城市更新項(xiàng)目的法律風(fēng)險(xiǎn)及對策研究

[摘 要]為完善基礎(chǔ)設(shè)施，提升城市服務(wù)水平，目前各城市的更新步伐顯著加快，陸續(xù)產(chǎn)生了很多新項(xiàng)目或者改擴(kuò)建項(xiàng)目，提高了城市內(nèi)的土地資源利用水平。隨著城市更新項(xiàng)目的實(shí)施，我國陸續(xù)出臺了諸多法律，但現(xiàn)有的法律還存在一些不足，影響了項(xiàng)目高效開展。為降低城市更新項(xiàng)目中的法律風(fēng)險(xiǎn)，本文著力分析了城市更新項(xiàng)目法律風(fēng)險(xiǎn)的類型，提出了應(yīng)對這些風(fēng)險(xiǎn)的有效對策，對實(shí)現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)防控、指導(dǎo)同類型項(xiàng)目建設(shè)具有借鑒意義。

[關(guān)鍵詞]城市更新項(xiàng)目；法律風(fēng)險(xiǎn)；防控對策

如今，城市進(jìn)入了全新的發(fā)展階段，在各項(xiàng)法律法規(guī)允許的范圍內(nèi)，各城市增大了在更新改造項(xiàng)目中的投入，使城市面貌煥然一新，加速了城市的現(xiàn)代化發(fā)展，為城市發(fā)展注入了活力。但城市更新項(xiàng)目規(guī)模龐大、投資較高，在建設(shè)施工中面臨的法律風(fēng)險(xiǎn)較大，產(chǎn)生了一系列矛盾，不利于項(xiàng)目高效率、高質(zhì)量完成?，F(xiàn)階段為提高城市更新項(xiàng)目的建設(shè)質(zhì)量和效益，有關(guān)部門應(yīng)根據(jù)城市更新項(xiàng)目中的法律風(fēng)險(xiǎn)類型，采取專業(yè)化防控措施。

一、城市更新項(xiàng)目中的法律風(fēng)險(xiǎn)

（一）城市更新界定范圍風(fēng)險(xiǎn)

城市更新作為城市重點(diǎn)項(xiàng)目，一般有清晰的范圍，其界定內(nèi)容可參考現(xiàn)階段城市整體改造實(shí)施標(biāo)準(zhǔn)，如過程中存在不適用情況，應(yīng)提前指出并制定解決對策。城市更新的相關(guān)概念最早出現(xiàn)于1858年的荷蘭，當(dāng)時(shí)舉行的城市更新研討會明確了城市更新范圍，具體為對城市居民所居住的環(huán)境、生活設(shè)施、娛樂活動等所實(shí)施的專業(yè)化改進(jìn)，并同步調(diào)整居住地、街道、綠地、活動區(qū)域等的活動。我國在多年發(fā)展中也有很多會議曾多次提及城市更新界定范圍，一般情況下對人們生活有改進(jìn)、提升市容市貌的活動均可以作為城市更新活動的范疇。我國在幾十年的發(fā)展中，城市范圍逐步擴(kuò)大，周邊郊區(qū)等也成為了其中不可忽視的部分，但因周邊郊區(qū)依舊執(zhí)行農(nóng)村集體所有制制度，其土地性質(zhì)與城市更新界定范圍的劃分并不一致。一般來說，城中村改造屬于城市更新中的重點(diǎn)項(xiàng)目，但從城市發(fā)展角度看，城中村為城鄉(xiāng)土地的結(jié)合產(chǎn)物，在城市更新項(xiàng)目中的法律糾紛較大。

（二）和集體經(jīng)濟(jì)組織的合作風(fēng)險(xiǎn)

城市更新有助于合理利用城市內(nèi)的低效土地，凸顯土地資源的價(jià)值。城市內(nèi)推行的舊村改造項(xiàng)目，實(shí)際上是改造主體，也就是集體經(jīng)濟(jì)組織向市場主體尋求合作機(jī)會，借助市場主體的資金、技術(shù)等資源開發(fā)集體土地，在此類項(xiàng)目中村民意愿表決關(guān)乎項(xiàng)目的效率、效益，項(xiàng)目中集體經(jīng)濟(jì)組織為土地權(quán)屬人[1]。同時(shí)，村里宗族關(guān)系也是舊村改造中不可忽視的方面，通常來說，村里的姓氏越少，意味著村民更為團(tuán)結(jié)，在一些重大事項(xiàng)方面更能達(dá)成一致性意見，宗族關(guān)系也較為簡單，村領(lǐng)導(dǎo)容易帶動村民走上全新的發(fā)展道路。但合作方在項(xiàng)目中則需關(guān)注與集體經(jīng)濟(jì)組織的合作風(fēng)險(xiǎn)，如宗族矛盾與糾紛等。

（三）和資源方的合作風(fēng)險(xiǎn)

城市更新項(xiàng)目作為高投資、規(guī)模大的項(xiàng)目，在具體實(shí)施時(shí)往往需與可靠的資源方合作，如在合作過程中存在信息不對稱現(xiàn)象，可能難以形成最佳的合作方式，后續(xù)項(xiàng)目實(shí)施中也會伴隨著諸多不可控風(fēng)險(xiǎn)。因此，城市更新項(xiàng)目中也存在與資源方的合作風(fēng)險(xiǎn)，這類型風(fēng)險(xiǎn)影響了項(xiàng)目順利實(shí)施，會引發(fā)一定經(jīng)濟(jì)損失。

（四）建設(shè)回遷風(fēng)險(xiǎn)

城市更新項(xiàng)目在具體實(shí)施時(shí)往往需要拆除舊有建筑，一旦在此期間原有產(chǎn)權(quán)人拒絕在期限內(nèi)搬遷或者相關(guān)手續(xù)或者文件不全，都有可能影響項(xiàng)目的實(shí)施進(jìn)度，導(dǎo)致項(xiàng)目無法順利通過審核，產(chǎn)生較大的經(jīng)濟(jì)損失。在一些情況下項(xiàng)目回遷風(fēng)險(xiǎn)較大，如項(xiàng)目陷入僵局，開發(fā)商在短期內(nèi)無法履行合同，可能出現(xiàn)臨時(shí)解約、集體索賠等現(xiàn)象。

（五）立項(xiàng)風(fēng)險(xiǎn)

城市更新項(xiàng)目申報(bào)條件如與改造意愿不一致，也會引發(fā)項(xiàng)目中的一系列法律問題及糾紛。以某一項(xiàng)目為例，企業(yè)在申報(bào)前期工作中開展了大量的測繪規(guī)劃、申報(bào)材料準(zhǔn)備等工作，卻未根據(jù)項(xiàng)目申報(bào)要求全面整理相關(guān)項(xiàng)目資料，一旦申報(bào)材料存在問題，該項(xiàng)目將無法順利立項(xiàng)。改造意愿指的是當(dāng)期產(chǎn)權(quán)人與申報(bào)人簽署的改造委托書，只有充分達(dá)成一致性意見，才能順利開展該項(xiàng)目[2]。但從城市更新項(xiàng)目的實(shí)施情況來看，立項(xiàng)風(fēng)險(xiǎn)時(shí)有發(fā)生，如簽署實(shí)際申報(bào)委托書時(shí)，因業(yè)主方擔(dān)心委托書條款內(nèi)容危害自身權(quán)益，導(dǎo)致改造委托書無法順利簽署。實(shí)際上，開發(fā)商組織的城市更新項(xiàng)目更多是為了在項(xiàng)目中獲得一定的利潤，但因?yàn)槔麧櫯c容積率存在直接關(guān)系，一旦容積率過大，隨之而來的審批與法律風(fēng)險(xiǎn)相對較大，同樣不利于順利實(shí)施該項(xiàng)目。

（六）拆遷協(xié)議的風(fēng)險(xiǎn)

城市更新項(xiàng)目中拆遷協(xié)議風(fēng)險(xiǎn)相對常見，也是相對難處理的法律問題。申報(bào)人持有完整的證件，幾乎不會出現(xiàn)產(chǎn)權(quán)爭議，但若缺乏相關(guān)證件或者文件，產(chǎn)權(quán)界定、產(chǎn)權(quán)關(guān)系確定、補(bǔ)償款下?lián)艿确矫娑紝⒚媾R諸多問題，較為嚴(yán)重的情況是項(xiàng)目無法順利開展。此外，拆遷補(bǔ)償協(xié)議的擬定、審核與簽訂方面也可能出現(xiàn)法律風(fēng)險(xiǎn)。補(bǔ)償協(xié)議在城市更新項(xiàng)目中的意義重大，如果在實(shí)際工作中未按時(shí)簽署補(bǔ)償協(xié)議，法律問題無法避免。如簽訂補(bǔ)償協(xié)議時(shí)，雙方授權(quán)文件中存在不合理之處，業(yè)主方仔細(xì)閱讀了文件中的內(nèi)容后需臨時(shí)調(diào)整其訴求，或者條款中表意不清，業(yè)主方拒絕履行合同并提出索賠申請。在實(shí)際面臨拆遷問題時(shí)，“釘子戶”問題相對難處理，一旦個(gè)別人不愿意簽署協(xié)議，項(xiàng)目將無法順利開展；如完全不愿意溝通或者提出高額補(bǔ)償要求，一旦沒有辦法在有限的時(shí)間內(nèi)處理此問題，可能導(dǎo)致整個(gè)項(xiàng)目失敗，面臨無法挽回的損失。

二、城市更新項(xiàng)目中法律風(fēng)險(xiǎn)的防控對策

（一）全面了解項(xiàng)目開發(fā)城市的更新政策

每一城市都有其獨(dú)特的發(fā)展特點(diǎn)，在長期發(fā)展中制定的更新政策各有不同，且這些政策在一段時(shí)間內(nèi)還有一定的調(diào)整。為促進(jìn)城市更新項(xiàng)目的高效實(shí)施，相關(guān)責(zé)任人在參與項(xiàng)目時(shí)必須熟悉國家法律法規(guī)、當(dāng)?shù)厮雠_的相關(guān)政策。首先，各城市針對更新項(xiàng)目出臺的政策內(nèi)容相對較多，政府部門頒布的文件也需重點(diǎn)關(guān)注，因?yàn)槠湮募械膬?nèi)容與更新政策之間有一定的關(guān)聯(lián)性。為此，相關(guān)人員在更新項(xiàng)目實(shí)施之前必須全面了解文件的具體情況，在后續(xù)參與項(xiàng)目時(shí)嚴(yán)格執(zhí)行政策規(guī)定。其次，更新項(xiàng)目政策的變化性較強(qiáng)。當(dāng)前我國的城市化步伐明顯加快，在城市穩(wěn)步發(fā)展的過程中關(guān)于更新項(xiàng)目的政策調(diào)整相對較多，這些政策的出臺更能迎合當(dāng)下城市的發(fā)展需求。第三，政策的差異化特點(diǎn)。每一城市的發(fā)展特點(diǎn)、方向等存在明顯區(qū)別，即使在更新項(xiàng)目中面對同一問題，不同城市也都有各自的處理方式，而這些處理方式在一定程度上會影響更新項(xiàng)目的實(shí)施。因此，在涉及城市更新項(xiàng)目時(shí)相關(guān)人員必須在正式立項(xiàng)之前，清晰了解當(dāng)?shù)氐恼咭?guī)定，考慮其政策內(nèi)容的特殊性，在這些基礎(chǔ)上制定項(xiàng)目決策，保障決策的科學(xué)性與合理性。以各省區(qū)為例，其城市更新的核心任務(wù)為城市的發(fā)展進(jìn)化，在城市更新過程中需考慮個(gè)別城市發(fā)展緩慢的問題，制定更有針對性的更新改造策略。此外，如大量人口涌入城市，必將導(dǎo)致城市內(nèi)的土地資源相對不足，此時(shí)城市更新盤活土地迫在眉睫，為著力解決這一問題，“舊廠房”“舊村莊”和“舊城鎮(zhèn)”的改造勢必加快。

（二）盡職調(diào)查

城市更新項(xiàng)目中項(xiàng)目現(xiàn)場常常會出現(xiàn)各種問題，如缺乏對這些問題的全面把控，也有可能形成較大的法律風(fēng)險(xiǎn)。為應(yīng)對這一問題所導(dǎo)致的風(fēng)險(xiǎn)，相關(guān)人員在項(xiàng)目實(shí)施之前應(yīng)進(jìn)入現(xiàn)場展開一系列調(diào)研，獲得完全且準(zhǔn)確的項(xiàng)目資料，以這些資料為參考制定項(xiàng)目方案。調(diào)研過程中需重點(diǎn)關(guān)注以下方面：調(diào)查、分析交易對象，盡可能獲得交易對象的完整、準(zhǔn)確信息；分析前期所收集到的各種信息，整合信息得到相對可靠的結(jié)論；在交易過程中科學(xué)決策，規(guī)避各類風(fēng)險(xiǎn)。在盡職調(diào)查期間有關(guān)人員應(yīng)注意以下要點(diǎn)：擬改造地區(qū)的片策規(guī)劃；調(diào)查改造地區(qū)是否有水源和生態(tài)保護(hù)區(qū)，嚴(yán)禁盲目追求更新而破壞原有的自然生態(tài)，如改造區(qū)域內(nèi)有古樹，應(yīng)做好保護(hù)工作；動態(tài)掌握城市內(nèi)的更新制度變化情況，緊跟時(shí)代發(fā)展優(yōu)化更新項(xiàng)目實(shí)施方案；為迎合當(dāng)下的工作要求，如企業(yè)內(nèi)存在股權(quán)并購等特殊情形，有關(guān)人員需根據(jù)項(xiàng)目具體情況制定可行性方案，調(diào)整項(xiàng)目路徑、目標(biāo)等；調(diào)查城市更新項(xiàng)目的可行性，展開一系列可行性研究與分析。在城市更新項(xiàng)目中如能根據(jù)以上要點(diǎn)做好盡職調(diào)查，可以為項(xiàng)目的決策、實(shí)施提供完整且準(zhǔn)確的信息，更有利于保障項(xiàng)目的順利開展。

（三）結(jié)合城市實(shí)際情況設(shè)定商業(yè)發(fā)展模式

每一城市所開展的更新項(xiàng)目內(nèi)容及規(guī)模各有不同，即使是同一城市內(nèi)實(shí)施的更新項(xiàng)目，也存在諸多差異，為此，相關(guān)人員面對更新項(xiàng)目必須從綜合性因素著手，選擇恰當(dāng)?shù)纳虡I(yè)模式和合同范式?？傊魏纬鞘懈马?xiàng)目中相關(guān)人員都必須從實(shí)際情況出發(fā)分析選定商業(yè)模式、確定相關(guān)合同。一般來說，合同中的內(nèi)容相對繁多，其條款詳細(xì)闡明了項(xiàng)目實(shí)施中各種問題的處理策略，可約束雙方的行為；為突出合同的法律強(qiáng)制約束力，在合同條款中不得有任何模糊表述的地方。根據(jù)大量的城市更新項(xiàng)目實(shí)施情況，絕大部分項(xiàng)目的實(shí)施周期較長，流程繁多，任何階段都可能出現(xiàn)問題，一旦合同雙方就某一問題無法達(dá)成一致性意見，必將影響項(xiàng)目的順利實(shí)施。因此，有關(guān)人員在制定合同時(shí)應(yīng)清晰劃分雙方的職責(zé)、權(quán)限，以保障各方根據(jù)合同規(guī)定切實(shí)開展相應(yīng)的工作。在我國的城市更新項(xiàng)目合同中，比較常用的方式是讓雙方提供更多能承擔(dān)連帶保證責(zé)任的足額擔(dān)保，也就是說，商業(yè)發(fā)展模式與合同應(yīng)盡可能保持高度的匹配性[3]。

（四）建設(shè)回遷風(fēng)險(xiǎn)防范

針對城市更新項(xiàng)目中面臨的建設(shè)回遷風(fēng)險(xiǎn)，在有關(guān)協(xié)議中必須明確規(guī)定搬遷期限、產(chǎn)權(quán)注銷義務(wù)的承擔(dān)等問題，并且需要將相關(guān)結(jié)果在公示欄等張貼公布，以起到提醒的作用。另外，在正式開始搬遷工作之前，相關(guān)責(zé)任人需梳理項(xiàng)目范圍內(nèi)的產(chǎn)權(quán)抵押租賃關(guān)系等，確定延時(shí)搬遷的違約金支付方法、金額等。如原產(chǎn)權(quán)人未按照協(xié)議規(guī)定配合完成搬遷任務(wù)，可進(jìn)入仲裁或訴訟階段，提出強(qiáng)制執(zhí)行。另外，相關(guān)工作人員也必須對委托書、聲明書、證明書等法律文件有足夠清晰的了解，以確保在遇到相關(guān)問題時(shí)能快速處理。

（五）立項(xiàng)風(fēng)險(xiǎn)防范

城市更新項(xiàng)目中的立項(xiàng)風(fēng)險(xiǎn)造成的危害也相對較大，面對這一問題，相關(guān)人員在具體工作中需予以防范和控制。以某一城市既有歷史街區(qū)改造項(xiàng)目為例。該城市在早年間發(fā)布了很多政策文件，但業(yè)主方對此了解不足。根據(jù)規(guī)定，針對歷史街區(qū)改造此類項(xiàng)目，在立項(xiàng)階段需將業(yè)主方集中起來，通過大會講解的方式，讓每個(gè)業(yè)主方提出自己的疑問，使業(yè)主方熟悉相應(yīng)的工作流程[4]。在大會講解期間，業(yè)主方必須從思想上重視委托書的作用，也就是業(yè)主方同意開展該改造項(xiàng)目，與規(guī)劃書、協(xié)議書的作用不同，完全不損害業(yè)主方合法權(quán)益。同時(shí)，在會議上也必須讓業(yè)主方了解委托書為政府部門頒布的法律文件，具有法律效應(yīng)，申報(bào)主體并非項(xiàng)目的實(shí)施者，拆遷協(xié)議是業(yè)主后續(xù)與開發(fā)商商討而簽訂的，一旦企業(yè)或者拆遷工作需調(diào)整，則需要由當(dāng)?shù)胤寝r(nóng)業(yè)建筑地、工業(yè)地塊相關(guān)部門統(tǒng)一協(xié)商處理?？傊?，要有效降低城市更新項(xiàng)目的立項(xiàng)風(fēng)險(xiǎn)，項(xiàng)目前期應(yīng)安排專人了解各項(xiàng)法律法規(guī)，不僅要掌握全國性統(tǒng)一的法律法規(guī)，也需要特別關(guān)注項(xiàng)目所在地的政策、法律法規(guī)的調(diào)整和變動。為促進(jìn)城市更新項(xiàng)目的順利實(shí)施，相關(guān)人員必須仔細(xì)研讀有關(guān)文件，提前發(fā)現(xiàn)項(xiàng)目中可能存在的問題，并在項(xiàng)目開始之前進(jìn)入項(xiàng)目所在地區(qū)了解當(dāng)?shù)匕l(fā)展的具體情況，羅列項(xiàng)目投資環(huán)境可能存在的問題，協(xié)同不同部門、各主體等就有關(guān)問題展開討論，制定最佳的解決方案，使各方預(yù)防風(fēng)險(xiǎn)，維護(hù)各自的利益。

（六）拆遷協(xié)議風(fēng)險(xiǎn)防范

對城市更新項(xiàng)目中的拆遷協(xié)議風(fēng)險(xiǎn)，處理難度相對較大，具體的處理過程中經(jīng)常涉及權(quán)屬人問題，此問題常常貫穿于項(xiàng)目全過程。以某一城市的舊村莊改造項(xiàng)目為例。此項(xiàng)目的關(guān)鍵是確定項(xiàng)目的被補(bǔ)償對象。項(xiàng)目實(shí)施期間，相關(guān)單位必須以合法、合規(guī)的方式了解實(shí)際權(quán)利人，如通過司法機(jī)關(guān)確定、開展資格審查或者第三方調(diào)查等。另外，在更新項(xiàng)目中也需核算房產(chǎn)情況，也就是需判定是否有紅色或綠色房產(chǎn)證，房產(chǎn)是否按規(guī)定完成了登記；如擁有紅色房產(chǎn)證，分析該房產(chǎn)證持有人是否健在，并分析登記人為成年人還是未成年人、為中國公民還是境外人員。因此，為有效應(yīng)對拆遷協(xié)議風(fēng)險(xiǎn)，相關(guān)人員在項(xiàng)目中必須全面把控這些問題，開發(fā)商也需要仔細(xì)研究拆遷協(xié)議的內(nèi)容，與專業(yè)的法律人員溝通與交流，避免協(xié)議中有不符合法律規(guī)定的部分，且其中無任何表意模糊現(xiàn)象，確保協(xié)議中的每一條款和內(nèi)容均符合合法性、合規(guī)性、公平性要求[5]。在確定了拆遷協(xié)議后，必須加大對簽訂人資格審查力度，并維護(hù)簽訂人的合法權(quán)益，確保簽訂的協(xié)議合法且有效，對協(xié)議中無法變更的規(guī)定，在修改時(shí)應(yīng)打印，嚴(yán)禁手動修改。

結(jié)束語

城市更新項(xiàng)目中的法律問題相對突出，雖陸續(xù)出臺了法律法規(guī)與政策文件來處理這些問題，但并未徹底解決。未來的城市更新項(xiàng)目中相關(guān)人員需根據(jù)法律風(fēng)險(xiǎn)的類型，采取專業(yè)化風(fēng)險(xiǎn)防控措施，促進(jìn)項(xiàng)目高效、有序?qū)嵤?/p>

參考文獻(xiàn)

[1]徐寧.市場化城市更新中個(gè)別征收法律問題研究[J].合作經(jīng)濟(jì)與科技，2021（17）：182-183.

[2]趙崢，王炳文.城市更新中的多元參與：現(xiàn)實(shí)價(jià)值、主要挑戰(zhàn)與對策建議[J].重慶理工大學(xué)學(xué)報(bào)（社會科學(xué)），2021，35（10）：9-15.

[3]劉伯霞，劉杰，王田，程婷.國外城市更新理論與實(shí)踐及其啟示[J].中國名城，2022，36（1）：15-22.

[4]黃澤勇，李作龍.公共服務(wù)視閾下城市更新及法治保障路徑探索[J].中國西部，2022，（3）：111-118.

[5]劉國臻，唐燕勤.廣西城市更新領(lǐng)域推行公共法律服務(wù)的路徑探析[J].廣西大學(xué)學(xué)報(bào)（哲學(xué)社會科學(xué)版），2022，44（3）：184-190.

作者簡介：龍絲雨（1993— ），女，漢族，湖南藍(lán)山人，中國鐵建投資集團(tuán)有限公司，經(jīng)濟(jì)師，本科。

研究方向：法律合規(guī)工作。