地方政府隱性債務(wù)的風(fēng)險評估及應(yīng)對策略

雷娟

化解地方政府隱性債務(wù)風(fēng)險，促進本地經(jīng)濟發(fā)展，已經(jīng)成為當(dāng)前政府工作的重中之重。當(dāng)前，我國地方政府隱性債務(wù)規(guī)模相對較高，但整體上可控。對此，要加強對地方政府隱性債務(wù)的風(fēng)險評估及應(yīng)對策略的探究，堅定不移地遏制隱性債務(wù)增量，積極有效地推進存量債務(wù)化解工作。本文在簡要分析地方政府隱性債務(wù)的產(chǎn)生背景及風(fēng)險種類的基礎(chǔ)之上，著重探究地方政府隱性債務(wù)的風(fēng)險評估及應(yīng)對策略，提出最低值、最高值的風(fēng)險評估方法，從風(fēng)險的“防御、發(fā)現(xiàn)、管理、處置”全過程出發(fā)，構(gòu)建地方政府隱性債務(wù)的風(fēng)險傳導(dǎo)阻斷機制，以期提供有益的借鑒與參考。

所謂地方隱性債務(wù)風(fēng)險，指的是由于地方政府未按規(guī)定限額、范圍進行舉債，或者是動用財政資金來償還債務(wù)及提供風(fēng)險擔(dān)保最終所引發(fā)的債務(wù)風(fēng)險危機。新時期，伴隨著國民經(jīng)濟發(fā)展進入新常態(tài)運行階段，各地地方政府為促進經(jīng)濟發(fā)展，加速推進地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)以及提升公共服務(wù)水平等，開辟多種途徑籌措資金，使得地方政府債務(wù)不斷增加。2014年《國務(wù)院關(guān)于加強地方政府性債務(wù)管理的意見》出臺，有效地限制了地方政府債務(wù)的增加，但是對地方政府隱性債務(wù)限制作用有限。地方政府隱性債務(wù)風(fēng)險管理及應(yīng)對迫在眉睫，加強風(fēng)險評估與應(yīng)對策略的探究是當(dāng)務(wù)之急。

一、地方政府隱性債務(wù)的產(chǎn)生背景及風(fēng)險種類

（一）產(chǎn)生的背景

政府債務(wù)風(fēng)險主要集中在地方政府，地方政府隱性債務(wù)風(fēng)險問題更是由來已久。就地方政府隱性債務(wù)風(fēng)險的產(chǎn)生背景來看，受諸多因素的影響。比如，分稅制改革后的財稅體制的影響。自分稅制改革以后，地方自有稅相較之前明顯不足，難以支撐地方所承擔(dān)的事權(quán)，地方財權(quán)與事權(quán)間關(guān)系失衡、不匹配問題越發(fā)突出。如此一來，地方財政面臨諸多挑戰(zhàn)，特別是地方政府財政困難，往往通過舉債來維持社會經(jīng)濟發(fā)展。

再比如，地方政府職能錯位的影響。地方政府職能一旦發(fā)生錯位，出現(xiàn)非規(guī)范性行為，則容易造成地方政府行為扭曲并引發(fā)隱性債務(wù)風(fēng)險。實際上，地方政府大多將土地與融資平臺捆綁，把土地抵押作為土地金融的發(fā)展模式，地方政府在地方經(jīng)濟發(fā)展過程中扮演“總經(jīng)理”角色，而這也正是地方政府職能定位模糊和出現(xiàn)偏差的集中表現(xiàn)，由此導(dǎo)致政府與市場及企業(yè)間的邊界不明，影響經(jīng)濟與社會發(fā)展。

（二）風(fēng)險種類

總體來講，地方政府隱性債務(wù)不僅會對地方財政帶來較大風(fēng)險，還能夠?qū)鹑隗w系構(gòu)成難以預(yù)料的風(fēng)險隱患。

一方面是地方財政擔(dān)保產(chǎn)生的風(fēng)險。政府對企業(yè)擔(dān)保的部分，并未納入預(yù)算，但卻是一種可能的開支，一旦債務(wù)風(fēng)險爆發(fā)，就不可避免地向政府傳導(dǎo)，成為地方政府隱性債務(wù)。另外，由于當(dāng)前的逐級上報模式，地方政府在數(shù)據(jù)統(tǒng)計中可能存在偏差與不實，上級政府難以掌握實情和進行有效監(jiān)管。伴隨著地方債務(wù)逐年累加，主要債務(wù)投入非營利性行業(yè)或基礎(chǔ)建設(shè)，致使回報率低，回收期長，在雙重擠壓下容易出現(xiàn)隱性債務(wù)風(fēng)險，實際債務(wù)數(shù)目甚至遠超政府財政償還能力。在未來的某個時間節(jié)點，隱形債務(wù)一旦集中爆發(fā)，地方政府無力償還，風(fēng)險勢必會向上傳導(dǎo)，影響與威脅上級財政甚至中央財政的安全。

另一方面，是政府隱性債務(wù)對于金融體系傳導(dǎo)所產(chǎn)生的風(fēng)險。由于地方政府隱性債務(wù)具有隱匿性、不確定性等特點，如果在某個時間節(jié)點突然爆發(fā)，將會對金融體系造成嚴重沖擊與破壞。地方政府與金融機構(gòu)合作尤為緊密，地方政府從金融機構(gòu)進行各種項目籌款且長期占據(jù)大量資金，一旦地方隱性債務(wù)風(fēng)險爆發(fā)，勢必會向金融體系傳導(dǎo)，金融機構(gòu)出現(xiàn)大量不良資產(chǎn)，整個系統(tǒng)性風(fēng)險持續(xù)累及，最終甚至演化成金融體系的巨大風(fēng)險。

二、地方政府隱性債務(wù)的風(fēng)險評估

從結(jié)構(gòu)上來看，地方政府隱性債務(wù)主要由7個部分組成，債務(wù)表現(xiàn)形式不同，其估算方式也有所不同。

第一，就地方融資平臺債務(wù)而言，作為地方政府隱性債務(wù)的一種早期表現(xiàn)形式，指的是地方政府通過融資平臺來融資，雖然能夠在很大程度上為地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展注入活力，但是也會造成地方政府的隱性債務(wù)問題。

第二，就政府與社會資本合作而言，簡稱“PPP”，在鼓勵社會資本參與政府項目投資的過程中，采用了風(fēng)險分擔(dān)以及利益分配的原則，既能夠大幅解決地方政府的資金緊缺問題，又能夠為社會資本創(chuàng)造諸多投資渠道，基于社會資金的引流來促進項目的落地實施。但與此同時，PPP也極易成為地方政府違規(guī)舉債和融資的新途徑。其中，項目風(fēng)險大多完全由地方政府方面承擔(dān)，加上績效考核機制存在缺失，項目運營周期過長等因素影響，也會造成市場風(fēng)險的轉(zhuǎn)移，相應(yīng)的風(fēng)險亦不容忽視。

第三，就政府購買服務(wù)而言，有些地方政府違規(guī)擴大政府購買服務(wù)的范圍，或者是延長政府購買服務(wù)的期限等，通過以上各種方式去達到變相舉債的目的。其中，尤其是棚改項目，更是成為地方政府購買服務(wù)繼而形成隱性債務(wù)的典型代表。

第四，政府投資基金。有些地方政府會利用政策漏洞，比如設(shè)立專項建設(shè)基金等，實則仍然是變相舉債，一旦地方政府債券資金被用于政府投資基金的設(shè)立，便會導(dǎo)致地方政府隱性債務(wù)的形成。

第五，地方商業(yè)銀行不良貸款。為了穩(wěn)固商業(yè)銀行在地區(qū)社會經(jīng)濟發(fā)展中的重要地位和良好形象，一旦其出現(xiàn)不良貸款之后，地方政府大多會實施救助，進而造成地方政府隱性債務(wù)的產(chǎn)生。

第六，地方國有企業(yè)負債。一旦地方國有企業(yè)出現(xiàn)經(jīng)營困難或者不良資產(chǎn)的情況，地方政府同樣會給予救助。如此一來，國有企業(yè)的負債也會納入到地方政府隱性負債的范圍之中。

第七，特定情況形成的隱性債務(wù)。所謂特定情況，既包括如事業(yè)單位、國有企業(yè)等機構(gòu)破產(chǎn)等使得地方政府給予救助所造成的支出，也包括了如突發(fā)重大公共事件以及自然災(zāi)害等情況所造成的損失，進而導(dǎo)致地方政府隱性債務(wù)的產(chǎn)生。

以上7種比較主要的地方政府隱性債務(wù)，其估算方式各有不同，依據(jù)Wind數(shù)據(jù)庫、國開行和農(nóng)發(fā)行官網(wǎng)的數(shù)據(jù)，對各種表現(xiàn)形式的最低值、最高值的估算方法進行了歸納總結(jié)，如下圖所示。其中，由于無法確認地方政府投資基金的實際出資比例以及風(fēng)險承擔(dān)比例，特定情況形成的隱性債務(wù)具有特殊性和偶發(fā)性，故而本文不做單獨測算。

當(dāng)前，我國地方政府隱性債務(wù)整體規(guī)模較高，遠超顯性債務(wù)，但由于債務(wù)背后的資產(chǎn)質(zhì)量相對較好，故而風(fēng)險仍處于可控范圍。但不可否認的是，地方政府隱性債務(wù)的區(qū)域風(fēng)險分化比較嚴重，財力相對較為薄弱的地區(qū)，債務(wù)率居高不下，應(yīng)引起高度重視。未來，考慮到地方政府隱性債務(wù)所存在的規(guī)模大、成本高、周期長等問題，為有效控制和規(guī)避地方政府隱性債務(wù)風(fēng)險的發(fā)生，就必須要嚴控增量、化解存量。

三、地方政府隱性債務(wù)的應(yīng)對策略

習(xí)近平總書記在黨的二十大報告中明確指出，要“確定穩(wěn)中求進的工作總基調(diào)，統(tǒng)籌發(fā)展和安全?！倍@也是地方政府防范和化解隱性債務(wù)風(fēng)險的立足點和出發(fā)點。換言之，地方政府在處理隱性債務(wù)的過程中，要充分認識到發(fā)展與安全的辯證關(guān)系，并妥善處理，確保穩(wěn)中求進、穩(wěn)定發(fā)展。面對地方政府隱性債務(wù)，不可脫離安全談發(fā)展，亦不可因噎廢食，完全否定融資平臺在促進和帶動基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和區(qū)域社會發(fā)展中的積極作用。相應(yīng)來講，應(yīng)當(dāng)從制度、技術(shù)及流程等層面入手，有效防范與化解風(fēng)險因素。

下文從風(fēng)險的“防御、發(fā)現(xiàn)、管理、處置”全過程出發(fā)，探討構(gòu)建地方政府隱性債務(wù)的風(fēng)險傳導(dǎo)阻斷機制，為有效應(yīng)對地方政府隱性債務(wù)風(fēng)險提供參考。

（一）加強風(fēng)險防御 化存量控新增

加強風(fēng)險防御，就是要對地方政府隱性債務(wù)風(fēng)險進行持續(xù)有效的防御，使風(fēng)險之火焰掐滅于源頭。近年來，伴隨著國家政策的調(diào)整，監(jiān)管部門多項防范措施的實施，地方政府隱性債務(wù)擴張速度得以有效控制。在取得現(xiàn)有成果基礎(chǔ)上，還需要進一步采取有效措施。

一方面，要因時制宜、因地制宜地開展地方政府隱性債務(wù)的“化存量、控新增”。為此，地方政府要不斷完善預(yù)算管理體系，進一步指導(dǎo)和規(guī)范融資行為，避免非法違規(guī)舉債。與此同時，金融機構(gòu)也需要打破隱性債務(wù)由政府兜底的傳統(tǒng)認知，避免過度融資的情況發(fā)生。針對存量債務(wù)，在化解過程中要避免因過激舉措而引發(fā)更加不安全的情況發(fā)生。對于債務(wù)風(fēng)險的處理，除了運用財政資金支持外，還可以通過債務(wù)的重組及轉(zhuǎn)化來疏導(dǎo)信用風(fēng)險。

另一方面，要加速構(gòu)建財政體制改革的配套措施，尤其是要明確中央和地方政府的財權(quán)、事權(quán)，通過完善規(guī)章制度、劃定責(zé)任主體等，避免互相推諉，減輕地方政府的財政負擔(dān)等。如此一來，有效避免地方政府隱性債務(wù)的增長或被動增長。

（二）及時發(fā)現(xiàn)風(fēng)險 突出聯(lián)動協(xié)調(diào)

及時發(fā)現(xiàn)風(fēng)險，才能夠有效抑制風(fēng)險所引發(fā)的系列影響，達到風(fēng)險的可控。當(dāng)然，要想及時發(fā)現(xiàn)和規(guī)避風(fēng)險，就需要地方政府、企業(yè)、金融機構(gòu)等部門間的聯(lián)動協(xié)調(diào)，相應(yīng)地構(gòu)建風(fēng)險發(fā)現(xiàn)和溝通協(xié)調(diào)機制。

一方面，要建立健全國有企業(yè)的債務(wù)風(fēng)險監(jiān)測與預(yù)警機制。在信息技術(shù)時代，要善于利用大數(shù)據(jù)技術(shù)收集、整理、分析、識別和判斷各類風(fēng)險信息。圍繞預(yù)警主體、時機、方式、范圍、法律責(zé)任等方面，提供多元化的數(shù)據(jù)支撐，構(gòu)建智慧化的多點觸發(fā)、動態(tài)監(jiān)測機制，結(jié)合專家的分析研究，切實提升并有力確保風(fēng)險預(yù)警和評估的準(zhǔn)確性、科學(xué)性。

另一方面，要依靠并發(fā)揮信用評級機構(gòu)的重要作用，特別是在解決信息不對稱和風(fēng)險提示等方面所具有的顯著優(yōu)勢。具體來講，對于信用評級機構(gòu)而言，應(yīng)當(dāng)圍繞地方政府、企業(yè)二者的主體信用建立跟蹤監(jiān)測機制，全面掌握主體信用信息并根據(jù)所披露的信息來完成對主體償債能力的動態(tài)評價，生成全面客觀的評價報告，同時也要密切關(guān)注并動態(tài)展示輿情變化、市場信息等。除此之外，信用評級機構(gòu)要與地方政府及金融監(jiān)管機構(gòu)間建立溝通交流渠道，全面掌握風(fēng)險因素，如發(fā)現(xiàn)風(fēng)險異動，要及時向有關(guān)部門上報，提供有價值的依據(jù)和參考?；诼?lián)動協(xié)調(diào)，實現(xiàn)風(fēng)險的早發(fā)現(xiàn)、早應(yīng)對。

（三）加強風(fēng)險管理 注重聯(lián)防聯(lián)控

為了更加全面有效地管理風(fēng)險，妥善有效地處理風(fēng)險，就必須要注重跨部門、跨層級和跨區(qū)域的主體協(xié)同和聯(lián)防聯(lián)控。

一方面，要構(gòu)建信息共享以及常態(tài)化的溝通交流機制。特別是對于地方政府而言，要高度注重并不斷開拓與其他治理主體間的交流對話渠道，通過交流協(xié)商，建立與完善聯(lián)系機制、監(jiān)測機制以及風(fēng)險評估指導(dǎo)機制等。要構(gòu)建網(wǎng)絡(luò)信息平臺，完善系統(tǒng)功能和信息推送，展示地方經(jīng)濟、財政及金融等方面的信息，向市場傳遞政府和企業(yè)真實的債務(wù)狀況。如此可以有效減少信息不對稱的情況發(fā)生，進而也能夠有效控制因此所引發(fā)的債務(wù)風(fēng)險。

另一方面，要建立健全風(fēng)險協(xié)同治理機制，比如通過聘用信用評級機構(gòu)等，為地方政府提供債務(wù)風(fēng)險預(yù)警及管理方面的專業(yè)化支持?；诼?lián)防聯(lián)控，及時有效地發(fā)現(xiàn)隱性債務(wù)風(fēng)險并逐級上報。以此聯(lián)合上級政府、金融監(jiān)管部門等，共同應(yīng)對地方政府隱性債務(wù)風(fēng)險，及時阻斷風(fēng)險傳導(dǎo)，實現(xiàn)風(fēng)險可控。

（四）加強風(fēng)險處置 阻斷風(fēng)險擴散

在地方政府隱性債務(wù)風(fēng)險發(fā)生后，關(guān)鍵是要做好風(fēng)險處置，盡快地阻斷風(fēng)險擴散，避免風(fēng)險傳導(dǎo)繼而引發(fā)的重大損失發(fā)生。

對此，要運用多元化手段來處置風(fēng)險，比如通過構(gòu)建地方政府隱性債務(wù)危機處置機制，通過債務(wù)重組以及行政改革等手段，有效化解債務(wù)危機。再比如，通過設(shè)立信用保障基金以及與各方債權(quán)人溝通協(xié)調(diào)等，最終生成和解方案，以有效處置風(fēng)險。

總而言之，地方政府隱性債務(wù)具有規(guī)模偏大、隱蔽不透明等特征，可能引發(fā)金融及財政風(fēng)險。為有效防范和化解地方政府隱性債務(wù)風(fēng)險，就必須要做好風(fēng)險評估及應(yīng)對工作，制定切實可行的處置方案。當(dāng)然，地方政府隱性債務(wù)風(fēng)險的解決是一項系統(tǒng)工程，并非一朝一夕即可解決。相信在合理的規(guī)劃指導(dǎo)下，在各主體、多方面的共同努力下，地方政府隱性債務(wù)問題勢必會得以妥善解決。

（作者單位：甘肅警察職業(yè)學(xué)院）