行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)風(fēng)險(xiǎn)防范及優(yōu)化路徑探討

董文燦

（魚臺(tái)縣水利事業(yè)發(fā)展中心，山東 魚臺(tái) 272300）

近年來(lái)，隨著國(guó)家不斷深化行政管理體制改革，對(duì)行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)提出了新的要求，也給行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)改革和發(fā)展點(diǎn)明了新的方向。在新形勢(shì)下，為更好地控制風(fēng)險(xiǎn)，實(shí)現(xiàn)良性發(fā)展，有效且可行的內(nèi)部控制建設(shè)和管理是必不可少的，因此行政事業(yè)單位必須建立起完善的內(nèi)部控制體系，探索出有效的風(fēng)險(xiǎn)防范措施和優(yōu)化路徑。

一、行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的基本含義

行政事業(yè)單位內(nèi)部控制是指單位為實(shí)現(xiàn)控制目標(biāo)，通過(guò)制定制度、實(shí)施措施和執(zhí)行程序，對(duì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行防范和管控。內(nèi)部控制是單位為履行職能、實(shí)現(xiàn)總體目標(biāo)而應(yīng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的自我約束和規(guī)范的過(guò)程，內(nèi)部控制環(huán)境、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、控制活動(dòng)、信息與溝通和內(nèi)部監(jiān)督是構(gòu)成內(nèi)部控制的五大要素，對(duì)單位經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的風(fēng)險(xiǎn)防范具有十分重要的意義。

二、行政事業(yè)單位內(nèi)部控制現(xiàn)狀分析

就目前情況來(lái)看，我國(guó)行政事業(yè)單位內(nèi)部控制總體來(lái)說(shuō)較為完善，內(nèi)部控制制度和信息溝通的渠道都建立起來(lái)了，且已經(jīng)初見雛形。但是仍然有很多地方缺乏完整的架構(gòu)系統(tǒng)，主要表現(xiàn)在單位的內(nèi)部控制制度建設(shè)不夠完善，或缺乏可操作性；單位內(nèi)部控制的實(shí)施必須要有專業(yè)的工作人員來(lái)執(zhí)行，但目前工作人員素質(zhì)參差不齊，一些單位缺乏內(nèi)部控制專業(yè)人才，這對(duì)內(nèi)部控制的執(zhí)行和效果都會(huì)帶來(lái)不利影響；單位的員工對(duì)內(nèi)部控制的重要性認(rèn)識(shí)不夠，缺乏內(nèi)部控制的意識(shí)，導(dǎo)致內(nèi)部控制規(guī)范執(zhí)行不到位；單位內(nèi)部控制的風(fēng)險(xiǎn)管理工作不夠精細(xì)，缺乏科學(xué)性和系統(tǒng)性，導(dǎo)致了內(nèi)部控制的風(fēng)險(xiǎn)防范效果不佳；當(dāng)前行政事業(yè)單位的內(nèi)部控制評(píng)價(jià)還沒有形成科學(xué)、系統(tǒng)的評(píng)價(jià)體系，評(píng)價(jià)結(jié)果的準(zhǔn)確性和可靠性有待提高等。

三、行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)的風(fēng)險(xiǎn)防范

（一）風(fēng)險(xiǎn)防范的意義

在日常經(jīng)營(yíng)及管理中，行政事業(yè)單位面臨來(lái)自內(nèi)部和外部的多種風(fēng)險(xiǎn)，這些風(fēng)險(xiǎn)必須得到充分評(píng)估和防范。風(fēng)險(xiǎn)防范在多個(gè)方面都能夠發(fā)揮重要作用。首先，能夠不斷識(shí)別和解決內(nèi)部控制存在的問(wèn)題，促進(jìn)內(nèi)部控制的持續(xù)改進(jìn)和完善，提高內(nèi)部控制的有效性和效率。其次，能夠優(yōu)化單位管理流程和管理決策，減少管理成本和資源的浪費(fèi)，提高管理效率和效果。此外，風(fēng)險(xiǎn)防范還能確保行政事業(yè)單位在法律法規(guī)和規(guī)章制度的要求下進(jìn)行管理和運(yùn)營(yíng)，提高單位的合規(guī)性和規(guī)范性，從而促進(jìn)行政事業(yè)單位健康持續(xù)發(fā)展。

（二）單位內(nèi)部控制存在的風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)

1．內(nèi)部控制機(jī)制不健全

由于歷史原因以及外部環(huán)境的影響，我國(guó)的行政事業(yè)單位在內(nèi)部控制制度的建設(shè)方面相對(duì)較晚，缺少系統(tǒng)的、健全的、實(shí)用性強(qiáng)的控制機(jī)制。長(zhǎng)期以來(lái)，行政事業(yè)單位都以國(guó)家的行政事業(yè)單位管理制度為準(zhǔn)則，沒有制定符合單位自身實(shí)際的內(nèi)部控制制度，意味著部分行政事業(yè)單位的內(nèi)部控制制度還停留在表面，并沒有深入地融合業(yè)務(wù)工作，尤其是對(duì)重點(diǎn)項(xiàng)目和關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)的控制。這導(dǎo)致了許多問(wèn)題，包括組織結(jié)構(gòu)不夠合理、內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制不健全、內(nèi)部控制環(huán)節(jié)缺失或不完備、對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的評(píng)估不足和信息系統(tǒng)建設(shè)不完善等。這些問(wèn)題進(jìn)一步導(dǎo)致內(nèi)部控制措施無(wú)法及時(shí)發(fā)現(xiàn)和糾正問(wèn)題，從而影響單位的正常運(yùn)轉(zhuǎn)和管理。比如，單位組織機(jī)構(gòu)建設(shè)中部門職責(zé)分工不清晰，崗位設(shè)置存在不合理的情況，與職責(zé)劃分不相符，不僅不利于內(nèi)部控制制度的實(shí)施，也阻礙了內(nèi)部控制評(píng)價(jià)工作的開展。

2．內(nèi)部控制意識(shí)相對(duì)薄弱

內(nèi)部控制意識(shí)是內(nèi)部控制環(huán)境中的關(guān)鍵內(nèi)容，良好的內(nèi)部控制意識(shí)是確保內(nèi)部控制制度得以健全和有效實(shí)施的基礎(chǔ)性保證。目前，我國(guó)行政事業(yè)單位基本都開展了內(nèi)部控制，但由于種種原因，內(nèi)部控制意識(shí)較為欠缺，單位內(nèi)部參與度積極性不高，未形成合力。管理層聚焦主責(zé)主業(yè)，對(duì)內(nèi)部控制缺乏了解，對(duì)其重要性和必要性的認(rèn)識(shí)還不到位，從態(tài)度上不重視內(nèi)部控制，導(dǎo)致單位整體缺乏內(nèi)部控制理念，內(nèi)部控制工作無(wú)法順利推進(jìn)。員工對(duì)內(nèi)部控制的意識(shí)也存在不足，甚至把內(nèi)部控制看成僅是財(cái)務(wù)部門的事，認(rèn)為與自身關(guān)系不大，不能主動(dòng)參與到內(nèi)部控制工作的開展中。薄弱的內(nèi)部控制意識(shí)導(dǎo)致有的單位只注重制定制度來(lái)應(yīng)付檢查，忽略了其執(zhí)行情況和執(zhí)行效果，導(dǎo)致內(nèi)部控制制度形同虛設(shè)，未能發(fā)揮其應(yīng)有的作用。

3．風(fēng)險(xiǎn)管理不到位

風(fēng)險(xiǎn)和目標(biāo)息息相關(guān)，從內(nèi)部控制的層面來(lái)講，在辨認(rèn)和分析過(guò)風(fēng)險(xiǎn)之后，理應(yīng)通過(guò)實(shí)施一些積極的風(fēng)險(xiǎn)管理措施，將風(fēng)險(xiǎn)降低在單位可承受范圍內(nèi)。從目前行政事業(yè)單位風(fēng)險(xiǎn)管理實(shí)踐來(lái)看，普遍存在風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)不強(qiáng)，對(duì)于關(guān)鍵環(huán)節(jié)的把控不夠，有效抵御風(fēng)險(xiǎn)的能力不足的情況。隨著風(fēng)險(xiǎn)向隱蔽性和多樣性轉(zhuǎn)變，單位對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的認(rèn)知和評(píng)估能力不足，加之單位缺乏有效的風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)和預(yù)警機(jī)制，這可能會(huì)導(dǎo)致無(wú)法及時(shí)掌握風(fēng)險(xiǎn)狀況并采取相應(yīng)的措施進(jìn)行應(yīng)對(duì)，往往出現(xiàn)被動(dòng)應(yīng)對(duì)的局面，很可能由于處置不及時(shí)，造成風(fēng)險(xiǎn)不斷擴(kuò)大，從而對(duì)單位的正常運(yùn)轉(zhuǎn)和管理造成不利影響。比如，有的管理層為了達(dá)到某種目標(biāo)，冒著風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行違規(guī)運(yùn)營(yíng)，損害了單位整體利益。

4．內(nèi)部控制評(píng)價(jià)機(jī)制不完善

內(nèi)部控制評(píng)價(jià)機(jī)制不完善主要體現(xiàn)在三個(gè)方面：第一，評(píng)價(jià)機(jī)制以及范圍不夠完善，部分單位甚至沒有專門的審計(jì)部門，導(dǎo)致監(jiān)督工作不到位，外部監(jiān)督往往只針對(duì)財(cái)報(bào)等信息進(jìn)行分析，對(duì)單位的實(shí)際情況了解并不足，影響內(nèi)部控制評(píng)價(jià)的有效性，致使內(nèi)部控制管理無(wú)法得到優(yōu)化，內(nèi)部控制質(zhì)量不佳。第二，評(píng)價(jià)工作存在形式化，部分單位的內(nèi)部控制評(píng)價(jià)只是為了應(yīng)付相關(guān)監(jiān)管部門，內(nèi)部控制評(píng)價(jià)工作大多由單位的財(cái)務(wù)部門開展，因而使得內(nèi)部控制評(píng)價(jià)的專業(yè)性以及科學(xué)性不足，內(nèi)部控制管理的質(zhì)量無(wú)法得到保障。第三，行政事業(yè)單位由于缺乏科學(xué)規(guī)范的評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)和方法，評(píng)估過(guò)程無(wú)法做到完全獨(dú)立和公正，評(píng)估結(jié)果與績(jī)效脫節(jié)，難以得到有效的應(yīng)用，從而出現(xiàn)“干”與“不干”，“干好”與“干壞”一個(gè)樣的現(xiàn)象，造成內(nèi)部控制的約束力不足，工作人員參與內(nèi)部控制的積極性不高，評(píng)價(jià)有效性沒有發(fā)揮出實(shí)際的作用。

5．財(cái)務(wù)管理不規(guī)范

財(cái)務(wù)管理是行政事業(yè)單位內(nèi)部建設(shè)及運(yùn)行過(guò)程中的重要環(huán)節(jié)，特別是必須采取有效且可行的方式方法來(lái)加強(qiáng)資金的管理。目前行政事業(yè)單位在財(cái)務(wù)管理方面面臨多種問(wèn)題，財(cái)務(wù)審核不嚴(yán)謹(jǐn)、資產(chǎn)清查靠經(jīng)驗(yàn)、采購(gòu)流程混亂、缺乏審批機(jī)制、崗位職責(zé)不明確、信息化程度較低以及缺乏定期審計(jì)和檢查等。這些問(wèn)題可能導(dǎo)致資金使用效率低下，資金管理風(fēng)險(xiǎn)增加，甚至可能導(dǎo)致資金浪費(fèi)和損失。另外，行政事業(yè)單位的財(cái)務(wù)管理制度通常是根據(jù)上級(jí)管理部門下發(fā)的文件要求建立的，單位很少考慮從實(shí)際管理流程中發(fā)現(xiàn)問(wèn)題，主動(dòng)建立制度來(lái)規(guī)范管理，防范類似問(wèn)題的發(fā)生。例如，基層單位固定資產(chǎn)管理中賬實(shí)不符情況普遍存在，部分單位工程項(xiàng)目概算不科學(xué)，工程項(xiàng)目變更手續(xù)不完備，項(xiàng)目資金多頭管理等。

四、行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的優(yōu)化路徑

（一）建立健全行政事業(yè)單位內(nèi)部控制體系

首先，需要完善行政事業(yè)單位內(nèi)部控制政策和制度，包括內(nèi)部控制管理體系、內(nèi)部控制流程等，確保內(nèi)部控制措施可操作、可落實(shí)、可評(píng)價(jià)，從而確保內(nèi)部控制建設(shè)工作能夠朝著制度化方向順利展開。接下來(lái)結(jié)合單位實(shí)際情況，加強(qiáng)單位內(nèi)部控制環(huán)境建設(shè)，其中包括完善組織架構(gòu)、規(guī)范管理流程、加強(qiáng)人員培訓(xùn)等，形成健康、穩(wěn)定、和諧的內(nèi)部控制環(huán)境，盡可能調(diào)動(dòng)所有內(nèi)部控制崗位的工作人員都能夠各司其職。其次，行政事業(yè)單位還需要根據(jù)實(shí)際情況建立健全內(nèi)部控制監(jiān)督機(jī)制，包括內(nèi)部審計(jì)、風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)控、監(jiān)督檢查等，及時(shí)發(fā)現(xiàn)和糾正問(wèn)題，使單位內(nèi)部控制制度得以順利施行。除了以上手段，還需要建立單位內(nèi)部控制信息系統(tǒng)，管理內(nèi)部控制信息，提高內(nèi)部控制的效率以及準(zhǔn)確性。

（二）增強(qiáng)內(nèi)部控制意識(shí)

內(nèi)部控制建設(shè)效率的高低很大程度上依賴于單位內(nèi)部工作人員的認(rèn)知和覺悟，可以通過(guò)加強(qiáng)對(duì)內(nèi)部控制意識(shí)和文化的培養(yǎng)，充分發(fā)揮內(nèi)部控制文化的作用，促進(jìn)內(nèi)部控制的自覺性、主動(dòng)性以及可持續(xù)性，使全員充分認(rèn)識(shí)到內(nèi)部控制對(duì)保護(hù)資產(chǎn)的安全與完整、防范欺詐和舞弊行為、實(shí)現(xiàn)單位目標(biāo)管理的重要性，并積極參與其中，從上至下形成合力，真正樹立起執(zhí)行內(nèi)部控制的“責(zé)任主體”意識(shí)，創(chuàng)造良好的內(nèi)部控制環(huán)境，積極采取有效措施，實(shí)現(xiàn)內(nèi)部控制的目標(biāo)。還可以建立有效的內(nèi)部控制建設(shè)培訓(xùn)機(jī)制，加強(qiáng)內(nèi)部控制工作人員培訓(xùn)，使工作人員在內(nèi)部控制建設(shè)中發(fā)現(xiàn)問(wèn)題時(shí)，能夠有能力地及時(shí)采取對(duì)策去解決，將有可能發(fā)生的風(fēng)險(xiǎn)控制在合理的范圍內(nèi)。

（三）強(qiáng)化風(fēng)險(xiǎn)管理

內(nèi)部控制的實(shí)質(zhì)是風(fēng)險(xiǎn)管理，為了提高行政事業(yè)單位的風(fēng)險(xiǎn)管理能力和管理水平，有必要建立嚴(yán)格的風(fēng)險(xiǎn)管理機(jī)制，包括風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、風(fēng)險(xiǎn)控制、風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)等方面，制定相應(yīng)的管理制度和規(guī)范。

首先，可以從過(guò)往經(jīng)驗(yàn)、變化趨勢(shì)和公共信息等多個(gè)方面入手，制定風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別計(jì)劃，對(duì)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行全面梳理和識(shí)別，在此過(guò)程中對(duì)已經(jīng)識(shí)別的風(fēng)險(xiǎn)必須按照嚴(yán)重輕緩程度進(jìn)行評(píng)估，分別定等級(jí)和優(yōu)先級(jí)，確定哪些風(fēng)險(xiǎn)最需要關(guān)注和控制，對(duì)研究對(duì)象進(jìn)行一個(gè)綜合的風(fēng)險(xiǎn)分析，以便于全面、準(zhǔn)確地評(píng)估風(fēng)險(xiǎn)。其次，根據(jù)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的結(jié)果，由此制定風(fēng)險(xiǎn)控制計(jì)劃，明確風(fēng)險(xiǎn)控制策略和控制措施，以確保行政事業(yè)單位能夠及時(shí)應(yīng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)，能夠及時(shí)控制和減少風(fēng)險(xiǎn)所帶來(lái)的損失。最后，建立信息化風(fēng)險(xiǎn)管理系統(tǒng)，完善風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)和預(yù)警機(jī)制等方面的工作，實(shí)現(xiàn)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)管理的全面監(jiān)控和管理。同時(shí)，不斷總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，優(yōu)化完善風(fēng)險(xiǎn)管理措施和機(jī)制，定期開展風(fēng)險(xiǎn)管理自查和評(píng)估，發(fā)現(xiàn)問(wèn)題及時(shí)進(jìn)行整改和優(yōu)化。

（四）完善內(nèi)部控制評(píng)價(jià)機(jī)制

行政事業(yè)單位應(yīng)該加強(qiáng)內(nèi)部控制評(píng)價(jià)的全面性和科學(xué)性。首先，需要明確評(píng)價(jià)的目標(biāo)和內(nèi)容，評(píng)價(jià)的內(nèi)容應(yīng)包括內(nèi)部控制的設(shè)計(jì)和執(zhí)行情況。其次，建立內(nèi)部控制評(píng)價(jià)機(jī)制需要根據(jù)單位的特點(diǎn)制定評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)和方法，確保評(píng)價(jià)的全面性和準(zhǔn)確性，對(duì)內(nèi)部控制設(shè)計(jì)和執(zhí)行情況進(jìn)行評(píng)價(jià)，對(duì)評(píng)價(jià)結(jié)果進(jìn)行匯總和分析，及時(shí)反饋給相關(guān)部門和人員。最后，建立內(nèi)部控制評(píng)價(jià)監(jiān)督機(jī)制，確保評(píng)價(jià)工作的規(guī)范性和真實(shí)性。同時(shí)，要將內(nèi)部控制有效性評(píng)價(jià)與考核以及結(jié)果的運(yùn)用掛鉤。比如，從單位內(nèi)部管理層面，將單位內(nèi)部控制制度的建立與實(shí)施及有效性等方面納入考核范疇，將各部門及負(fù)責(zé)人內(nèi)部控制建立、實(shí)施、執(zhí)行情況考核結(jié)果與評(píng)優(yōu)、評(píng)先、干部提拔使用等掛鉤，達(dá)到以“考”促“建”，全面提升管理成效。通過(guò)以上步驟，行政事業(yè)單位對(duì)內(nèi)部控制進(jìn)行全面、準(zhǔn)確地評(píng)估和監(jiān)測(cè)，發(fā)現(xiàn)問(wèn)題并及時(shí)改進(jìn)，提高管理水平和工作效率，降低風(fēng)險(xiǎn)。

（五）優(yōu)化單位財(cái)務(wù)管理

行政事業(yè)單位規(guī)避財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，首先應(yīng)結(jié)合單位實(shí)際情況制定一套有針對(duì)性地切實(shí)可行的財(cái)務(wù)管理制度，包括資金管理、預(yù)算管理、財(cái)務(wù)報(bào)告等，明確資金的來(lái)源、去向、使用范圍等，規(guī)范資金的使用和管理，并要求工作人員嚴(yán)格按照制度執(zhí)行。

其次加強(qiáng)單位的預(yù)算管理，保證預(yù)算編制工作的規(guī)范化和完整性，嚴(yán)格執(zhí)行全面監(jiān)督，由此達(dá)到預(yù)算收支平衡和資金的合理配置。

最后為確保資金管理制度的可行性，以及對(duì)單位資金活動(dòng)及使用狀況進(jìn)行動(dòng)態(tài)監(jiān)督與審查，單位應(yīng)建立資金使用審批制度，嚴(yán)格審批流程，確保資金使用符合規(guī)定和法律法規(guī)要求，建立資金使用監(jiān)督機(jī)制，加強(qiáng)對(duì)資金使用情況的審計(jì)和監(jiān)督。這樣能夠有效防范資金的濫用行為，降低資金使用的風(fēng)險(xiǎn)?？偟膩?lái)說(shuō)，行政事業(yè)單位要打破傳統(tǒng)的管理方式，認(rèn)真探索思考風(fēng)險(xiǎn)防控措施，并將其融入財(cái)務(wù)管理的具體流程中，實(shí)現(xiàn)財(cái)務(wù)管理對(duì)單位經(jīng)濟(jì)活動(dòng)風(fēng)險(xiǎn)的防范目的。

五、結(jié)論與建議

行政事業(yè)單位在運(yùn)營(yíng)中不可避免地會(huì)面臨著一些風(fēng)險(xiǎn)，內(nèi)部控制是防范風(fēng)險(xiǎn)保障行政事業(yè)單位規(guī)范運(yùn)作的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，應(yīng)從風(fēng)險(xiǎn)防控的角度出發(fā)，直面本單位實(shí)際工作中的薄弱環(huán)節(jié)，通過(guò)采取有效的優(yōu)化措施改進(jìn)和完善內(nèi)部控制的設(shè)計(jì)與運(yùn)行，有效地防止和控制風(fēng)險(xiǎn)，確保單位實(shí)施有序、合理、有效的管理，規(guī)范運(yùn)作，切實(shí)履行職責(zé)，提升社會(huì)信任度。