基層政府財稅困境及應對措施的策略

逄媛

（青島市李滄區(qū)財政國庫支付中心，山東 青島 266000）

隨著經(jīng)濟社會的發(fā)展，地方財政收入也在不斷增長，但與國家的需要相比是杯水車薪。從根本上說，由于地方政府的職能轉(zhuǎn)變及體制改革滯后于市場經(jīng)濟發(fā)展和人民群眾要求，導致我國地方財政收入在短時間內(nèi)增長較快，而地方財政收入增速遠遠落后于經(jīng)濟發(fā)展水平的提高。目前，中央已經(jīng)出臺了多項政策要求加大對基層政府的支出，并逐步實現(xiàn)基層政府職能轉(zhuǎn)變、從“管理型”向“服務型”轉(zhuǎn)變。但隨著我國社會主義市場經(jīng)濟體制逐漸完善、各項配套制度和措施相繼出臺，地方政府財權(quán)不斷增加、財權(quán)與事權(quán)不相匹配的問題也逐漸暴露出來。

因此需要在當前財政管理體制下結(jié)合我國國情進一步完善基層政府財權(quán)和事權(quán)的匹配性，提高財政收入和支出效率。

一、基層政府財稅工作的重要性

我國是一個具有悠久歷史的文明古國，在發(fā)展過程中也積累了許多經(jīng)驗。我國政府在改革開放以來取得了巨大成就，這離不開國家的不斷努力。首先，要想保持社會穩(wěn)定，就需要基層政府提供穩(wěn)定、公平的財政收入。通過財政收入實現(xiàn)宏觀調(diào)控，使經(jīng)濟在運行中保持穩(wěn)定。其次，作為政府工作的基礎(chǔ)環(huán)節(jié)，基層政府擔負著保障人民群眾生命財產(chǎn)安全的重任，保障人民群眾的生命財產(chǎn)安全是基層政府履行職責和任務的重要前提。最后，基層政府還需要發(fā)揮財政調(diào)控職能，為人民群眾提供社會服務。基層政府通過稅收政策對市場經(jīng)濟進行調(diào)控和管理工作。為了促進經(jīng)濟發(fā)展和社會穩(wěn)定和諧統(tǒng)一以及實現(xiàn)建設社會主義現(xiàn)代化強國目標任務，需要加強基層政府財政職能作用建設及相關(guān)配套機制的建立和完善。

二、基層政府財稅現(xiàn)狀——以貴州銅仁為例

（一）基層政府財稅管理難度較大

基層政府的各項支出都需要在財政支出上有所體現(xiàn)，因此基層政府要保證一定收入，才能滿足財政支出需要。從基層財政可以看出，銅仁市的鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政收入水平較低，在全國都處于中下游位置。據(jù)了解，2018年貴州銅仁市鄉(xiāng)鎮(zhèn)收入在311.4億元左右，占全省鄉(xiāng)鎮(zhèn)全部財政收入僅為18.7%。而貴州銅仁的縣鄉(xiāng)兩級財政收入占全市全部稅收比重為47.4%。可以看出，銅仁市鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政收入占當?shù)厝慷愂毡戎仄?，且不能完全反映當?shù)囟愂肇摀闆r。

從貴州銅仁縣級以下財政來看，雖然目前在省、市范圍內(nèi)已經(jīng)開始實行省、縣兩級的分稅制模式，但是基層政府仍存在不少問題。由于基層政府人員較少、經(jīng)費支出壓力大而導致基層政府的各項支出沒有得到很好的落實。從銅仁市鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)改革來看：鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)改革后的人員編制并沒有很好地落實到基層，導致人員編制不夠等問題嚴重影響了基層政府的正常運轉(zhuǎn)，而各鄉(xiāng)鎮(zhèn)之間存在著行政級別差異與行政編制的不平衡使得在執(zhí)行中出現(xiàn)了一些問題。

此外，由于一些項目資金未按規(guī)定使用或者項目資金未及時撥付到被安排單位或個人手上，造成部分專項資金閑置和浪費現(xiàn)象較為嚴重。在一些專項資金的撥付上存在著問題較多：如農(nóng)業(yè)補貼等專項資金由于沒有得到及時審批撥付給項目實施單位；而有些專項資金由于種種原因沒有嚴格按規(guī)定使用或者撥付后也沒有進行嚴格的監(jiān)督檢查等等。

（二）縣級財政收支地區(qū)差異性大，財政自給能力低下

縣級財政收支困難，一方面是因為地方財力薄弱，另一方面是由于缺乏相應的稅收征管制度。銅仁市自實行分稅制以來，在財政收入方面，主要靠上級撥付或?qū)ｍ椦a助等方式完成。隨著財政收入增長不斷放緩，各級政府需要投入大量資金來發(fā)展各項公共事業(yè)。由于地方財力薄弱以及缺乏相應的稅收征管制度的約束，導致縣級財政收入增長放緩，甚至出現(xiàn)下降。

在縣級財政資金不足的情況下，許多基層政府往往選擇通過轉(zhuǎn)移支付來解決問題。在現(xiàn)實中，由于缺乏相應的轉(zhuǎn)移支付機制，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府經(jīng)常通過各種手段從農(nóng)民手中搶糧、占糧等各種手段來彌補資金不足。

在銅仁市財政體制中并沒有規(guī)定縣級政府可以將轉(zhuǎn)移支付資金用于公共事業(yè)發(fā)展方面。因此在縣級政府財力不足時上級對其轉(zhuǎn)移支付可以起到一定的作用但并不能從根本上解決問題。

（三）農(nóng)村基礎(chǔ)設施建設滯后、農(nóng)村教育水平落后

隨著我國經(jīng)濟的發(fā)展，人民生活水平得到了極大的提高。為了提高人民的生活質(zhì)量，我國政府加大了對農(nóng)村基礎(chǔ)設施和教育事業(yè)建設的投入，不斷地促進農(nóng)村經(jīng)濟社會發(fā)展。但是我們發(fā)現(xiàn)我國基層政府所提供的公共產(chǎn)品中，農(nóng)村基礎(chǔ)設施和教育事業(yè)發(fā)展存在著巨大的缺口。我國政府投入到社會事業(yè)領(lǐng)域的資金中用于基層建設和服務農(nóng)村方面的資金僅占總投入中很小一部分。比如農(nóng)業(yè)補貼這一項，農(nóng)民朋友并不需要也不愿意承擔這筆資金。目前我國基層政府用于改善民生發(fā)展問題上所提供的公共產(chǎn)品與社會服務質(zhì)量還遠遠不夠。

在我國，城鄉(xiāng)收入差距不斷擴大。而城鄉(xiāng)居民可支配收入之比是衡量一個國家居民收入分配結(jié)構(gòu)和水平高低的重要指標之一。在我國現(xiàn)階段所采用的是以地區(qū)人均可支配收入來衡量一個國家居民生活狀況和生活水平的，這一標準對廣大農(nóng)民來說是沒有意義的，但是卻能從一定程度上反映出一個國家社會和諧程度以及居民生活水平。

在目前經(jīng)濟發(fā)展速度較快而財政投入?yún)s相對不足，再加上農(nóng)村基礎(chǔ)設施建設相對滯后和教育事業(yè)水平落后都影響了國家財政投入農(nóng)村基礎(chǔ)設施建設與教育事業(yè)發(fā)展資金不足問題。再加上目前政府提供醫(yī)療服務、社會保障這一類方面所存在著明顯不足問題，那么財政分配中更多地向城市傾斜就顯得順理成章了。

三、基層政府財稅困難的原因剖析

（一）基層政府職能轉(zhuǎn)變不到位

一方面，在政府的財政職能方面，基層政府在轉(zhuǎn)變職能方面存在著一定的問題。在一些地方，基層政府把主要精力放在了如何提高經(jīng)濟增長速度上，而忽略了社會管理、公共服務等方面工作，導致基層政府承擔著過多的事務性工作，影響了公共財政對社會公共服務的提供。另一方面，基層政府還存在著一定的“本位主義”思想。在一些地方，上級政府對本級政府部門有較大權(quán)事權(quán)的劃分、預算、績效等事項直接下達財政資金，而基層政府部門并不具備這些權(quán)力。而從我國現(xiàn)行的中央與地方財政體制來看，縣（市）級與鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）之間沒有明確劃分權(quán)責關(guān)系，財政轉(zhuǎn)移支付主要由省以下各級地方政府按照“分灶吃飯”原則進行統(tǒng)籌安排。

（二）基層財政體制改革滯后

從改革開放至今，我國基層財政體制改革并未取得實質(zhì)性的進展。根據(jù)中國改革基金會國民經(jīng)濟研究所發(fā)布的《2018中國財政報告》指出，我國當前的公共資金分配和使用存在著嚴重問題，具體表現(xiàn)在：第一，轉(zhuǎn)移支付規(guī)模偏??；第二，轉(zhuǎn)移支付資金不夠合理；第三，專項轉(zhuǎn)移支付過多、過雜；第四，地區(qū)間轉(zhuǎn)移支付的比例和結(jié)構(gòu)不盡合理。

這一系列問題背后的根本原因在于我國現(xiàn)行財政體制下地方政府行為受到諸多因素的影響而發(fā)生了偏差。

（三）國家財力有限及制度缺陷

從財政收入的角度來看，當前我國基層政府所面臨的財政性收入有限。在財稅改革的背景下，各級政府面臨新一輪機構(gòu)改革，相應的地方財政職能也發(fā)生了改變。中央對地方財政體制、中央與地方財稅關(guān)系及稅收分享機制等進行了調(diào)整和完善，這使得各級政府所面臨著財政體制、稅收征管等多方面因素的影響，從宏觀經(jīng)濟形勢來看，國家經(jīng)濟增速放緩。

此外，財政收入不足也成了影響基層政府財力狀況的重要因素之一。我國當前稅收制度中存在一定缺陷：例如稅收收入沒有及時反映市場供求狀況；企業(yè)所得稅稅率較高。企業(yè)所得稅法和增值稅法規(guī)定了我國稅收收入應該以企業(yè)的利潤為基礎(chǔ)進行計算。但實際上這兩種稅法都沒有很好地反映經(jīng)濟活動中所發(fā)生的納稅情況，導致許多收入不應計入稅收之中而被忽略了，或者說沒有將實際利潤作為計稅依據(jù)而將收入列入征稅范圍。這些問題嚴重影響了企業(yè)所得稅的公平性，也使得政府稅收收入與企業(yè)實際盈利狀況不匹配。

四、改善基層政府財稅狀況的有效措施

（一）轉(zhuǎn)變政府職能，建立科學的財政管理體制

黨的二十大報告指出，要“深化行政體制改革，創(chuàng)新行政管理方式，增強政府公信力和執(zhí)行力，建設人民滿意的服務型政府”。這是我國政府建設社會主義服務型政府的指導思想和具體目標。因此必須在科學、合理的基礎(chǔ)上建立科學的財政管理體制，以提高基層政府的工作效率。

首先，合理界定各級基層政府職能范圍和工作內(nèi)容。明確各級基層政府在社會管理、公共服務職能方面各自所能發(fā)揮的作用范圍及責任。明確各級基層政府工作內(nèi)容包括公共事務管理、公共服務、社會保障體系建設等，并使各級基層政府各自職權(quán)范圍合理。其次，建立科學合理的財政分配機制。通過明確各級財政轉(zhuǎn)移支付資金的分配范圍及方式，使各個地區(qū)財力能夠得到均衡合理的分配；通過規(guī)范收支管理制度以及實行績效考評和問責制度等措施保證各級財政資金使用安全規(guī)范有效；通過實施“財權(quán)與事權(quán)相匹配”原則來加大宏觀調(diào)控能力和力度。

（二）合理規(guī)劃地方財政支出，減少轉(zhuǎn)移支付

合理規(guī)劃地方財政支出，減少轉(zhuǎn)移支付，是當前解決基層政府債務的有效方式。要在地方政府現(xiàn)有財力范圍內(nèi)實現(xiàn)地方債務限額控制下的合理控制，并逐步建立地方財政預算約束機制，加大約束力度。合理規(guī)劃地方財力支出結(jié)構(gòu)，對一些不合理的項目進行壓縮削減。

第一條，對現(xiàn)有公共財政資源進行有效整合、優(yōu)化配置，將所有資源集中在一起使用，從而避免資源浪費和公共服務效率低下現(xiàn)象的出現(xiàn)。第二條，加大對公共財政的投入力度。在保證公共服務效率和質(zhì)量的前提下將大量資金投放到民生項目上。第三條，完善中央財政轉(zhuǎn)移支付制度。加強中央與省級政府之間橫向和縱向的溝通聯(lián)系和政策協(xié)調(diào)，在保證資金分配公平性的前提下完善中央轉(zhuǎn)移支付制度，加大對中西部地區(qū)財力支持力度。第四條，加大對貧困地區(qū)、革命老區(qū)等社會事業(yè)發(fā)展領(lǐng)域的投入力度。加強對基層政府債務管理的監(jiān)督指導和問責機制建設。第五條，提高基層政府財力水平和管理能力，增強其在財政支出方面的統(tǒng)籌能力、統(tǒng)籌規(guī)劃能力以及統(tǒng)籌協(xié)調(diào)能力。

（三）建立地方財稅運行體制，完善相關(guān)配套機制

首先，要完善地方財政運行機制，充分調(diào)動地方政府的積極性，合理安排財政支出，增加政府支出。在保證中央財政收入穩(wěn)定增長的同時，增加縣級財力。縣級財力提高后應該增加轉(zhuǎn)移支付規(guī)模，確保中央財政在轉(zhuǎn)移支付方面實現(xiàn)較大增長。其次，要完善相關(guān)配套機制，為基層政府減負減壓。一是要加大對經(jīng)濟社會發(fā)展的支持力度，尤其是要加強對“三農(nóng)”和生態(tài)文明建設領(lǐng)域資金支出支持。二是要合理安排社會保障投入。三是要進一步規(guī)范土地出讓收入使用管理。根據(jù)《中華人民共和國土地管理法》和《國有建設用地使用權(quán)出讓收支管理辦法》的規(guī)定：土地轉(zhuǎn)讓的收入由縣級以上人民政府統(tǒng)一分配使用。

綜上所述可以看出鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政在基層政府財稅困境中具有舉足輕重的地位和作用，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財稅改革是解決基層政府財稅困境的關(guān)鍵之一，也是國家推進鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的重要一環(huán)。

（四）建立事權(quán)與財權(quán)相匹配的財政分配制度

地方政府的財政收入是一個地方經(jīng)濟發(fā)展的重要指標，然而，在現(xiàn)實中，很多地方政府的收入都很不穩(wěn)定，經(jīng)常出現(xiàn)拖欠現(xiàn)象?；鶎诱斦杖腴L期處于低水平狀態(tài)，已經(jīng)嚴重影響了地方經(jīng)濟發(fā)展。為進一步改善基層政府部門的財稅狀況，可建立事權(quán)與財權(quán)相匹配的財政分配制度，將當前事權(quán)劃分為事權(quán)和支出責任相對應，明確中央事權(quán)和地方事權(quán)比例。

通過劃分不同層級政府財權(quán)，明確不同級別政府在中央與中央政府之間的責任分配。合理確定政府間轉(zhuǎn)移支付范圍與標準，明確轉(zhuǎn)移支付的具體操作方法與程序。根據(jù)實際情況確定不同級別政府在財政支出方面所承擔風險大小的比例。

完善財政轉(zhuǎn)移支付制度、優(yōu)化財政支出結(jié)構(gòu)、增強資金使用績效以及推進國庫集中支付制度改革等方面。進一步健全鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層公共服務體系建設的法律法規(guī)體系，制定出臺一系列財政轉(zhuǎn)移支付制度和公共服務項目經(jīng)費保障機制等相關(guān)配套措施與規(guī)定。

（五）加快財稅改革，改善基層政府的財政狀況

首先，要從根本上解決基層政府財政緊張問題，就必須深化財稅體制改革。這是解決財政緊張的根本途徑。其次，要深化財政體制改革，優(yōu)化財政支出結(jié)構(gòu)。隨著國家預算制度改革的推進，預算管理也將逐漸走向規(guī)范化和科學化。在新的形勢下，應當積極借鑒其他先進國家在預算管理上的成功經(jīng)驗和做法，加強制度建設，規(guī)范預算管理。要大力發(fā)展地方經(jīng)濟，一是可以通過加強財稅立法的方式對地方政府征稅和地方經(jīng)濟發(fā)展進行規(guī)制、指導。二是要強化稅收征管能力建設。三是積極推進公共服務均等化改革及完善相關(guān)公共政策等舉措。

五、結(jié)束語

本文通過對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府財政管理現(xiàn)狀進行分析，結(jié)合當前我國經(jīng)濟社會發(fā)展的實際情況，對基層政府的財稅困境進行了分析，并對相關(guān)政策進行了解讀。通過梳理當前基層政府財稅管理中存在的問題，從理論和實際角度闡述了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府財政管理困境的主要表現(xiàn)。

在理論方面，本文結(jié)合財政學相關(guān)理論、行政管理學、組織行為學、公共管理等相關(guān)理論知識進行了闡述。在實際操作中，本文提出了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府財稅困境的應對策略，包括積極拓展財源、合理劃分財政收支、提高管理水平以及增強公共服務職能等。本文旨在通過對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府財稅困境及其對策的研究，以期為我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府提供一些參考。