行政事業(yè)單位全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理的難點(diǎn)及策略研究

宋任美

（湖北省蘄春縣財(cái)政局，湖北 黃岡 435300）

目前，我國各個(gè)行業(yè)正處在戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵階段，實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理，反映了國家對(duì)財(cái)稅體制改革的高度重視，在財(cái)政體制改革進(jìn)程中，充分發(fā)揮了預(yù)算體制改革的引領(lǐng)作用；同時(shí)，也是行政事業(yè)單位運(yùn)用現(xiàn)代管理思想和方法，加強(qiáng)單位內(nèi)部治理的一項(xiàng)重要措施。近年來，我國陸續(xù)頒布了行政事業(yè)單位的預(yù)算績(jī)效管理有關(guān)文件，為行政事業(yè)單位的預(yù)算績(jī)效管理指明了方向。然而，由于種種原因，我國行政事業(yè)單位在預(yù)算績(jī)效管理中仍有諸多問題，嚴(yán)重地影響到了單位的預(yù)算績(jī)效管理。對(duì)此，應(yīng)強(qiáng)化行政事業(yè)單位解決問題的能力，針對(duì)全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理工作中的難點(diǎn)問題進(jìn)行研究，探尋適合單位現(xiàn)代化管理的改進(jìn)對(duì)策，以提升行政事業(yè)單位的預(yù)算績(jī)效管理效果，推動(dòng)單位健康持續(xù)發(fā)展。

一、行政事業(yè)單位全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理概述

（一）預(yù)算績(jī)效管理的內(nèi)涵

預(yù)算績(jī)效管理的涵義為單位根據(jù)其具體職能和行業(yè)發(fā)展規(guī)劃，遵照同級(jí)政府預(yù)算編制總體要求及財(cái)政部門具體部署，統(tǒng)籌業(yè)務(wù)、資產(chǎn)管理、績(jī)效目標(biāo)設(shè)定與評(píng)價(jià)的活動(dòng)。在新會(huì)計(jì)政策下，相關(guān)單位實(shí)施預(yù)算管理的同時(shí)將績(jī)效評(píng)價(jià)列入管理范圍的一種管理模式，對(duì)我國全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理有著深遠(yuǎn)影響。事業(yè)單位預(yù)算績(jī)效管理將單位績(jī)效管理體制、績(jī)效考核目標(biāo)、切實(shí)履行績(jī)效職責(zé)三者之間相融合。它整合了各行政事業(yè)單位現(xiàn)有的資源和預(yù)算體系，使其在單位內(nèi)部達(dá)到預(yù)算績(jī)效管理的效果。在預(yù)算績(jī)效管理中，各行政事業(yè)單位作為全社會(huì)經(jīng)濟(jì)體系中的一分子，既要求單位做到明確分工，又要求單位協(xié)同辦公，以目標(biāo)為導(dǎo)向，克服困難全面落實(shí)預(yù)算績(jī)效管理，通過合理的資源配置，使之達(dá)到最佳工作效果。

（二）全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理的重要意義

行政事業(yè)單位承擔(dān)著社會(huì)管理與社會(huì)服務(wù)的雙重功能[1]，在傳統(tǒng)的管理體制下，很多單位在管理上依然處于“重投入、輕管理”的模式，忽視了財(cái)政資金的利用效益，存在資金及資源浪費(fèi)現(xiàn)象。

在新的發(fā)展形勢(shì)下，實(shí)行全面預(yù)算績(jī)效管理，可以使單位更好地把重點(diǎn)放在突出的階段性目標(biāo)上，把有限的財(cái)力和公共資源都集中起來，營造良好的單位管理環(huán)境，從而提升行政事業(yè)單位預(yù)算績(jī)效管理工作提質(zhì)增效，優(yōu)化資金配比，促進(jìn)單位社會(huì)信譽(yù)度提升，使單位的建設(shè)更加透明。同時(shí)，也有助于單位對(duì)其工作安排的合理性、資金使用的有效性進(jìn)行監(jiān)督，從而提升其內(nèi)部治理水平，降低資金運(yùn)營風(fēng)險(xiǎn)。另外，全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理，保證了單位公共財(cái)政社會(huì)化和科學(xué)化需要的同時(shí)，也能促使相關(guān)工作人員日常行為和操作得到規(guī)范化；確保逐步提高預(yù)算績(jī)效管理工作質(zhì)量。加強(qiáng)全面預(yù)算績(jī)效管理，可以對(duì)結(jié)果與導(dǎo)向進(jìn)行合理的分析，達(dá)到效益與責(zé)任的雙重管理，為研究預(yù)算績(jī)效管理資金成果奠定堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)，加強(qiáng)單位內(nèi)部的監(jiān)督管理。各行政事業(yè)單位通過搞好業(yè)務(wù)聯(lián)絡(luò)，逐步提高其日常運(yùn)作的效能，輔助做好職責(zé)分析，強(qiáng)化單位的預(yù)算績(jī)效管理；確保單位健康持續(xù)發(fā)展。

二、行政事業(yè)單位全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理的難點(diǎn)

（一）績(jī)效評(píng)估體系不科學(xué)，缺乏整體目標(biāo)

國內(nèi)行政事業(yè)單位全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理工作多流于形式。單位現(xiàn)有績(jī)效評(píng)估體系建設(shè)缺乏整體目標(biāo)，績(jī)效評(píng)估的標(biāo)準(zhǔn)和方法不科學(xué)，自我評(píng)估結(jié)果可操作性較低。單位績(jī)效評(píng)估體系包括總體預(yù)算評(píng)估和項(xiàng)目評(píng)估，單位總體評(píng)估遵照各省、市財(cái)政績(jī)效評(píng)估要求展開，項(xiàng)目評(píng)估按照單位自身情況、行業(yè)類別等因素建立自我評(píng)估體系，并自主開展績(jī)效評(píng)估。

當(dāng)前，行政事業(yè)單位類型較多，部分單位自我評(píng)估體系建設(shè)較為落后，績(jī)效評(píng)估體系建設(shè)的重點(diǎn)仍停留在預(yù)算指標(biāo)管理等方面，對(duì)預(yù)算資金運(yùn)用創(chuàng)造出的發(fā)揮效應(yīng)缺乏個(gè)性化的評(píng)估方法和目標(biāo)，單位績(jī)效評(píng)估結(jié)果缺乏科學(xué)性和合理性，無法充分地展現(xiàn)預(yù)算資金的使用效果，難以有效完成績(jī)效管理優(yōu)化預(yù)算的目標(biāo)。部分單位預(yù)算績(jī)效評(píng)估結(jié)果利用率和轉(zhuǎn)化率不高，無法保障單位的可持續(xù)發(fā)展。單位績(jī)效評(píng)估體系自我評(píng)估專業(yè)化水平較低，績(jī)效評(píng)估管理工作仍停留在評(píng)價(jià)反饋、問題分析、發(fā)表意見等初級(jí)層面，績(jī)效評(píng)估體系建設(shè)的導(dǎo)向效果、約束效果、支撐效果無法得到合理發(fā)揮，行政事業(yè)單位績(jī)效評(píng)估體系的建設(shè)有待進(jìn)一步改進(jìn)。

（二）部分工作人員績(jī)效理念薄弱

很多基層行政事業(yè)單位只注重工作實(shí)效而忽視了人員核心績(jī)效理念的培養(yǎng)，負(fù)責(zé)績(jī)效管理人員存在管理意識(shí)淡薄、績(jī)效理念薄弱等問題，制約了其工作的有效開展。部分工作人員對(duì)預(yù)算績(jī)效管理的認(rèn)識(shí)不足，使預(yù)算績(jī)效管理長期處于邊緣化狀態(tài)[2]，且無法在工作中做到預(yù)算管理與績(jī)效管理相結(jié)合。

首先，相關(guān)人員對(duì)績(jī)效管理的內(nèi)涵了解不夠透徹，工作中缺乏實(shí)際工作經(jīng)驗(yàn)，造成人員對(duì)知識(shí)概念的高度依賴。部分單位管理理念落后，過分強(qiáng)調(diào)前期投入，忽略了后期的效益分析工作，加上單位內(nèi)部沒有完善的預(yù)算與績(jī)效管理體系，很容易出現(xiàn)各類問題，造成單位預(yù)算績(jī)效管理難以呈現(xiàn)最佳效果，應(yīng)用價(jià)值無法得到有效發(fā)揮，進(jìn)而影響預(yù)算績(jī)效管理工作各項(xiàng)重要任務(wù)的順利實(shí)施。作為我國相關(guān)單位重要管理模式之一，在預(yù)算績(jī)效管理中很容易混淆為一般預(yù)算管理工作，導(dǎo)致單位預(yù)算績(jī)效管理工作變得片面單一，影響單位的正常運(yùn)轉(zhuǎn)。

其次，由于我國有關(guān)部門逐步強(qiáng)化監(jiān)督和政策引導(dǎo)，大多數(shù)行政事業(yè)單位開始建立起基本的預(yù)算績(jī)效管理體系，而預(yù)算績(jī)效指標(biāo)通常是由地方監(jiān)管部門所要求的，預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)的好壞，直接關(guān)系到下一年度的財(cái)政撥款支出，單位的預(yù)算績(jī)效管理工作是在政策要求下被動(dòng)實(shí)施的，部分人員重視程度不足缺乏對(duì)先進(jìn)績(jī)效管理理念的學(xué)習(xí)，有的人員對(duì)單位全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理存在偏見，參與程度不高，使得預(yù)算績(jī)效管理形式大于內(nèi)容，人員績(jī)效理念相對(duì)較弱，進(jìn)而影響其預(yù)算績(jī)效管理能力的提高。

（三）績(jī)效管理全面性與深度有待深化

行政事業(yè)單位績(jī)效管理預(yù)期效果的寬度與深度有待進(jìn)一步拓展?？?jī)效是單位管理中一項(xiàng)重要內(nèi)容，它的核心是對(duì)各個(gè)部門的數(shù)據(jù)進(jìn)行搜集與統(tǒng)計(jì)，通過信息技術(shù)對(duì)績(jī)效資料完成分析與整合，監(jiān)控單位預(yù)算績(jī)效指標(biāo)的完成與落實(shí)，掌握績(jī)效和資金的運(yùn)作情況，以規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)和問題。

然而，從當(dāng)前的情況來看，我國部分行政事業(yè)單位內(nèi)部信息化建設(shè)比較落后，很多單位仍沿用傳統(tǒng)的績(jī)效管理方法，辦公軟件業(yè)余缺乏及時(shí)更新，如Excel，很難開展全面、深度的績(jī)效管理，嚴(yán)重影響事業(yè)單位健康持續(xù)發(fā)展。在日常管理中，部分單位仍采用手工錄入的方法，對(duì)資料進(jìn)行人工分類、歸納、匯總。然而，考慮單位績(jī)效指標(biāo)的復(fù)雜性，如果沒有信息化管理系統(tǒng)的支持，很難形成全面、有深度、高質(zhì)量、針對(duì)性強(qiáng)的分析報(bào)告。

此外，單位績(jī)效管理各項(xiàng)指標(biāo)都是實(shí)時(shí)變化的，因此，預(yù)算績(jī)效管理工作開展的全面性和深度都會(huì)受到一定影響。同時(shí)，由于單位內(nèi)部績(jī)效管理人才匱乏，相關(guān)人員信息化技術(shù)熟練水平還不夠高，很難滿足單位全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理工作的要求。單位缺乏現(xiàn)代信息技術(shù)支撐，無法深度、全面開展預(yù)算績(jī)效管理工作。

（四）績(jī)效激勵(lì)約束作用不明顯

單位預(yù)算績(jī)效管理體系不完善，工作中的隨意性較強(qiáng)。在績(jī)效執(zhí)行過程中缺乏激勵(lì)和約束的重要舉措，很多單位在監(jiān)管方面存在真空，內(nèi)部預(yù)算績(jī)效考核獲得成果無法得到科學(xué)轉(zhuǎn)化，導(dǎo)致單位考核工作流于形式，單位績(jī)效激勵(lì)和約束效果不顯著。部分單位對(duì)預(yù)算績(jī)效工作考核意識(shí)不強(qiáng)，且未制定明確的績(jī)效考核指標(biāo)，在執(zhí)行完預(yù)算工作后，沒有就其工作具體落實(shí)情況進(jìn)行科學(xué)、全面的分析以及客觀評(píng)價(jià)。對(duì)預(yù)算資金的使用方向、資金利用的有效性是否達(dá)到預(yù)期，投入資金是否超過原來的預(yù)算標(biāo)準(zhǔn)等方面缺乏遠(yuǎn)見，造成預(yù)算績(jī)效管理功能在某種程度上被削弱。

另外，部分單位未建立健全激勵(lì)制度和問責(zé)機(jī)制，績(jī)效與個(gè)人利益沒有綁定，使預(yù)算工作的約束力大大降低。部分單位在實(shí)施預(yù)算時(shí)，存在隨意更改資金用途的情況，造成費(fèi)用利用效率低下，大量資金浪費(fèi)。雖然部分單位的管理意識(shí)相對(duì)較強(qiáng)，已將預(yù)算績(jī)效考評(píng)制度納入具體實(shí)踐中，但由于其制度本身缺乏一定的科學(xué)性、合理性、實(shí)用性，且形式主義色彩濃重，對(duì)績(jī)效執(zhí)行工作激勵(lì)和約束作用不大。

三、行政事業(yè)單位全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理的策略

（一）優(yōu)化績(jī)效評(píng)估體系，合理規(guī)劃整體目標(biāo)

合理設(shè)定整體支出績(jī)效目標(biāo)，建立多層次評(píng)估體系，強(qiáng)化責(zé)任落實(shí)。單位應(yīng)逐步完善績(jī)效自我評(píng)估和外部評(píng)估機(jī)制，根據(jù)不同層次績(jī)效評(píng)估體系展示單位預(yù)算績(jī)效的成效，從而加快行政事業(yè)單位全面履行職能，實(shí)現(xiàn)專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付整體績(jī)效目標(biāo)。單位進(jìn)行績(jī)效管理時(shí)，要根據(jù)不同部門的財(cái)政情況，尋找工作的重心和目標(biāo)?？梢院侠硪氲谌綑C(jī)構(gòu)和行業(yè)專家參與績(jī)效評(píng)估，以確保其客觀、公正，并做出科學(xué)的績(jī)效評(píng)估。完善動(dòng)態(tài)評(píng)估體系，強(qiáng)化對(duì)日常管理工作的監(jiān)督和改進(jìn)。要注重對(duì)預(yù)算績(jī)效目標(biāo)的合理設(shè)定，并對(duì)其進(jìn)行定期的評(píng)估。通過每月以及季度會(huì)議對(duì)各部門的預(yù)算績(jī)效進(jìn)行分析，使各部門的工作人員能及時(shí)掌握最新工作動(dòng)態(tài)，樹立科學(xué)績(jī)效管理目標(biāo)，從而確保任務(wù)目標(biāo)圓滿達(dá)成。

同時(shí)，應(yīng)當(dāng)重視單位績(jī)效目標(biāo)考核，以評(píng)促優(yōu)，不斷推動(dòng)單位預(yù)算和績(jī)效工作取得新進(jìn)展、新突破。應(yīng)當(dāng)認(rèn)真領(lǐng)悟全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理工作的內(nèi)涵，注重單位績(jī)效管理目標(biāo)合理設(shè)定和績(jī)效成果的運(yùn)用，并使預(yù)算績(jī)效評(píng)估能更好地發(fā)揮其作用。要加強(qiáng)績(jī)效考核和問責(zé)機(jī)制等方面的建設(shè)。把預(yù)算績(jī)效考核結(jié)果和單位利益掛鉤，對(duì)績(jī)效評(píng)估較差的單位嚴(yán)格執(zhí)行縮減預(yù)算政策，喚醒相關(guān)單位自上而下重新審視預(yù)算績(jī)效管理工作，不斷完善創(chuàng)新績(jī)效管理機(jī)制，助推我國行政事業(yè)單位取得新成果、新突破。

（二）強(qiáng)化工作人員績(jī)效理念

單位在全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理時(shí)，要把預(yù)算績(jī)效管理理念融入每一個(gè)單位職工的心里，以此來提高職工對(duì)績(jī)效準(zhǔn)則的認(rèn)識(shí)和掌握，建立單位職工對(duì)績(jī)效管理理念的認(rèn)同感，并將預(yù)算績(jī)效管理的先進(jìn)理念運(yùn)用到日常工作和項(xiàng)目實(shí)踐中去。在全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理的過程中，要加強(qiáng)對(duì)預(yù)算績(jī)效管理工作的培訓(xùn)和宣傳，從全面預(yù)算績(jī)效管理的角度出發(fā)，統(tǒng)一安排事業(yè)單位財(cái)務(wù)人員開展技能培訓(xùn)，通過強(qiáng)化知識(shí)培訓(xùn)提高職工對(duì)預(yù)算績(jī)效管理理念的認(rèn)識(shí)。

從上而下轉(zhuǎn)變事業(yè)單位全員預(yù)算管理觀念和工作惰性，促進(jìn)財(cái)務(wù)工作者業(yè)務(wù)水平提升，深刻領(lǐng)悟其深層內(nèi)涵，創(chuàng)造更多運(yùn)用價(jià)值；要明確績(jī)效目標(biāo)、崗位工作職責(zé)，切實(shí)提升全員參與熱情，采用零基礎(chǔ)預(yù)算績(jī)效管理模式，形成部門領(lǐng)導(dǎo)、員工協(xié)作、信息共享新局面。單位領(lǐng)導(dǎo)者要牢記學(xué)習(xí)的重要性，統(tǒng)籌部署科學(xué)、合理制定預(yù)算績(jī)效管理工作計(jì)劃，并在實(shí)踐中及時(shí)調(diào)整和優(yōu)化。要從根本上樹立正確的、先進(jìn)的預(yù)算績(jī)效管理理念，推動(dòng)行政事業(yè)單位健康發(fā)展。

（三）增強(qiáng)績(jī)效管理全面性與深度

要加強(qiáng)行政事業(yè)單位預(yù)算績(jī)效管理信息化建設(shè)。預(yù)算績(jī)效管理屬于一種高度統(tǒng)一與綜合的管理體系，它包括績(jī)效目標(biāo)管理、執(zhí)行監(jiān)督、結(jié)果評(píng)估和反饋三方面組成。單位績(jī)效管理工作涉及面廣，對(duì)信息數(shù)量、透明度高要求較高。推動(dòng)單位預(yù)算績(jī)效管理信息化建設(shè)，有利于實(shí)現(xiàn)單位業(yè)務(wù)、財(cái)務(wù)、資產(chǎn)的全方位管理，加強(qiáng)各領(lǐng)域的信息互聯(lián)，提高預(yù)算績(jī)效管理工作效率。單位要善于利用網(wǎng)絡(luò)信息技術(shù)，對(duì)績(jī)效管理中各種數(shù)據(jù)、資料進(jìn)行全面統(tǒng)計(jì)、科學(xué)分析，從而加快行政事業(yè)單位績(jī)效管理工作的成果全面深化。與此同時(shí)，要加強(qiáng)對(duì)單位政策引導(dǎo)，加快人才引入培養(yǎng)體系建設(shè)，根據(jù)單位特點(diǎn)，對(duì)財(cái)務(wù)人員進(jìn)行全方位的培養(yǎng)，提高其績(jī)效管理工作能力，確?？?jī)效考核的有效性和合理性，促進(jìn)行政事業(yè)單位績(jī)效管理全面、高質(zhì)量發(fā)展。

（四）強(qiáng)化績(jī)效激勵(lì)約束作用

要加強(qiáng)行政事業(yè)單位全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效工作的激勵(lì)和監(jiān)督。首先，在編制預(yù)算的基礎(chǔ)上，應(yīng)當(dāng)對(duì)單位預(yù)算執(zhí)行工作職責(zé)進(jìn)行劃分，并對(duì)其標(biāo)準(zhǔn)和目標(biāo)進(jìn)行細(xì)化分工。要嚴(yán)格崗位職責(zé)的落實(shí)，建立績(jī)效硬性工作要求，加大行政事業(yè)單位預(yù)算績(jī)效管理相關(guān)工作約束力度，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)績(jī)效管理的全覆蓋。其次，在績(jī)效考評(píng)中，管理者還應(yīng)該把績(jī)效考評(píng)與個(gè)人利益掛鉤，以激勵(lì)員工的工作熱情。對(duì)預(yù)算工作進(jìn)行評(píng)估時(shí)，需要制定與之相應(yīng)的績(jī)效指標(biāo)，根據(jù)行政事業(yè)單位預(yù)算工作特征完成全面評(píng)估。應(yīng)當(dāng)重視當(dāng)年績(jī)效指標(biāo)和上一年的數(shù)據(jù)資料進(jìn)行比較，以了解本年度的預(yù)算管理工作與上一年相比，有何改進(jìn)和不足之處；并在此基礎(chǔ)上，對(duì)其進(jìn)行客觀分析，探討問題產(chǎn)生的原因，共同攻克難點(diǎn)，使之能夠在今后的工作中得到有效的借鑒。在實(shí)施全面預(yù)算時(shí)，要嚴(yán)格防止工作人員隨意變更資金用途，避免出現(xiàn)超額使用預(yù)算的現(xiàn)象，要確保單位預(yù)算資金使用的高效、透明度，為預(yù)算績(jī)效管理工作發(fā)揮積極推動(dòng)作用。要建立雙向激勵(lì)、內(nèi)外監(jiān)督機(jī)制，確保預(yù)算績(jī)效管理工作提質(zhì)增效。

四、結(jié)束語

行政事業(yè)單位全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理，是提高社會(huì)服務(wù)功能的一種有效途徑。目前，我國行政事業(yè)單位全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理仍面臨諸多問題，為更好地適應(yīng)新形勢(shì)，相關(guān)單位只有加強(qiáng)預(yù)算績(jī)效的閉環(huán)管理，完善預(yù)算績(jī)效評(píng)估體系，強(qiáng)化以目標(biāo)導(dǎo)向，才能助推行政事業(yè)單位績(jī)效管理工作提質(zhì)增效，更大發(fā)揮其社會(huì)與經(jīng)濟(jì)價(jià)值。