涉水生態(tài)空間規(guī)劃中水土流失重點(diǎn)防治區(qū)的水土保持空間管控研究

劉碧維

（湖南省水利水電勘測(cè)設(shè)計(jì)規(guī)劃研究總院有限公司，湖南 長(zhǎng)沙 410007）

涉水生態(tài)空間是國(guó)土空間的重要組成部分，涉水生態(tài)空間的劃定包括了河湖水域岸線、水利基礎(chǔ)設(shè)施空間、飲用水水源地、水土保持空間管控范圍的劃定等內(nèi)容[1]。

為貫徹落實(shí)中央關(guān)于統(tǒng)一規(guī)劃體系、建立國(guó)土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實(shí)施的有關(guān)部署，適應(yīng)新形勢(shì)下“多規(guī)合一”要求，做好水利規(guī)劃與國(guó)土空間規(guī)劃的緊密銜接，為水利工程補(bǔ)短板、水利行業(yè)強(qiáng)監(jiān)管提供規(guī)劃基礎(chǔ)和依據(jù)，水利部辦公廳于2019 年10 月24 日下發(fā)了《關(guān)于印發(fā)水利基礎(chǔ)設(shè)施空間布局規(guī)劃編制工作方案和技術(shù)大綱的通知（辦規(guī)計(jì)〔2019〕219 號(hào)）》[1]。

按照辦規(guī)計(jì)〔2019〕219 號(hào)文的要求，筆者以湖南省國(guó)家級(jí)和省級(jí)水土流失重點(diǎn)防治區(qū)為例，對(duì)其水土保持空間管控范圍、管控措施及存在的不足進(jìn)行分析研究，以供湖南省各地市（州）及縣級(jí)涉水生態(tài)空間規(guī)劃參考。

1 水土流失重點(diǎn)防治區(qū)的水土保持空間管控范圍

在確定水土流失重點(diǎn)防治區(qū)的水土保持空間管控范圍之前，需弄清水土流失重點(diǎn)防治區(qū)、水土流失重點(diǎn)防治面積、水土保持空間管控范圍三者之間的相互關(guān)系，一直以來，這三方面很容易混淆，本文根據(jù)在湖南省水土流失重點(diǎn)防治區(qū)劃分和涉水生態(tài)空間劃定過程中的工作總結(jié)，進(jìn)行簡(jiǎn)述。

1.1 水土流失重點(diǎn)防治區(qū)

水土流失重點(diǎn)防治區(qū)是指需進(jìn)行水土流失重點(diǎn)預(yù)防和重點(diǎn)治理的區(qū)域[2]，是判定項(xiàng)目水土流失防治執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)的依據(jù)。根據(jù)《湖南省水土保持規(guī)劃》（2016—2030年）及水土流失重點(diǎn)防治區(qū)劃分（以下簡(jiǎn)稱“兩區(qū)劃分”）成果，水土流失重點(diǎn)防治區(qū)是基于在線天地圖，按照規(guī)定的劃分原則和標(biāo)準(zhǔn)，運(yùn)用GIS 技術(shù)手段畫出的矢量圖斑邊界范圍。

1.2 水土流失重點(diǎn)防治面積

水土流失重點(diǎn)防治面積是指水土流失重點(diǎn)防治區(qū)內(nèi)的重點(diǎn)防治面積，分為重點(diǎn)預(yù)防面積和重點(diǎn)治理面積[2]。水土流失重點(diǎn)防治面積是在獲取水土流失重點(diǎn)防治區(qū)GIS 矢量圖斑邊界范圍后，讀取邊界范圍內(nèi)面積（用“S圖斑”表示），再扣除建筑、河流水系、交通等面積（用“S扣”表示），計(jì)算得出S扣所占區(qū)域面積比重（用扣除率“i”表示，i=S扣/S圖斑），最后得出水土流失重點(diǎn)防治面積，即：重點(diǎn)預(yù)防面積S預(yù)防=S預(yù)防圖斑·（1-i預(yù)防），重點(diǎn)治理面積S治理=S治理圖斑·（1-i治理）。

1.3 水土保持空間管控范圍

水土保持空間管控是對(duì)水土流失重點(diǎn)防治區(qū)內(nèi)的生產(chǎn)建設(shè)活動(dòng)實(shí)行禁止、限制和準(zhǔn)入的管理和控制。水土流失重點(diǎn)防治區(qū)的水土保持空間管控范圍是指水土流失重點(diǎn)防治區(qū)涉及的圖斑邊界內(nèi)的整個(gè)國(guó)土區(qū)域范圍，其面積用“S管控”表示，數(shù)量上S管控=S圖斑。

1.4 水土流失重點(diǎn)防治面積與水土保持空間管控面積GIS 成果對(duì)比

依據(jù)湖南省水土流失“兩區(qū)劃分”成果，通過GIS技術(shù)手段讀取圖斑面積，獲得全省國(guó)家級(jí)、省級(jí)水土流失重點(diǎn)防治面積及水土保持空間管控面積，對(duì)比關(guān)系見表1～表2。

表1 湖南省國(guó)家級(jí)和省級(jí)水土流失重點(diǎn)預(yù)防區(qū)重點(diǎn)預(yù)防面積與水土保持空間管控面積對(duì)比表 km2

表2 湖南省國(guó)家級(jí)和省級(jí)水土流失重點(diǎn)治理區(qū)重點(diǎn)治理面積與水土保持空間管控面積對(duì)比表 km2

從表中可以看出，在數(shù)值上，水土保持空間管控面積應(yīng)大于水土流失重點(diǎn)預(yù)防（治理）面積，超出的程度取決于水土流失重點(diǎn)預(yù)防（治理）區(qū)內(nèi)建筑、河流水系、交通等所占面積的比重。

2 水土流失重點(diǎn)防治區(qū)的水土保持空間管控措施

根據(jù)湖南省生態(tài)保護(hù)紅線范圍與管理規(guī)定以及湖南省水土流失“兩區(qū)劃分”的劃定成果，在涉水生態(tài)空間規(guī)劃中，水土流失重點(diǎn)防治區(qū)內(nèi)涉及水土保持的相關(guān)行為應(yīng)堅(jiān)持以生態(tài)保護(hù)紅線為底線的原則，在保護(hù)生態(tài)紅線的前提下，進(jìn)行水土保持空間管控。

從現(xiàn)有的水土保持法律法規(guī)和技術(shù)規(guī)程規(guī)范及相關(guān)規(guī)定來分析，筆者認(rèn)為水土流失重點(diǎn)防治區(qū)的水土保持空間管控既有政策性方面的管控，也有建設(shè)性方面的管制，主要通過法律法規(guī)、技術(shù)規(guī)程規(guī)范等管控途徑來實(shí)施。

2.1 法律、法規(guī)的管控措施

1）一般性管控措施?！吨腥A人民共和國(guó)水土保持法》《湖南省實(shí)施〈中華人民共和國(guó)水土保持法〉辦法》《全國(guó)水土保持規(guī)劃》（2015—2030 年）、《湖南省水土保持規(guī)劃》（2016—2030 年）及其他水土保持相關(guān)法律法規(guī)，除專門針對(duì)湖南省以外某些特定區(qū)域的規(guī)定及特別強(qiáng)調(diào)的限制或禁止性規(guī)定之外，其余一般性規(guī)定均適用于湖南省水土流失重點(diǎn)防治區(qū)的水土保持空間管控。

2）限制與禁止性管控措施。根據(jù)《中華人民共和國(guó)水土保持法》《湖南省實(shí)施〈中華人民共和國(guó)水土保持法〉辦法》等規(guī)定，湖南省水土流失重點(diǎn)防治區(qū)限制與禁止性規(guī)定主要如下：

①禁止在崩塌滑坡危險(xiǎn)區(qū)和泥石流易發(fā)區(qū)取土、采石或者開采零星礦產(chǎn)資源等可能造成水土流失的活動(dòng)[3]。

②水土流失嚴(yán)重、生態(tài)脆弱的地區(qū)應(yīng)當(dāng)限制或者禁止可能造成水土流失的生產(chǎn)建設(shè)活動(dòng)，嚴(yán)格保護(hù)植物、地表等[3]。

③在侵蝕溝的溝坡和溝岸、河流兩岸以及湖泊和水庫的周邊，土地所有權(quán)人、使用權(quán)人或者有關(guān)管理單位應(yīng)當(dāng)營(yíng)造植物保護(hù)帶。禁止開墾、開發(fā)植物保護(hù)帶[3]。

④禁止在25°以上的陡坡地或者20°以上的風(fēng)化花崗巖、紫色砂頁巖、紅砂巖、泥質(zhì)頁巖坡地開墾種植農(nóng)作物；已經(jīng)開墾種植農(nóng)作物的，應(yīng)當(dāng)按照縣級(jí)人民政府的規(guī)定，退耕還林還草，或者修成梯田、梯土，并采取攔水、蓄水、排水等其他有效措施防止水土流失[4]。在25°以上陡坡地種植經(jīng)濟(jì)林的，應(yīng)當(dāng)科學(xué)選擇樹種，合理確定規(guī)模，采取水土保持措施，防止造成水土流失[3]。

⑤禁止毀林開墾。禁止在水土流失重點(diǎn)預(yù)防區(qū)全墾整地造林、全墾撫育幼林；禁止在水土流失重點(diǎn)預(yù)防區(qū)、重點(diǎn)治理區(qū)挖山洗砂、鏟草皮、挖樹蔸或者濫挖中草藥材[4]。

⑥依法應(yīng)當(dāng)編制水土保持方案的生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目，未編制水土保持方案或者水土保持方案未經(jīng)水行政主管部門批準(zhǔn)的，不得開工建設(shè)[4]。生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目竣工驗(yàn)收應(yīng)當(dāng)驗(yàn)收水土保持設(shè)施，水土保持設(shè)施未經(jīng)驗(yàn)收或者驗(yàn)收不合格的，生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目不得投產(chǎn)使用[3]。

2.2 技術(shù)規(guī)程、規(guī)范的管控措施

2.2.1 一般性管控措施

《生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目水土保持技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)》（GB 50433-2018）、《生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目水土流失防治標(biāo)準(zhǔn)》（GB 50434-2018）、《水利水電工程水土保持技術(shù)規(guī)范》（SL 575-2012）及其它水土保持相關(guān)規(guī)程規(guī)范，除專門針對(duì)湖南省以外某些特定區(qū)域的規(guī)定及強(qiáng)制性條款之外，其余一般性規(guī)定均適用于湖南省水土流失重點(diǎn)防治區(qū)的水土保持空間管控。

2.2.2 限制與禁止性管控措施

根 據(jù)GB 50433-2018、GB 50434-2018、SL 575-2012 等規(guī)定，湖南省水土流失重點(diǎn)防治區(qū)限制與禁止性規(guī)定主要如下：

1）生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目主體工程選址（線）應(yīng)避讓水土流失重點(diǎn)預(yù)防區(qū)和重點(diǎn)治理區(qū)，對(duì)無法避讓水土流失重點(diǎn)預(yù)防區(qū)和重點(diǎn)治理區(qū)的生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目，建設(shè)方案應(yīng)符合下列規(guī)定[5]：

①應(yīng)優(yōu)化方案，減少工程占地和土石方量；公路、鐵路等項(xiàng)目填高大于8 m 宜采用橋梁方案；管道工程穿越宜采用隧道、定向鉆、頂管等方式；山丘區(qū)工業(yè)場(chǎng)地宜優(yōu)先采取階梯式布置[5]。

②截排水工程、攔擋工程的工程等級(jí)和防洪標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)提高一級(jí)[5]。

③宜布設(shè)雨洪集蓄、沉沙設(shè)施[5]。

④提高植物措施標(biāo)準(zhǔn)，林草覆蓋率應(yīng)提高1～2 個(gè)百分點(diǎn)[5]。

2）位于國(guó)家級(jí)、省級(jí)水土流失重點(diǎn)預(yù)防區(qū)和重點(diǎn)治理區(qū)的生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目水土流失防治應(yīng)執(zhí)行一級(jí)標(biāo)準(zhǔn)[6]。

3）國(guó)家級(jí)和省級(jí)水土流失重點(diǎn)預(yù)防區(qū)，應(yīng)以最大限度減少地面擾動(dòng)和植被破壞、維護(hù)水土保持主導(dǎo)功能為準(zhǔn)則，重點(diǎn)分析因工程建設(shè)造成植被不可逆性破壞和產(chǎn)生嚴(yán)重水土流失危害的區(qū)域，提出水土保持制約性要求及對(duì)主體工程布置的修改意見[7]。

4）嚴(yán)禁在崩塌和滑坡危險(xiǎn)區(qū)、泥石流易發(fā)區(qū)內(nèi)設(shè)置取土（石、砂）場(chǎng)[5]。

5）嚴(yán)禁在對(duì)公共設(shè)施、基礎(chǔ)設(shè)施、工業(yè)企業(yè)、居民點(diǎn)及行洪安全等有重大影響的區(qū)域設(shè)置棄土（石、渣、灰、矸石、尾礦）場(chǎng)[5～7]。

3 存在的不足

湖南省水土流失重點(diǎn)防治區(qū)的水土保持空間管控范圍的劃定是以水保規(guī)便字〔2012〕2 號(hào)文、水利部辦水?！?013〕188 號(hào)文等文件及湖南省主體功能區(qū)、水功能區(qū)、土地利用等相關(guān)規(guī)劃進(jìn)行劃定的，自發(fā)布以來經(jīng)實(shí)踐證明，該成果的劃定基本是合理的，為湖南省生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目水土流失防治標(biāo)準(zhǔn)和防治目標(biāo)的確定、水土保持方案報(bào)告的編制、審批及水土保持監(jiān)測(cè)、監(jiān)理、監(jiān)督管理和竣工驗(yàn)收等工作提供了重要的技術(shù)支撐，但也存在以下不足：

1）由于水土流失是動(dòng)態(tài)變化的，而湖南省水土流失“兩區(qū)劃分”是基于在線天地圖和2015 年第三次土壤侵蝕遙感調(diào)查成果進(jìn)行劃定的，因此，水土流失重點(diǎn)防治區(qū)的水土保持空間管控范圍邊界的精度存在一定局限性。

2）由于生產(chǎn)建設(shè)單位施工隊(duì)伍水土保持意識(shí)普遍不強(qiáng)，部分地方水行政主管部門監(jiān)督執(zhí)法力度不夠，一些水土保持監(jiān)測(cè)監(jiān)理流于形式，全省水土保持信息化網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)、預(yù)警預(yù)報(bào)系統(tǒng)的建設(shè)等不健全，因此，在水土保持空間管控措施上存在一定的漏洞和問題。

4 建 議

隨著開發(fā)建設(shè)和水土流失治理的不斷進(jìn)行，湖南省水土流失態(tài)勢(shì)和分布不斷發(fā)生新的變化，如何做好水土流失重點(diǎn)防治區(qū)的水土保持空間管控，提出以下建議：

1）利用近年來開展的水土流失動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)成果和更高精度的衛(wèi)片圖，通過GIS 技術(shù)以及與地市（州）、縣（市、區(qū)）的對(duì)接、協(xié)調(diào)和復(fù)核，使水土流失重點(diǎn)防治區(qū)的水土保持空間管控范圍進(jìn)一步完善，提高邊界精確度。

2）加大政府部門和水行政主管部門的水土保持政績(jī)考核力度，加快水土保持信息平臺(tái)和預(yù)警預(yù)報(bào)系統(tǒng)建設(shè)，加強(qiáng)水土保持科技示范、法律法規(guī)的宣傳教育和生產(chǎn)建設(shè)單位、施工人員的水土保持技術(shù)培訓(xùn)，嚴(yán)查生產(chǎn)建設(shè)中水土保持違法違規(guī)事件，有助于解決水土保持空間管控措施中存在的漏洞和問題。