杭州市基于“一張底圖”的規(guī)劃編制全過程管理技術(shù)支撐體系構(gòu)建研究

□杭州市規(guī)劃和自然資源調(diào)查監(jiān)測(cè)中心 張園玉 周 寶 王 聞

新時(shí)代的國(guó)土空間規(guī)劃是可感知、能學(xué)習(xí)、善治理和自適應(yīng)的智慧型規(guī)劃。按照習(xí)近平總書記“統(tǒng)一底圖、統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)、統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一平臺(tái)”重要指示精神，自然資源部已基本建成國(guó)家、省、市3 級(jí)國(guó)土空間規(guī)劃“一張圖”實(shí)施監(jiān)督信息系統(tǒng)。浙江省基本形成了覆蓋全域、全要素的國(guó)土空間規(guī)劃“一張底圖”，保障各類空間管控要素精準(zhǔn)落地。杭州市開展了基于“一張底圖”的規(guī)劃編制全過程的技術(shù)支撐體系構(gòu)建和應(yīng)用研究工作，進(jìn)一步優(yōu)化完善各類規(guī)劃數(shù)據(jù)的管控和傳導(dǎo)要求，形成了高效支撐規(guī)劃編制的“3+X”底圖，探索“機(jī)審+人審”等規(guī)劃編制審查方式，建立“行政+技術(shù)”的工作協(xié)同機(jī)制，提升各類規(guī)劃的科學(xué)編制、深入審查及高效實(shí)施應(yīng)用，為杭州市國(guó)土空間規(guī)劃編制攻堅(jiān)年做好技術(shù)保障。

一、工作背景

（一）新形勢(shì)下規(guī)劃編制全生命周期管理數(shù)字化勢(shì)在必行

歐美國(guó)家的規(guī)劃編制，具有各自理念和架構(gòu)特點(diǎn)，但有一個(gè)共同點(diǎn)，就是越來越多地應(yīng)用現(xiàn)代技術(shù)手段，包括遙感、地理信息系統(tǒng)、網(wǎng)絡(luò)等技術(shù)，進(jìn)行規(guī)劃數(shù)據(jù)的采集、分析處理、信息反饋，甚至應(yīng)用網(wǎng)絡(luò)手段開展規(guī)劃的公眾參與以及規(guī)劃實(shí)施的動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)，使各類規(guī)劃編制朝著智能化方向發(fā)展。2020 年5月，自然資源部印發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)國(guó)土空間規(guī)劃監(jiān)督管理的通知》，要求實(shí)行規(guī)劃全周期管理，推動(dòng)建立覆蓋國(guó)土空間規(guī)劃編制、審查、實(shí)施、監(jiān)測(cè)評(píng)估預(yù)警的全生命周期協(xié)同留痕管控模式；2022 年，自然資源部印發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)國(guó)土空間規(guī)劃“一張圖”系統(tǒng)建設(shè)的通知》，要求依托國(guó)土空間基礎(chǔ)信息平臺(tái)和調(diào)查監(jiān)測(cè)體系，健全全國(guó)國(guó)土空間規(guī)劃實(shí)施監(jiān)測(cè)網(wǎng)絡(luò)，對(duì)“一張圖”落實(shí)情況適時(shí)開展動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)評(píng)估預(yù)警，為實(shí)現(xiàn)規(guī)劃目標(biāo)“可考核、可審計(jì)、可追責(zé)”提供系統(tǒng)技術(shù)支撐，推動(dòng)國(guó)士空間規(guī)劃全生命周期數(shù)字化、智能化管理。

（二）規(guī)劃編制全過程痛點(diǎn)、堵點(diǎn)需要破解

規(guī)劃編制前期，編制單位在編制相關(guān)規(guī)劃時(shí)大多基于自身積累的數(shù)據(jù)，互聯(lián)網(wǎng)獲取的信息，以及往來函件和相關(guān)部門調(diào)研獲取的數(shù)據(jù)等。獲取數(shù)據(jù)的基準(zhǔn)不一致，信息的匯集不及時(shí)，往往會(huì)導(dǎo)致最后的成果達(dá)不到高標(biāo)準(zhǔn)化的要求。規(guī)劃審查階段，在規(guī)劃審查過程中往往以人工校對(duì)審查為主，傳導(dǎo)要素規(guī)則不明確、規(guī)劃審查要點(diǎn)量化不足等問題導(dǎo)致審查效率低，進(jìn)而導(dǎo)致規(guī)劃調(diào)整頻率高。成果入庫(kù)階段，仍以人工入庫(kù)為主，審查中尚未發(fā)現(xiàn)的細(xì)節(jié)問題往往在該階段暴露，導(dǎo)致成果入庫(kù)時(shí)間長(zhǎng)，直接影響規(guī)劃的質(zhì)量。需要信息化介入規(guī)劃編制全過程，根據(jù)不同環(huán)節(jié)特點(diǎn)設(shè)定不同信息化支撐方式，全面提高規(guī)劃編制效能。

二、杭州市基于“一張底圖”的規(guī)劃編制全過程管理技術(shù)支撐體系構(gòu)建

為規(guī)范國(guó)土空間規(guī)劃編制，落實(shí)規(guī)劃傳導(dǎo)和空間保障，大力推動(dòng)“一張底圖編規(guī)劃、一個(gè)平臺(tái)落項(xiàng)目”，結(jié)合主題教育課題研究，先后調(diào)研了規(guī)劃編制主體、規(guī)劃設(shè)計(jì)、行政審查等單位，通過深入而廣泛的調(diào)研全市各部門應(yīng)用情況，并基于杭州市“空間智治”數(shù)字化平臺(tái)，構(gòu)建以標(biāo)準(zhǔn)為前提、以規(guī)則為核心、以模型為支撐、以工具為手段的智慧規(guī)劃技術(shù)體系，搭建形成了“3+X”管控底圖，開發(fā)了“一鍵數(shù)據(jù)提供”“機(jī)審+人審”“成果預(yù)入庫(kù)”工具，完善了 “一張底圖”規(guī)劃編制技術(shù)審查常態(tài)化機(jī)制，在全市規(guī)劃編制全過程中發(fā)揮了積極作用，提升了規(guī)劃編制成果質(zhì)量，提高了規(guī)劃編制、審查、審批效率。

（一）總體架構(gòu)

“一張底圖”的規(guī)劃編制全過程的技術(shù)支撐體系構(gòu)建和應(yīng)用研究，涉及到支撐體系、數(shù)據(jù)層、場(chǎng)景層、面向用戶等方面，匯集各類基礎(chǔ)現(xiàn)狀一張圖、總規(guī)一張圖、“多規(guī)合一”一張圖、耕地保護(hù)一張圖等，形成層層疊加的空間智治“一張底圖”，并通過“空間智治”數(shù)字化平臺(tái)，為規(guī)劃編制編前、編中、編后全過程管理的核心環(huán)節(jié)提供數(shù)據(jù)和平臺(tái)技術(shù)支撐，同時(shí)規(guī)劃編制全過程應(yīng)用與審批、征收、儲(chǔ)備、不動(dòng)產(chǎn)等各應(yīng)用場(chǎng)景形成互聯(lián)互通，實(shí)現(xiàn)整體智治、高效協(xié)同。

（二）構(gòu)建完善“一張底圖”

規(guī)劃編制需要大量的現(xiàn)狀數(shù)據(jù)、相關(guān)規(guī)劃數(shù)據(jù)作為支撐。根據(jù)各類規(guī)劃編制要求，整合匯集總體、專項(xiàng)、詳細(xì)規(guī)劃、城市設(shè)計(jì)、審批管理等多種規(guī)劃信息，形成規(guī)劃編制工作“一張底圖”，直觀展示該區(qū)域自然地理面貌、人口和用地的分布特征。目前杭州市“一張底圖”作為全市的空間基座，集成了30 多個(gè)部門505 類的自然空間、人造空間和未來空間數(shù)據(jù)，為相關(guān)規(guī)劃編制奠定了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。同時(shí)，基于平臺(tái)發(fā)布“一張底圖”數(shù)據(jù)目錄清單，編制單位可實(shí)時(shí)掌握全市規(guī)劃編制底座數(shù)據(jù)情況，了解規(guī)劃編制所需資料的匯聚情況，并可通過平臺(tái)實(shí)現(xiàn)快速查閱、比對(duì)，為后續(xù)的編制工作開展打下基礎(chǔ)。

在“一張底圖”數(shù)據(jù)基礎(chǔ)上，進(jìn)一步梳理各類上位規(guī)劃，根據(jù)規(guī)劃傳導(dǎo)要求，明確了核心管控底圖范疇，形成永久基本農(nóng)田、生態(tài)紅線、城鎮(zhèn)開發(fā)邊界3 條線和黃、藍(lán)、綠、紫、橙、地災(zāi)線等“X 條重要控制線”組成的“3+X”核心管控底圖和傳導(dǎo)要求，指導(dǎo)規(guī)劃編制主體和規(guī)劃單位開展各類規(guī)劃編制，保障規(guī)劃在傳導(dǎo)、實(shí)施過程中“不走樣”。紫線是指歷史文物保護(hù)線，黃線是指軌道交通、重大市政設(shè)施、公交場(chǎng)站等道路市政設(shè)施控制線，藍(lán)線是指水系河道線，綠線是指公園綠地，橙線是指文教衛(wèi)體等公共服務(wù)設(shè)施，地災(zāi)線是指地質(zhì)災(zāi)害防治線。同時(shí)，按照底圖管控要求、圖審規(guī)則，開發(fā)了“3+X”底圖符合性審查智能化工具，支持編制主體在編制過程中開展自主審查，及時(shí)發(fā)現(xiàn)問題、修改內(nèi)容，提高規(guī)劃編制質(zhì)量。工具可以輔助規(guī)劃審查部門通過空間計(jì)算，快速發(fā)現(xiàn)定位在編規(guī)劃存在的問題，提高規(guī)劃審查效率。

（三）規(guī)劃編前協(xié)助模塊

一是編前計(jì)劃管理。全市各級(jí)各類規(guī)劃編制缺乏有效統(tǒng)籌，編制主體不清、規(guī)劃范圍碎片化、規(guī)劃層級(jí)多且銜接不充分、橫向協(xié)同不足。在編前計(jì)劃時(shí)，通過平臺(tái)規(guī)劃編制統(tǒng)籌子模塊，開展新編項(xiàng)目在線申報(bào)、審查、審核，基于“一張底圖”匯集的已編規(guī)劃項(xiàng)目，統(tǒng)籌全市新編規(guī)劃計(jì)劃清單，實(shí)現(xiàn)規(guī)劃項(xiàng)目編制過程的全周期進(jìn)度跟蹤管理，保障項(xiàng)目的合理性、科學(xué)性，提高編制統(tǒng)籌資金的利用率。

▲圖1 總體架構(gòu)圖

▲圖2 “3+X”底圖審查工具界面圖

二是基礎(chǔ)數(shù)據(jù)高效提供?；谇捌跉w集的全市 “一張底圖”數(shù)據(jù)，形成了控制性詳細(xì)規(guī)劃數(shù)據(jù)申請(qǐng)清單、鄉(xiāng)村規(guī)劃數(shù)據(jù)申請(qǐng)清單、專項(xiàng)規(guī)劃數(shù)據(jù)申請(qǐng)清單，開發(fā)“一鍵數(shù)據(jù)提供”工具，編制主體可視項(xiàng)目編制需要通過平臺(tái)清單式勾選需要的數(shù)據(jù)。根據(jù)控制性詳細(xì)規(guī)劃、鄉(xiāng)村規(guī)劃、專項(xiàng)規(guī)劃基礎(chǔ)數(shù)據(jù)提供清單，事先將各類規(guī)劃涉及的地形、現(xiàn)狀、審批、相關(guān)規(guī)劃等數(shù)據(jù)整理整合，形成數(shù)據(jù)集，在數(shù)據(jù)申請(qǐng)流程審批完成后可直接提供相關(guān)數(shù)據(jù)，以提高基礎(chǔ)數(shù)據(jù)提供效率。同時(shí)建立數(shù)據(jù)申請(qǐng)白名單制度，列入白名單數(shù)據(jù)清單可通過平臺(tái)一鍵獲取相關(guān)數(shù)據(jù)資料。

（四）規(guī)劃編中輔助模塊

一是規(guī)劃在線編制。從規(guī)劃編制項(xiàng)目創(chuàng)建立項(xiàng)、基礎(chǔ)數(shù)據(jù)下發(fā)、成果編制、專家論證、成果審查、成果報(bào)批、成果入庫(kù)歸檔等環(huán)節(jié)的全流程管理，對(duì)業(yè)務(wù)流程進(jìn)行全周期留痕記錄，并采用B/S 系統(tǒng)和C/S 編制工具結(jié)合設(shè)計(jì)，實(shí)現(xiàn)規(guī)劃成果在線編制、在線成果上傳、在線審查功能，實(shí)現(xiàn)全流程在線編審。

二是規(guī)劃符合性審查?；凇耙粡埖讏D”數(shù)據(jù)，梳理形成符合機(jī)審要求的“3+X”底線審查規(guī)則明細(xì)和預(yù)警規(guī)則。將審查規(guī)則轉(zhuǎn)譯成計(jì)算機(jī)語言，通過開發(fā)“3+X”底圖符合性審查工具，實(shí)現(xiàn)一鍵式機(jī)器審查，快速檢測(cè)成果的符合性，確保規(guī)劃編制成果圖文一致、圖數(shù)一致、指標(biāo)和空間布局符合剛性傳導(dǎo)要求。結(jié)合規(guī)劃編制和技術(shù)審查工作需求，形成“3+X”底線合規(guī)性審查報(bào)告，方便審查人員、編制主體和設(shè)計(jì)單位工作使用，“機(jī)審”輔助“人審”，提高規(guī)劃編制質(zhì)量和效率。

（五）規(guī)劃編后管理模塊

一是統(tǒng)一規(guī)范化整理、入庫(kù)、發(fā)布、共享應(yīng)用?？傮w規(guī)劃、詳細(xì)規(guī)劃、各類專項(xiàng)規(guī)劃、城市設(shè)計(jì)及規(guī)范類文本等各類文檔資料圖集及批復(fù)矢量進(jìn)行入庫(kù)存儲(chǔ)，實(shí)行分類管理。控制性詳細(xì)規(guī)劃是后續(xù)項(xiàng)目審批的法定依據(jù)，杭州市建立了全市控制性詳細(xì)規(guī)劃成果入庫(kù)數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)，開發(fā)了規(guī)劃成果預(yù)入庫(kù)工具，待批控規(guī)成果以重要過程性成果的形式入庫(kù)至工作庫(kù)，并發(fā)布到平臺(tái)供審批參考，一旦成果獲批，直接轉(zhuǎn)入正式庫(kù)，有效縮短成果入庫(kù)等待時(shí)間，形成實(shí)時(shí)動(dòng)態(tài)的控規(guī)成果一張圖。同時(shí)，利用規(guī)劃成果管理數(shù)據(jù)，支撐國(guó)土空間規(guī)劃編制協(xié)同、審查、實(shí)施、監(jiān)督全流程在線管理，促進(jìn)了整個(gè)國(guó)土空間實(shí)施全域、全要素、全生命周期管理。

二是規(guī)劃實(shí)施監(jiān)督。包括監(jiān)測(cè)預(yù)警、體檢評(píng)估、承載力預(yù)警三個(gè)子模塊。監(jiān)測(cè)預(yù)警子模塊根據(jù)國(guó)土空間總體規(guī)劃編制要求、編制指南以及局內(nèi)業(yè)務(wù)，從底線維度、規(guī)劃維度、質(zhì)量維度三方面進(jìn)行指標(biāo)體系梳理設(shè)計(jì)，形成監(jiān)測(cè)預(yù)警指標(biāo)體系，指標(biāo)可通過系統(tǒng)模型算法實(shí)現(xiàn)監(jiān)測(cè)預(yù)警。體檢評(píng)估子模塊按照“一年一體檢，五年一評(píng)估”要求，從安全、創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享6 個(gè)方面開展指標(biāo)設(shè)計(jì)工作，共計(jì)119 項(xiàng)指標(biāo)，支持多年份、多指標(biāo)體系的展示與管理，并支持對(duì)年度評(píng)估報(bào)告的管理。承載力預(yù)警子模塊為滿足智能分析和動(dòng)態(tài)可視化展現(xiàn)的需求，整合集成或接入有關(guān)部門資源環(huán)境承載能力監(jiān)測(cè)預(yù)警相關(guān)數(shù)據(jù)，提供對(duì)資源環(huán)境承載能力的綜合監(jiān)管、動(dòng)態(tài)評(píng)估和決策支持功能。

三、結(jié)語

近期，杭州市發(fā)布了《杭州市空間智治數(shù)字化平臺(tái)“一張底圖”編規(guī)劃規(guī)程（試行）》等文件，為推進(jìn)總體規(guī)劃傳導(dǎo)和落地，保障規(guī)劃縱向傳導(dǎo)、橫向協(xié)同提供機(jī)制保障。通過本次研究，杭州市基本形成了支撐規(guī)劃編制的編前、編中、編后等技術(shù)保障體系，目前已經(jīng)在杭州市得到了實(shí)際應(yīng)用，輔助了全市各相關(guān)分區(qū)規(guī)劃、控制性詳細(xì)規(guī)劃等近79 個(gè)規(guī)劃的編制、審查、入庫(kù)，切實(shí)提升了規(guī)劃編制成果質(zhì)量，提高了規(guī)劃審批效率。但也存在底圖數(shù)據(jù)歸集豐富度有待提升、規(guī)劃二三維一體化審查支撐不足、在線編制模塊推廣應(yīng)用不足等問題，亟待下一步工作中解決。