關(guān)于加快探索推進(jìn)遼寧省EOD模式的對策建議

唐玲麗 程永軍 王磊

摘? 要：EOD（Ecology-Oriented Development）（生態(tài)環(huán)境導(dǎo)向開發(fā)）模式是以生態(tài)保護(hù)和環(huán)境治理為基礎(chǔ)，以特色產(chǎn)業(yè)運(yùn)營為支撐的環(huán)境治理與產(chǎn)業(yè)發(fā)展融合模式。以區(qū)域綜合開發(fā)為載體，采取產(chǎn)業(yè)鏈延伸、聯(lián)合經(jīng)營、組合開發(fā)等方式，推動(dòng)收益性差的生態(tài)環(huán)境治理項(xiàng)目與收益較好的關(guān)聯(lián)產(chǎn)業(yè)實(shí)現(xiàn)有效融合，以實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目整體收益與融資自求平衡。當(dāng)前，該模式已成為集合PPP模式、專項(xiàng)債等各領(lǐng)域政策，具有“生態(tài)主題、反哺特征、環(huán)境效益、產(chǎn)業(yè)融合”的特點(diǎn)，成為各地爭相探索實(shí)施的區(qū)域整體性綜合整治與產(chǎn)業(yè)開發(fā)的重要抓手，加快推進(jìn)EOD模式探索與實(shí)踐，對助力新時(shí)期遼寧省全面振興實(shí)現(xiàn)新突破意義重大。

關(guān)鍵詞：EOD? ? ?融資? ? ?開發(fā)? ? ?遼寧省

一、遼寧省EOD模式探索實(shí)踐

（一）國家試點(diǎn)階段，遼寧2個(gè)EOD模式試點(diǎn)申報(bào)成功

2018年以來，國家密集出臺系列政策支持EOD模式發(fā)展，2020-2021年，生態(tài)環(huán)境部、國家發(fā)改委、國開行等多部門連續(xù)兩年公開征集了94個(gè)EOD模式試點(diǎn)項(xiàng)目，其中遼寧阜新市百年國際賽道城廢棄礦區(qū)綜合治理、盤錦遼河新城起步區(qū)生態(tài)環(huán)境導(dǎo)向的開發(fā)項(xiàng)目成功入圍。相比周邊省份試點(diǎn)數(shù)量吉林（4個(gè)）、河北（4個(gè)）、內(nèi)蒙古（5個(gè)），遼寧省在探索實(shí)踐EOD模式推進(jìn)生態(tài)引領(lǐng)的整片區(qū)推進(jìn)“規(guī)劃+融資+建設(shè)+運(yùn)營”全過程從謀劃、申報(bào)到創(chuàng)建實(shí)施都亟待加大探索力度。

（二）常態(tài)化入庫階段，遼寧各市開始重視并加快謀劃

2022年，生態(tài)環(huán)境部下發(fā)《生態(tài)環(huán)保金融支持項(xiàng)目儲備庫入庫指南（試行）的通知》（環(huán)辦科財(cái)〔2022〕6號），生態(tài)環(huán)境部將EOD模式項(xiàng)目納入生態(tài)環(huán)保金融支持項(xiàng)目類型，目的在于按照“成熟一個(gè)，申報(bào)一個(gè)”的原則，積極引導(dǎo)金融資金投入，加強(qiáng)金融對深入打好污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn)的精準(zhǔn)支撐，推進(jìn)適宜金融支持的重大生態(tài)環(huán)保項(xiàng)目謀劃，建設(shè)生態(tài)環(huán)保金融支持項(xiàng)目儲備庫，EOD項(xiàng)目實(shí)現(xiàn)常態(tài)化入庫。入庫項(xiàng)目包括大氣污染防治、水生態(tài)環(huán)境保護(hù)、重點(diǎn)海域綜合治理、土壤污染防治、農(nóng)業(yè)農(nóng)村污染治理、固廢處理處置及綜合利用、生態(tài)保護(hù)修復(fù)、其他環(huán)境治理等八大類，并確定各?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）每年入庫EOD項(xiàng)目原則上不超過5個(gè)。據(jù)悉，2022年度，遼寧省并沒有入庫EOD項(xiàng)目，一方面省級層面嚴(yán)格把關(guān)遼寧省EOD項(xiàng)目的成熟程度；另一方面，市級層面雖然政府部門謀劃項(xiàng)目的態(tài)度比較積極，但由于對整片區(qū)EOD模式政策理解不深、缺乏“規(guī)劃+融資+運(yùn)營”可落地的操盤企業(yè)等因素，往往在組織環(huán)節(jié)就已然望而卻步。

（三）遼寧積極探索EOD模式融資渠道

在遼寧省生態(tài)環(huán)境保護(hù)“十四五”規(guī)劃中提到要推廣政府和社會資本合作模式，引導(dǎo)社會資本參與生態(tài)環(huán)境治理；要完善多元化的生態(tài)環(huán)境投入機(jī)制，積極引導(dǎo)社會資本參與生態(tài)環(huán)境保護(hù)、創(chuàng)新各類投融資方式，大力推進(jìn)生態(tài)環(huán)境治理市場化等相關(guān)內(nèi)容。同時(shí)，相關(guān)部門也積極探索EOD項(xiàng)目除國開行之外的融資渠道。2022年1月，遼寧省新民市林業(yè)生態(tài)保護(hù)與修復(fù)及經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)導(dǎo)入EOD項(xiàng)目、盤山縣蘆葦生態(tài)保護(hù)與修復(fù)及經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)導(dǎo)入EOD項(xiàng)目同日實(shí)現(xiàn)貸款投放，資金規(guī)模達(dá)到8億元，由建設(shè)銀行遼寧省分行發(fā)放，是省內(nèi)首筆EOD項(xiàng)目貸款放款。

二、推進(jìn)EOD模式發(fā)展的關(guān)鍵問題

EOD模式采取產(chǎn)業(yè)鏈延伸、聯(lián)合經(jīng)營、組合開發(fā)等方式，將公益性較強(qiáng)、收益性差的生態(tài)環(huán)境治理項(xiàng)目與收益較好的關(guān)聯(lián)產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目有效融合，探索創(chuàng)新生態(tài)環(huán)境治理投融資渠道，從而提升區(qū)域整體價(jià)值。EOD的核心包含“融合”“一體化”“反哺”三個(gè)關(guān)鍵詞，因此，在實(shí)踐操作過程中主要面臨三個(gè)關(guān)鍵問題。

（一）生態(tài)環(huán)境與產(chǎn)業(yè)發(fā)展的強(qiáng)相關(guān)性問題

目前，許多地方政府出于融資需求考慮，普遍存在簡單劃片區(qū)，隨意搭配生態(tài)治理與產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目組合，僅以資金平衡衡量項(xiàng)目可行性，沒有充分考慮生態(tài)環(huán)境和產(chǎn)業(yè)強(qiáng)相關(guān)性，應(yīng)用領(lǐng)域盲目效仿已申報(bào)成功案例等問題。事實(shí)上，EOD模式并非是簡單的片區(qū)開發(fā)投融資模式，更是投融資后的實(shí)施模式。地方政府EOD項(xiàng)目包裝入庫后的運(yùn)營實(shí)施環(huán)節(jié)過程中，產(chǎn)業(yè)與生態(tài)項(xiàng)目融合度不高，產(chǎn)業(yè)收益往往難以彌補(bǔ)生態(tài)修復(fù)支付成本，影響EOD模式實(shí)踐的積極效果。

（二）EOD模式主體的操盤能力問題

EOD模式要求一體化開發(fā)，由一個(gè)市場主體方統(tǒng)籌實(shí)施項(xiàng)目的投資、融資、建設(shè)、運(yùn)營維護(hù)，項(xiàng)目主體明確、邊界清晰。這就涉及生態(tài)環(huán)境綜合治理專業(yè)要求高，更涉及一二三產(chǎn)業(yè)產(chǎn)業(yè)導(dǎo)入、開發(fā)和運(yùn)營，行業(yè)跨度較大。從開發(fā)主體來看，僅交由單一社會主體完成概念規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)規(guī)劃、項(xiàng)目策劃、工程施工、產(chǎn)業(yè)招商和資產(chǎn)運(yùn)營等內(nèi)容幾乎難以統(tǒng)籌。鑒于此，實(shí)踐中需要第三方專業(yè)咨詢機(jī)構(gòu)與地方政府部門、金融機(jī)構(gòu)、社會資本方、項(xiàng)目實(shí)施平臺公司等在項(xiàng)目謀劃前期就要緊密協(xié)調(diào)、協(xié)同推進(jìn)，保證在謀劃階段科學(xué)設(shè)置組織框架與職能劃分，并在項(xiàng)目謀劃及入庫后實(shí)施打下良好基礎(chǔ)。

（三）EOD“反哺”面臨的長周期性問題

EOD 模式強(qiáng)調(diào)關(guān)聯(lián)產(chǎn)業(yè)開發(fā)和資源收益的持續(xù)性反哺機(jī)制，金融機(jī)構(gòu)對于EOD項(xiàng)目要求產(chǎn)業(yè)收入作為項(xiàng)目還款主要來源，因此在測算過程中要確定明確的用地類型和規(guī)劃方案，結(jié)合用地性質(zhì)明確產(chǎn)業(yè)類型和經(jīng)營收入，測算投入產(chǎn)出進(jìn)而提出平衡方案和開發(fā)時(shí)序。但產(chǎn)業(yè)培育和產(chǎn)業(yè)導(dǎo)入需要一定的時(shí)間才能見效，造成項(xiàng)目整體投資回報(bào)周期長。這不僅影響了開發(fā)主體實(shí)施EOD模式的積極性，也影響產(chǎn)業(yè)對生態(tài)治理的反哺和價(jià)值閉環(huán)的形成。因此，起步階段資金和政策保障力度是EOD模式實(shí)現(xiàn)資源高效利用和資產(chǎn)良性循環(huán)的關(guān)鍵。

三、遼寧省加快推進(jìn)EOD模式的對策建議

（一）聚焦建立全省EOD模式項(xiàng)目庫和支撐平臺

當(dāng)前，遼寧省還缺乏省級統(tǒng)一政策指引，EOD項(xiàng)目數(shù)較少。而發(fā)達(dá)省份EOD模式除積極申報(bào)國家?guī)熘?，多地已建立起地方庫。國家?guī)煊缮鷳B(tài)環(huán)境部、國家發(fā)改委、國開行進(jìn)行統(tǒng)一批復(fù)、評審和授信，試點(diǎn)時(shí)期計(jì)劃投入5000億元。2021年，安徽、浙江、山東等省生態(tài)環(huán)境部門與國開行、工行、農(nóng)發(fā)行等金融機(jī)構(gòu)聯(lián)合建立了省庫；浙江省“十四五”期間意向合作融資總量不低于600億元。建議遼寧省根據(jù)自身情況，加快工作機(jī)制建設(shè)和政策引導(dǎo)，包括強(qiáng)化自主探索創(chuàng)新模式、推進(jìn)政策宣貫及執(zhí)行，注重全環(huán)節(jié)拉通，建立遼寧省地方EOD模式綠色項(xiàng)目庫，完善績效評估與環(huán)境評價(jià)，確定省庫篩選標(biāo)準(zhǔn)，完善入庫出庫機(jī)制，培育并推廣“生態(tài)+產(chǎn)業(yè)”案例，關(guān)注已進(jìn)入試點(diǎn)的阜新、盤錦EOD項(xiàng)目落地環(huán)節(jié)的執(zhí)行等；推動(dòng)政府部門、產(chǎn)業(yè)園區(qū)、企業(yè)、銀行等各方的合作，形成良好的溝通機(jī)制，共同推動(dòng)項(xiàng)目高質(zhì)量開展。擬實(shí)施EOD項(xiàng)目的縣（市）區(qū)，聚焦八大領(lǐng)域生態(tài)環(huán)境問題進(jìn)行全面摸排，結(jié)合地區(qū)產(chǎn)業(yè)類投資建設(shè)項(xiàng)目，積極申報(bào)入選國家和省級EOD 項(xiàng)目庫。抓好項(xiàng)目庫建設(shè)同時(shí)，著力搭好政策法規(guī)、專家智庫、技術(shù)轉(zhuǎn)化、項(xiàng)目對接、金融服務(wù)、第三方服務(wù)等平臺，促進(jìn)要素深化合作。

（二）聚焦探索因地制宜確立片區(qū)開發(fā)模式

通過梳理全國兩批EOD模式試點(diǎn)項(xiàng)目，表明已入庫項(xiàng)目類型涉及十余種產(chǎn)業(yè)門類，覆蓋文化旅游、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)、健康產(chǎn)業(yè)等生態(tài)休閑主題的第三產(chǎn)業(yè)，也涉及以節(jié)能環(huán)保、循環(huán)經(jīng)濟(jì)、新能源、高端制造等綠色生產(chǎn)制造業(yè)的第二產(chǎn)業(yè)，包括美麗鄉(xiāng)村環(huán)境提升、礦山修復(fù)、光伏能源開采等項(xiàng)目均納入試點(diǎn)范圍。EOD模式項(xiàng)目多元化的特征顯著，但模式化的特征卻不清晰，建議地方政府要從城市特征、環(huán)境堵點(diǎn)、生態(tài)價(jià)值、產(chǎn)業(yè)反哺等方面綜合考慮，因地制宜找準(zhǔn)地區(qū)EOD片區(qū)開發(fā)模式。

（三）聚焦探索資源枯竭型城市片區(qū)開發(fā)模式

遼寧省撫順市、阜新市、北票、楊杖子、南票、弓長嶺（6地）被列入國家資源枯竭城市名單，在生態(tài)環(huán)境、民生保障、發(fā)展內(nèi)生動(dòng)力等領(lǐng)域仍存在若干短板，且在國家資源枯竭城市轉(zhuǎn)型年度績效評價(jià)中位次較低，推進(jìn)遼寧省資源枯竭城市功能完善、能源綠色低碳轉(zhuǎn)型、接續(xù)替代產(chǎn)業(yè)發(fā)展、提升綠色發(fā)展水平等諸多領(lǐng)域有望在EOD模式引領(lǐng)下實(shí)現(xiàn)新突破。2023年初，遼陽市弓長嶺區(qū)基于湯河流域及礦區(qū)人居生態(tài)環(huán)境生態(tài)治理的片區(qū)開發(fā)（EOD）模式已進(jìn)入國家生態(tài)環(huán)保金融支持項(xiàng)目儲備庫，是資源枯竭型城市轉(zhuǎn)型發(fā)展模式的重大實(shí)踐，聚焦探索結(jié)合農(nóng)旅融合、新型城鎮(zhèn)化的礦山生態(tài)修復(fù)模式。以弓長嶺區(qū)為代表的資源枯竭型城市從廢棄礦山修復(fù)、流域綜合治理、人居環(huán)境整治、文旅康養(yǎng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展、循環(huán)產(chǎn)業(yè)園角度考量實(shí)現(xiàn)生態(tài)和產(chǎn)業(yè)的投入與產(chǎn)出平衡，礦山修復(fù)后的土地可用于建設(shè)農(nóng)旅、城鎮(zhèn)公園、特色產(chǎn)業(yè)等，拓展經(jīng)濟(jì)效益。

（四）聚焦探索重點(diǎn)流域和生態(tài)清潔小流域治理片區(qū)開發(fā)模式

在八個(gè)生態(tài)治理類型的兩批試點(diǎn)中，水環(huán)境治理類項(xiàng)目數(shù)量占比超過1/3，水系環(huán)境類項(xiàng)目是EOD項(xiàng)目的重要類型。2023年1月，遼寧省出臺《遼寧省重點(diǎn)流域水生態(tài)環(huán)境保護(hù)“十四五”規(guī)劃》，明確了遼河、渾河、太子河、大小凌河、鴨綠江和沿海諸河六大水系共計(jì)47條河流河湖保護(hù)方案，遼寧省各市縣區(qū)借此規(guī)劃出臺契機(jī)，應(yīng)全面梳理轄區(qū)流域內(nèi)生態(tài)產(chǎn)品資源，挖掘周邊土地資源和產(chǎn)業(yè)資源的潛在價(jià)值。今年2月14日水利、農(nóng)業(yè)農(nóng)村、國家林草、鄉(xiāng)村振興等部門聯(lián)合發(fā)文《關(guān)于加快推進(jìn)生態(tài)清潔小流域建設(shè)的指導(dǎo)意見》（水?！?023〕35號），進(jìn)一步明確了以流域?yàn)閱卧?，以水系、村莊和城鎮(zhèn)周邊為重點(diǎn)，山水林田路村統(tǒng)一規(guī)劃，治山、治水、治污協(xié)同推進(jìn)，統(tǒng)籌流域水系整治、生活污水和農(nóng)村生活垃圾治理，培育和發(fā)展鄉(xiāng)村特色產(chǎn)業(yè)。遼寧省營口老邊區(qū)正積極謀劃大旱河流域治理、營口水街文商旅綜合體、葵花小鎮(zhèn)農(nóng)旅特色小鎮(zhèn)、鹽場工業(yè)園區(qū)等一體化發(fā)展的EOD項(xiàng)目，探索通過“水資源+文化旅游+生態(tài)農(nóng)業(yè)+生態(tài)工業(yè)”等舉措，加快水旅融合、水農(nóng)融合、水工融合，形成生態(tài)環(huán)境與產(chǎn)業(yè)關(guān)聯(lián)聯(lián)動(dòng)的良性循環(huán)。

（五）聚焦探索鄉(xiāng)村振興類EOD片區(qū)開發(fā)模式

生態(tài)農(nóng)業(yè)、生態(tài)漁業(yè)、果蔬采摘、鄉(xiāng)村旅游等是將農(nóng)業(yè)生產(chǎn)與環(huán)境治理相結(jié)合的代表模式，EOD模式對于鄉(xiāng)村振興生態(tài)價(jià)值發(fā)展和經(jīng)濟(jì)價(jià)值轉(zhuǎn)換具有重大意義。國家層面通過頂層設(shè)計(jì)來提高鄉(xiāng)村、生態(tài)、產(chǎn)業(yè)等各方面治理能力，把“EOD+鄉(xiāng)村振興+生態(tài)環(huán)保”政策貫穿起來形成閉環(huán)。2020年9月，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳《關(guān)于調(diào)整完善土地出讓收入使用范圍優(yōu)先支持鄉(xiāng)村振興的意見》，《意見》明確“未來各地要實(shí)現(xiàn)土地出讓收益用于農(nóng)業(yè)農(nóng)村比例逐步達(dá)到50%以上的目標(biāo)要求，且資金投向包括與農(nóng)業(yè)農(nóng)村直接相關(guān)的山水林田湖草生態(tài)保護(hù)修復(fù)等”，為生態(tài)環(huán)境治理項(xiàng)目拓寬了平衡資金來源，為農(nóng)村農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)與環(huán)境協(xié)調(diào)開發(fā)提供了資金保障。

（六）聚焦探索城市更新類EOD片區(qū)開發(fā)模式

當(dāng)前，EOD模式試點(diǎn)項(xiàng)目主要集中在河道流域治理、廢棄礦山修復(fù)、水生態(tài)環(huán)境治理以及農(nóng)業(yè)農(nóng)村綜合開發(fā)等領(lǐng)域，項(xiàng)目實(shí)施地點(diǎn)多遠(yuǎn)離城市空間。但加強(qiáng)城市自然生態(tài)和綠色空間的綠色基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，將高架路網(wǎng)、市政管廊、泄洪水渠、停車站場等城市灰色空間生態(tài)化，從自然生態(tài)效應(yīng)和城市宜居品質(zhì)兩個(gè)視角出發(fā)，將為EOD項(xiàng)目帶來更多特色收益。建議遼寧省把握EOD模式的良好契機(jī)，結(jié)合新一輪城市更新以及新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃建設(shè)，圍繞全省“一圈一帶兩區(qū)”區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略和各市縣區(qū)特色資源，開展EOD戰(zhàn)略性規(guī)劃與空間建設(shè)指導(dǎo)，推進(jìn)城鎮(zhèn)生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)修復(fù)，實(shí)施生態(tài)廊道、生態(tài)清潔小流域、生態(tài)基礎(chǔ)設(shè)施和生態(tài)網(wǎng)絡(luò)建設(shè)，提升城鎮(zhèn)生態(tài)系統(tǒng)質(zhì)量和穩(wěn)定性，帶動(dòng)地區(qū)GDP、工業(yè)增加值、稅收收入等直接經(jīng)濟(jì)收益，激活地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，吸引人口集聚，促進(jìn)價(jià)值開發(fā)導(dǎo)向的生態(tài)資源利用、產(chǎn)業(yè)升級與宜居環(huán)境水平的進(jìn)一步提升，推動(dòng)生態(tài)價(jià)值在片區(qū)綜合開發(fā)中的市場化進(jìn)程，引領(lǐng)高質(zhì)量發(fā)展階段的城市綠色化開發(fā)新模式。

（七）加快出臺遼寧省從政策到推進(jìn)主體的EOD遼寧模式

近兩年來，從全國各省及自治區(qū)情況來看，江西、安徽、甘肅等省都出臺了本省《關(guān)于鼓勵(lì)和支持社會資本參與生態(tài)保護(hù)修復(fù)的指導(dǎo)意見》，規(guī)范了社會資本參與生態(tài)保護(hù)修復(fù)的管理程序和省級鼓勵(lì)支持的具體措施。江蘇省提出重點(diǎn)開展“農(nóng)村生態(tài)小流域”EOD模式，并將EOD模式推廣應(yīng)用到各市市政基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)層面。浙江省相關(guān)部門為有申報(bào)需求的市縣區(qū)提供EOD模式概念和實(shí)踐案例的免費(fèi)培訓(xùn)。建議遼寧省相關(guān)部門進(jìn)一步加強(qiáng)EOD概念內(nèi)涵研究，進(jìn)一步理清EOD模式中的產(chǎn)業(yè)發(fā)展模式、資本運(yùn)作模式、空間建設(shè)模式、工作組織實(shí)施模式等重要支撐性內(nèi)容，針對遼寧省受損退化、功能下降的山水林田湖草沙等自然生態(tài)系統(tǒng)、農(nóng)田生態(tài)系統(tǒng)、城鎮(zhèn)生態(tài)系統(tǒng)連通不暢、空間結(jié)構(gòu)不合理、生態(tài)空間不足、歷史遺留礦山存在等突出問題出臺相對應(yīng)的修復(fù)工作意見，并在產(chǎn)權(quán)激勵(lì)、碳匯交易、財(cái)稅支持、金融扶持等方面出臺具體支持政策，逐步將抽象模糊的發(fā)展理念轉(zhuǎn)化為可復(fù)制可推廣的EOD開發(fā)模式和可應(yīng)用可落地的指導(dǎo)意見，引導(dǎo)遼寧省科學(xué)有效的應(yīng)用EOD模式引領(lǐng)片區(qū)開發(fā)建設(shè)實(shí)現(xiàn)新突破。

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[14]安然.加大投入 協(xié)同推進(jìn) 加快開展生態(tài)清潔小流域建設(shè)——水利部水土保持司有關(guān)負(fù)責(zé)人解讀《關(guān)于加快推進(jìn)生態(tài)清潔小流域建設(shè)的指導(dǎo)意見》[J].中國食品，2023，（3）.

（作者單位：遼寧省規(guī)劃咨詢與公共政策研究中心）

責(zé)任編輯：康偉