求具備條件的縣城2025年前基本建成生活垃圾分類處理系統(tǒng)；其他地區(qū)則要求著力提升垃圾分類和處理設施覆蓋水平，并出臺文件大力支持縣域地區(qū)和建制鎮(zhèn)加快補齊生活垃圾收集、轉運、無害化處理設施短板。到2035年，生活垃圾分類制度將覆蓋我國所有城鄉(xiāng)區(qū)域，成為美麗中國建設的標志性成果之一。

七、推動資源回收升級，促進經(jīng)濟高質量發(fā)展

資源回收與循環(huán)利用是緩解我國資源瓶頸約束、改善生態(tài)環(huán)境質量、實現(xiàn)雙碳目標的有效途徑，也是發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟、培育戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)的重要內(nèi)容。我國再生資源回收量大面廣，從業(yè)人員眾多，產(chǎn)業(yè)規(guī)模巨大，但從全產(chǎn)業(yè)鏈來看，尚未實現(xiàn)規(guī)范化、現(xiàn)代化，突出體現(xiàn)在回收環(huán)節(jié)“小散亂污低”問題仍較為突出，相關數(shù)據(jù)不準確不清晰不透明，產(chǎn)業(yè)抗市場沖擊能力與核心競爭力不足。

總體來看，我國再生資源回收還停留在“以量取勝”的“高速發(fā)展”階段，與“以質取勝”的“高質量發(fā)展”要求不相適應。將再生資源回收深度融入垃圾分類制度推行中，納入垃圾處理行業(yè)進行統(tǒng)一的信息化、智慧化監(jiān)管，通過積極的政策扶持、財稅激勵、用地保障、標準引導與區(qū)域統(tǒng)籌，有助于提高資源回收與循環(huán)利用產(chǎn)業(yè)集聚度、拓展延伸產(chǎn)業(yè)鏈、提升再生產(chǎn)品質量，消除再生產(chǎn)品銷售與使用的行業(yè)壁壘、區(qū)域壁壘和市場壁壘，形成“垃圾精準分類—資源高效回收—產(chǎn)品高值利用”的良性發(fā)展模式，促進資源回收與循環(huán)利用產(chǎn)業(yè)走上高質量發(fā)展之路。

與此同時，通過對作為消費和生活末端產(chǎn)物的生活垃圾的精細化、全過程、主動式管理，對上游的生產(chǎn)、消費、生活方式產(chǎn)生倒逼重構作用，促進相關法律、法規(guī)、制度、規(guī)范的逐步完善，從而“倡導綠色消費，推動形成綠色低碳的生產(chǎn)方式和生活方式”，提高資源產(chǎn)出效率和循環(huán)利用水平，實現(xiàn)經(jīng)濟高質量發(fā)展。

八、加快形成長效機制，促進廢物源頭減量

垃圾分類，法治是基礎，制度是保障。我國垃圾分類先進城市充分發(fā)揮體制優(yōu)勢，建立了黨建引領社區(qū)發(fā)動制度、政府統(tǒng)籌部門協(xié)作制度、垃圾分類管理責任人制度、分類成效督導考核評價制度等。我國垃圾分類在短短幾年內(nèi)能夠取得顯著成效，在很大程度上得益于有效落實上述具有鮮明中國特色的制度。

但是，若干主要基于市場經(jīng)濟原則的環(huán)境管理制度，如生產(chǎn)者責任延伸制度、押金回收制度、差異化收費制度、區(qū)域統(tǒng)籌制度等，在發(fā)達國家垃圾分類中發(fā)揮了重要作用，在我國相關法律法規(guī)中雖然也有相應的規(guī)定和要求，但目前實施進度較為緩慢，未來這將是我國垃圾分類長效機制建設的重點突破方向。應針對產(chǎn)生垃圾的單位與居民家庭，加快實施生活垃圾差異化收費制度，通過經(jīng)濟杠桿促進垃圾源頭減量與分類習慣的養(yǎng)成。應針對社會關注度持續(xù)走高的電子電器廢物、包裝廢物、食品類廢棄物等，逐步在電子電器行業(yè)以及飲料、酒類、電商、快遞、外賣等包裝廢物產(chǎn)生量巨大的行業(yè)，推行生產(chǎn)者責任延伸制度或押金回收制度，建立食品廢物管理“源頭預防—余量食物捐贈—飼料化利用—工業(yè)化利用—焚燒發(fā)電—衛(wèi)生填埋”的基本層次架構，促進電子電器廢物、包裝廢物、食品廢物源頭減量、循環(huán)使用與回收利用，帶動全社會生活垃圾源頭減量，強化企業(yè)承擔社會責任，切實減輕政府財政負擔和社會綜合成本。

九、社會協(xié)同多元共治，推動治理體系現(xiàn)代化

垃圾分類鏈條長、環(huán)節(jié)多，涉及面廣，系統(tǒng)性強，利益相關者眾多。政府、企業(yè)、個人、社會組織等利益相關者要能夠嚴格履行各自的垃圾分類法定責任，做到“社會協(xié)同多元共治”。

政府履行領導推動責任，在科技支撐基礎上做好頂層設計、路徑規(guī)劃、宣傳教育和監(jiān)督考核，有針對性地加強生活垃圾分類的設施建設、法治建設、制度建設、文化建設，督促各類垃圾分類管理責任人履職盡責，不斷提升精細化管理能力和基層社會治理水平，同時保持定力和韌性，循序漸進、持之以恒推進垃圾分類，避免急功近利、反復搖擺或“一陣風”。

居民正確履行源頭分類和付費責任，不斷強化垃圾分類是現(xiàn)代社會公民的“法定責任”和“文明標志”，不是“可選題”而是“必答題”的意識，做到知行合一、行勝于言，在堅持不懈參與垃圾分類中培養(yǎng)良好習慣，踐行綠色生活。居民在自己做好垃圾分類的同時，也要積極引導、影響和督促其他居民做好垃圾分類，營造人人參與垃圾分類的良好氛圍和和諧友愛的社區(qū)文化。

上游生產(chǎn)流通企業(yè)履行污染防治主體責任、生產(chǎn)者延伸責任和企業(yè)社會責任，通過供應鏈優(yōu)化管理、回收利用成本分擔、生態(tài)設計、材料替代、工藝優(yōu)化、產(chǎn)業(yè)共生等方式，落實包裝廢物、電子電器廢物等治理的“減量化、資源化、無害化”原則和“污染擔責”原則，推動相關行業(yè)綠色生產(chǎn)。

下游生活垃圾處理與回收企業(yè)履行合同約定責任，做到分類垃圾的分類收集、分類運輸、分類處理、分類利用，提升垃圾分類全過程技術與管理水平，建立信息公開和追蹤溯源管理機制，切實改善城鄉(xiāng)人居環(huán)境，讓人民群眾有實實在在的獲得感、幸福感和成就感。與此同時，生活垃圾處理與回收行業(yè)人員隊伍作為我國垃圾分類收集、分類運輸、分類處理、分類利用產(chǎn)業(yè)的主力軍，也要在服務于這一崇高而偉大的事業(yè)中逐步實現(xiàn)收入合理化、人員年輕化和作業(yè)專業(yè)化，并同樣有實實在在的獲得感、幸福感和成就感，這也是垃圾分類中國式現(xiàn)代化的題中應有之義。

社會組織是現(xiàn)代化垃圾分類中不可或缺的重要力量，能夠在政府和居民之間發(fā)揮獨特的橋梁紐帶和潤滑催化作用，在垃圾分類宣傳教育、社會監(jiān)督、志愿服務、第三方服務、公益項目品牌打造與輻射推廣等方面大有可為。社會組織積極、廣泛、深度的參與，是垃圾分類多彩畫卷上的亮點。

總之，我國生活垃圾分類工作堅持“系統(tǒng)推進、多元共治”，已經(jīng)走上了一條不可逆轉的前進道路，在推動生態(tài)文明建設、提升社會文明程度、創(chuàng)新基層社會治理中發(fā)揮了重要作用，必將為促進人與自然和諧共生的中國式現(xiàn)代化作出重要貢獻。

（責任編輯：張秋辰）