特色化推進村莊規(guī)劃編制助力鄉(xiāng)村振興的衢州探索與實踐

□衢州市國土空間規(guī)劃設(shè)計研究院 王建鴻 徐 靜

黨的十九大報告提出了“鄉(xiāng)村振興”戰(zhàn)略，2019 年自然資源部下發(fā)的《關(guān)于加強村莊規(guī)劃促進鄉(xiāng)村振興的通知》，提出了“編制能用、管用、好用的實用性村莊規(guī)劃”的要求。近年來，衢州市大力度推進鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，在市、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)國土空間規(guī)劃編制的同時，特色化推進村莊規(guī)劃編制。

2021 年，衢州市開展了省級13個村莊規(guī)劃的編制試點，通過前期工作的探索，2022 年又繼續(xù)開展市級4 個村莊規(guī)劃編制的試點工作，力圖摸索形成符合地方實際、適用好用管用的村莊規(guī)劃編制路徑方法。

一、國空背景下村莊規(guī)劃編制面臨的主要問題

一是多頭管理政出多門。中央部委、省市機關(guān)都有相關(guān)加強村莊規(guī)劃的政策文件出臺，不可避免出現(xiàn)工作主線、意圖與目標(biāo)任務(wù)偏離現(xiàn)象。一方面，存在為了規(guī)劃而規(guī)劃的問題：為完成規(guī)劃編制任務(wù)直接給地方下達一定期限內(nèi)必須完成村莊編制數(shù)量，實現(xiàn)所謂規(guī)劃全覆蓋，導(dǎo)致運動式編制村莊規(guī)劃。另一方面，部門工作職能相互交叉：地方市縣很多部門都具有鄉(xiāng)村工作職能要求，如農(nóng)業(yè)農(nóng)村主管部門、城市建設(shè)主管部門、自然資源主管部門、旅游發(fā)展主管部門等都有美麗鄉(xiāng)村建設(shè)、村莊整治提升、產(chǎn)業(yè)發(fā)展引導(dǎo)等相關(guān)職能，往往出現(xiàn)相互扯皮或相互推諉現(xiàn)象。

二是編制質(zhì)量難以保證。當(dāng)前，在國土空間規(guī)劃背景下，部分規(guī)劃編制團隊缺乏從全域全要素規(guī)劃角度，認(rèn)識鄉(xiāng)村規(guī)劃的本質(zhì)內(nèi)涵；缺乏對生態(tài)、文化層面的挖掘保護，缺乏鄉(xiāng)村基層治理、經(jīng)濟發(fā)展內(nèi)生動力的提升等方面的研究和關(guān)注；往往形成規(guī)劃成果千村一面，缺乏地方特色，規(guī)劃合理性、可行性不高。同時部分地方政府部門存在對村莊規(guī)劃的重要性、緊迫性及現(xiàn)實意義認(rèn)識不足，對村莊規(guī)劃編制工作的保障不足，直接影響規(guī)劃質(zhì)量。而地方管理部門中鄉(xiāng)村專業(yè)人才配備松散不足，對政策把握、技術(shù)把關(guān)上受到制約，導(dǎo)致在具體鄉(xiāng)村振興行動中難以協(xié)同地方政府形成合力，造成村莊規(guī)劃建設(shè)工作成效難顯、富民強村工作難落、生態(tài)保護修復(fù)工作難成。

三是規(guī)劃落地難度較大。目前，村莊規(guī)劃受生態(tài)保護紅線、永久基本農(nóng)田、村莊建設(shè)邊界制約和規(guī)劃指標(biāo)、流量空間的約束，可用于發(fā)展的空間有限，主要以存量空間發(fā)展為主，對于村莊擴張式發(fā)展的約束較大。由于市縣級、鄉(xiāng)鎮(zhèn)級國土空間總體規(guī)劃尚未編制審批完成，村莊分類尚未明確，建設(shè)管控邊界和流量空間傳導(dǎo)尚未確定，基本農(nóng)田保護（補劃）目標(biāo)、新增建設(shè)用地規(guī)模（指標(biāo)）等均未確定，導(dǎo)致在村莊規(guī)劃編制過程中存在很多不確定性因素，編制出來的規(guī)劃也難以保障實質(zhì)有效指導(dǎo)開發(fā)建設(shè)。

四是規(guī)劃實施過程缺乏管理。目前鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府雖然配備有專職城鄉(xiāng)規(guī)劃、國土方面的業(yè)務(wù)人員，由于相對較低的報酬和艱苦的工作生活條件，往往難以吸引專業(yè)規(guī)劃技術(shù)人才勝任。相比鄉(xiāng)村地區(qū)巨大的規(guī)劃管理需求，村鎮(zhèn)規(guī)劃管理力量薄弱的問題非常突出。衢州市區(qū)南北跨度90 公里，嶺洋鄉(xiāng)、舉村鄉(xiāng)、湖南鎮(zhèn)、上方鎮(zhèn)等位于市區(qū)南北端的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，離主城區(qū)較遠(yuǎn)，村鎮(zhèn)規(guī)劃人員單薄，往返市局、分局進行技術(shù)交流和業(yè)務(wù)指導(dǎo)較為不便，業(yè)務(wù)辦理時間和技術(shù)充電時間難以平衡。

二、衢州市推進村莊規(guī)劃編制的多種舉措

一是守正創(chuàng)新，有序推進村莊規(guī)劃編制試點。按照“一評估兩覆蓋三提升”專項行動要求，結(jié)合市縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)總規(guī)編制和集聚共富新型城鎮(zhèn)化建設(shè)，全面推進“多規(guī)合一”實用性村莊規(guī)劃編制，在2021 年省級13 個村莊規(guī)劃試點的基礎(chǔ)上，衢州市于2022 年探索開展市級4 個村莊規(guī)劃編制試點，在柯城區(qū)、衢江區(qū)選取了城郊融合型、集聚提升型、特色保護型、保留改善型等四類村莊進行試點村莊規(guī)劃編制，旨在謀劃好新時期國土空間規(guī)劃背景下的村莊規(guī)劃編制方法。同時，總結(jié)13個省級試點、4 個市級試點村莊規(guī)劃經(jīng)驗，指導(dǎo)完成60 個村莊規(guī)劃編制和全市村莊規(guī)劃實施評估，并納入“一張圖”系統(tǒng)，有效提高鄉(xiāng)村空間治理能力。

▲村莊規(guī)劃（市級試點）現(xiàn)場交流會

二是建立智庫，全面推廣駐鎮(zhèn)村規(guī)劃師服務(wù)。根據(jù)浙江省自然資源廳《關(guān)于推動建立駐鎮(zhèn)村規(guī)劃師制度的通知》等文件精神，衢州市自2022 年起在全市范圍內(nèi)啟動駐鎮(zhèn)村規(guī)劃師服務(wù)工作，積極探索建立適應(yīng)全市的駐鎮(zhèn)村規(guī)劃師管理制度和辦法，旨在解決基層規(guī)劃人才短缺、技術(shù)力量薄弱問題，提升村莊規(guī)劃編制管理水平。制度建立上，出臺了《衢州市區(qū)駐鎮(zhèn)村規(guī)劃師制度實施方案（試行）》和《衢州市駐鎮(zhèn)村規(guī)劃師服務(wù)考核辦法》，由各縣（市、區(qū)）自然資源主管部門、鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）對各自轄區(qū)范圍內(nèi)的駐鎮(zhèn)村規(guī)劃師團隊的工作績效和“兩?！薄皟汕凇甭鋵嵡闆r進行季度考評和年底初評，衢州市自然資源和規(guī)劃局做出綜合評價。制度落實上，依托浙江省自然資源廳委派專家和局系統(tǒng)專業(yè)技術(shù)力量及外聘專業(yè)人員，從專業(yè)咨詢、技術(shù)指導(dǎo)、業(yè)務(wù)協(xié)調(diào)和規(guī)劃解讀、政策宣傳等方面提供全方位服務(wù)，全市104個鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）中，已有96 個村派駐了規(guī)劃師共125 人，開展服務(wù)247 次。2022年推選出一批有作為、有擔(dān)當(dāng)?shù)鸟v鎮(zhèn)規(guī)劃師，并在省、市級平臺進行報道宣傳，從而有效解決基層規(guī)劃人才短缺、技術(shù)力量薄弱等問題，切實提升各縣（市、區(qū)）鄉(xiāng)鎮(zhèn)級國土空間規(guī)劃和村莊規(guī)劃編制管理水平。

三是秣馬厲兵，強化提升村莊規(guī)劃技術(shù)人員業(yè)務(wù)技能。近兩年衢州市自然資源系統(tǒng)持續(xù)開展“資規(guī)大講堂”、資規(guī)中青年“兩專干部青藍(lán)精品班”，專題授課《耕地占補平衡指標(biāo)等系列指標(biāo)解析及土地綜合整治工作》《衢州市區(qū)集體土地房屋征收補償安置政策解讀》《土地供應(yīng)及監(jiān)管》等土地、規(guī)劃專題知識講座，強化村莊規(guī)劃知識儲備；在自然資源系統(tǒng)規(guī)劃編制口，開展“尋求最優(yōu)解”規(guī)劃師‘1+1’活動，通過講規(guī)劃師的故事、講規(guī)劃師的思考，強化分析表達、提高思考能力；利用規(guī)劃專委會的學(xué)科特色和會員資源，積極組織開展學(xué)術(shù)講座、論壇和學(xué)習(xí)考察等有關(guān)學(xué)術(shù)活動，提高會員學(xué)術(shù)研究能力，開展送規(guī)劃進鄉(xiāng)鎮(zhèn)的“兩爭四進”活動（即爭當(dāng)資規(guī)講解員、爭當(dāng)兩勤兩專模范生，進項目現(xiàn)場、進業(yè)主單位、進智囊社團、進社區(qū)鄉(xiāng)村）。

四是創(chuàng)新實踐，謀劃并取得多項標(biāo)志性成果。2022 年浙江省自然資源廳聯(lián)合浙江日報開展“鄉(xiāng)村造夢師”活動，柯城區(qū)溝溪鄉(xiāng)余東余西村村莊規(guī)劃被評為浙江省“鄉(xiāng)村造夢師”十佳案例三等獎；今年3 月，浙江省規(guī)劃學(xué)會組織開展“鄉(xiāng)村造夢記”主題征文活動，衢州市上下積極申報優(yōu)秀征文，喜獲佳績，衢州市有10 篇作品獲獎，其中一等獎1 篇、三等獎2 篇、優(yōu)秀獎7 篇；為給衢州市城鎮(zhèn)化建設(shè)提供科學(xué)規(guī)劃引領(lǐng)，切實提高“8+36”共富集聚點詳細(xì)規(guī)劃編制質(zhì)量，規(guī)劃專委會組織開展了“衢州市共富集聚點優(yōu)秀詳細(xì)規(guī)劃評選”活動。

三、衢州市推進村莊規(guī)劃編制和實施的幾點思考

衢州市在年初的新型城鎮(zhèn)化工作目標(biāo)中提出：6 個縣市區(qū)要在12月底前，完成60 個以上確有需要的“多規(guī)合一”村莊規(guī)劃編制。為加快推進衢州市實用性村莊規(guī)劃編制，建議在村莊規(guī)劃編制和應(yīng)用中，提升以下方面。

一是轉(zhuǎn)變發(fā)展理念，強化政府部門協(xié)同保障。新時代的村莊規(guī)劃，必須轉(zhuǎn)變發(fā)展理念，優(yōu)先保護基本農(nóng)田和生態(tài)環(huán)境，加強對生態(tài)空間、農(nóng)業(yè)空間等非建設(shè)空間的有效管控，推進鄉(xiāng)村土地整治、耕地保護、生態(tài)修復(fù)等工作的積極治理，有效統(tǒng)籌國土空間開發(fā)格局。機制建設(shè)方面，堅持上下結(jié)合、多方協(xié)同，加強自然資源、住建、農(nóng)業(yè)農(nóng)村等相關(guān)部門工作協(xié)作，建立聯(lián)動機制，強化組織保障，完善管理制度，保證規(guī)劃編制有序推進。政策保障方面，加大村莊規(guī)劃編制經(jīng)費保障，村莊規(guī)劃設(shè)計要求高、時間緊、任務(wù)重，地方政府要在人力、物力、財力、政策、指標(biāo)等要素保障方面給予大力支持。

二是科學(xué)編制方法，提高村莊規(guī)劃編制質(zhì)量。要充分規(guī)劃銜接，統(tǒng)籌市（縣）、鄉(xiāng)鎮(zhèn)級國土空間總體規(guī)劃，科學(xué)劃定村莊建設(shè)邊界，明確空間肌理、建筑形態(tài)等管控要求，保護歷史文化和鄉(xiāng)村風(fēng)貌；強化政策研究，開展《國土空間規(guī)劃指標(biāo)體系及傳導(dǎo)規(guī)則研究》和城市設(shè)計導(dǎo)則、村莊規(guī)劃實用手冊編制，確保規(guī)劃精準(zhǔn)施策和規(guī)范運行；創(chuàng)新村莊規(guī)劃編制手段，統(tǒng)一工作底圖，統(tǒng)籌搭建數(shù)據(jù)平臺，破解“規(guī)劃打架”的矛盾，最終實現(xiàn)鄉(xiāng)村地區(qū)“一張圖”管理；謀實鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)，做好鄉(xiāng)土特色品牌產(chǎn)業(yè)塑造；要深入挖掘鄉(xiāng)村文化價值，傳承鄉(xiāng)土文化，營造鄉(xiāng)村景觀風(fēng)貌，改善鄉(xiāng)村空間品質(zhì)，引導(dǎo)鄉(xiāng)村地區(qū)將生態(tài)、文化優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為經(jīng)濟、社會發(fā)展動力。

▲塘湖村自然生態(tài)景觀

三是強化監(jiān)督評估，堅持剛性約束彈性引導(dǎo)。堅持評估先行，結(jié)合村莊規(guī)劃“一評估兩覆蓋三提升”專項行動，全面開展鄉(xiāng)村地區(qū)村莊規(guī)劃評估，進一步明確重新編制、規(guī)劃調(diào)整、通則管理、控規(guī)覆蓋四類村莊分類；在村莊規(guī)劃編制上，堅持規(guī)劃管控結(jié)合，剛性約束、剛性落實、彈性引導(dǎo)，既要落實上位規(guī)劃的剛性管控要求，又要做好用地的彈性預(yù)留，厘清村莊建設(shè)中新增建設(shè)需求，合理確定村莊建設(shè)規(guī)模，滿足村莊發(fā)展訴求，同時合理預(yù)留留白用地，滿足公益性設(shè)施建設(shè)、鄉(xiāng)賢人才回歸等建設(shè)需求；村莊規(guī)劃編制完成后，及時納入國土空間規(guī)劃“一張圖”實施監(jiān)督信息系統(tǒng)。逐步建立健全政府統(tǒng)籌推進規(guī)劃落地的工作機制，規(guī)劃一個、成熟一個、推進一個，決不讓規(guī)劃成為掛在墻上的“圖畫”，切實做到一張藍(lán)圖繪到底，久久為功建設(shè)美麗鄉(xiāng)村。

四是健全落實機制，推進駐鎮(zhèn)村規(guī)劃師工作。引入駐鎮(zhèn)村規(guī)劃師考核制度、激勵制度，規(guī)范駐鎮(zhèn)村規(guī)劃師參與村莊規(guī)劃編制和建設(shè)管理。堅持“問題導(dǎo)向、全程服務(wù)”原則，結(jié)合鄉(xiāng)村振興、未來鄉(xiāng)村、農(nóng)房整治、歷史文化保護、景觀風(fēng)貌提升等工作，推動規(guī)劃專業(yè)人才常態(tài)化服務(wù)村莊規(guī)劃。邀請優(yōu)秀規(guī)劃師、高水平設(shè)計團隊、相關(guān)院校師生進鄉(xiāng)入村，為村莊規(guī)劃建設(shè)提供精細(xì)化技術(shù)咨詢服務(wù)，把“駐鎮(zhèn)村規(guī)劃師”制度落到實處。加強經(jīng)費保障，對接財政等主體部門，落實駐鎮(zhèn)村規(guī)劃師的差旅補貼等相關(guān)配套措施。

五是強化規(guī)劃宣傳，積極倡導(dǎo)村鎮(zhèn)居民公眾參與。落實“開門編規(guī)劃”的理念，切實加強與鎮(zhèn)村干部、村民的溝通聯(lián)系；積極鼓勵社會組織、熟悉當(dāng)?shù)厍闆r的鄉(xiāng)賢、農(nóng)村能人等多元主體共同參與村莊規(guī)劃編制和村莊建設(shè)，發(fā)揮村民在規(guī)劃編制和實施過程中的主體作用，通過村民知情大會、征求意見會、規(guī)劃成果應(yīng)用、展示等多種渠道、形式，營造村民主體建言獻策、集思廣益、共同建設(shè)管理美麗家園的氛圍。

新時期國土空間規(guī)劃背景下的村莊規(guī)劃，要做到明現(xiàn)狀、謀發(fā)展，保底線、優(yōu)布局，塑特色、提品質(zhì)，理項目、落行動。這樣才能編制貼近老百姓生活，滿足老百姓需求的“能用、管用、好用”的實用性村莊規(guī)劃。