財政預(yù)算管理轉(zhuǎn)型路徑探析

高旭

（忻州市財政局預(yù)算投資評審中心，山西 忻州 034000）

財政預(yù)算管理作為政府部門重要的職能，其管理水平好壞關(guān)系到社會經(jīng)濟(jì)的公共發(fā)展水平和國有資金的使用效率，進(jìn)而影響到國民經(jīng)濟(jì)整體發(fā)展水平的進(jìn)步。隨著我國社會經(jīng)濟(jì)的進(jìn)一步發(fā)展，當(dāng)前的財政預(yù)算管理模式雖然有了一定的發(fā)展，但存在的一些不成熟模式和問題如資金透明度低、國有資金使用效率低等制約著財政管理工作水平的提高。因此必須大力推進(jìn)我國財政預(yù)算管理模式的轉(zhuǎn)型改革，正確認(rèn)識管理工作中的問題與不足，積極探尋財政預(yù)算管理轉(zhuǎn)型的途徑與方法，加快財政預(yù)算管理的轉(zhuǎn)型與升級，促使國家社會得以健康持續(xù)發(fā)展。

一、財政預(yù)算管理概述

財政預(yù)算管理是國家財政行政部門按照相關(guān)法律規(guī)定，嚴(yán)格遵循相關(guān)程序?qū)徟樞驅(qū)σ粋€年度內(nèi)國家政府運(yùn)行的各種財政收支情況進(jìn)行規(guī)劃的政府職能。財政預(yù)算管理關(guān)乎整個國家經(jīng)濟(jì)的科學(xué)運(yùn)行和平穩(wěn)，需要相關(guān)政府工作人員對財政預(yù)算和管理的相關(guān)工作內(nèi)容做出科學(xué)合理的計劃編制和規(guī)范管理。財政預(yù)算管理的相關(guān)內(nèi)容直接關(guān)系政府的政策走向，對社會經(jīng)濟(jì)整體運(yùn)行的狀態(tài)有著決定性的影響，因此必須足夠重視，在相關(guān)管理模式上要與時俱進(jìn)，實事求是，符合社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)律和形勢發(fā)展需要。

二、目前財政預(yù)算管理的存在問題

（一）部分基層財政部門資金使用權(quán)限過大

我國基層財政部門在國有資金管理中發(fā)揮著重要的作用，其對當(dāng)?shù)刎斦椖款A(yù)算和資金收支出使用情況掌握最為詳細(xì)和熟悉，因此也擁有著過大的資金使用權(quán)限。

基層財政預(yù)算管理在預(yù)算編制上由于在精細(xì)化、法治化管理上力度不強(qiáng)，容易在政策財政預(yù)算資金安排上因資金使用權(quán)限過大缺乏監(jiān)督管理上出現(xiàn)大量非預(yù)算內(nèi)臨時性質(zhì)的撥款項目，特別是對于一些預(yù)算項目缺乏事前可行性評估，或者因無法估量因素難以通過計量方法進(jìn)行評估，從而導(dǎo)致資金使用浪費(fèi)。如部分地區(qū)財政為了增加當(dāng)?shù)氐腉DP收入、引進(jìn)企業(yè)增加稅收來源，在招商引資工作上過分地給予入駐企業(yè)地方性優(yōu)惠政策或者財政補(bǔ)貼，但對入駐企業(yè)創(chuàng)收盈利等評估上沒有做到科學(xué)評估，甚至有些企業(yè)純粹只是為了套取國家補(bǔ)貼而入駐，地方政府對于此類企業(yè)并沒有簽訂相關(guān)協(xié)議或者采取有效處理措施，從而導(dǎo)致出現(xiàn)當(dāng)?shù)谿DP總體上確實有提升，但群眾并未享受到財政資金所帶來的社會效益和經(jīng)濟(jì)效益，反而因為地方性收費(fèi)項目增多、社會生態(tài)環(huán)境資源消耗過大等問題給生活帶來一定負(fù)擔(dān)。同時，過大的資金使用權(quán)限容易滋生違規(guī)違紀(jì)，地方政府的短視也容易造成國有資金浪費(fèi)，無法得到高效利用。

（二）預(yù)算安排和預(yù)算管理績效評價相關(guān)性不強(qiáng)

目前我國政府部門的預(yù)算編制工作大多數(shù)地區(qū)基層部門還是沿用增量預(yù)算編制方式，一方面它在工作量上可以有效減少時間和人力成本，但另一方面又容易造成預(yù)算項目編制不合理、預(yù)算整體安排與預(yù)算績效評價之間的相關(guān)性減弱。這種弊端不利于國有資金得到有效利用。如一些資金使用效率高的預(yù)算項目沒有得以資金扶持，而一些資金使用效率低的項目卻獲得財政資金安排。這歸根結(jié)底的原因在于預(yù)算編制安排沒有緊密聯(lián)系預(yù)算管理整體績效評價，沒有通過建立緊密、科學(xué)的績效評價體系來對預(yù)算項目進(jìn)行科學(xué)、合理的安排，提高預(yù)算管理效率。

（三）部分基層政府部門的財政預(yù)算執(zhí)行情況不理想

當(dāng)前我國的財政預(yù)算管理主要內(nèi)容包括對財政預(yù)算報表進(jìn)行編制、審核預(yù)算項目合理性、做好預(yù)算執(zhí)行情況把控和監(jiān)督管理等工作，首要目的是確保“收、支”兩條線平衡，防止預(yù)算、決算之間出現(xiàn)較大差額。但由于當(dāng)前我國基層政府部門的財政預(yù)算編制缺乏精細(xì)化、法治化管理，在編制過程中對于預(yù)算項目審核由于專業(yè)性的不足導(dǎo)致隨意性過大，加上部門領(lǐng)導(dǎo)不夠重視預(yù)算管理工作，在監(jiān)督管理上過于松懈，從而使預(yù)算執(zhí)行情況不理想，預(yù)算執(zhí)行過程中容易出現(xiàn)“超收”“超支”等不良現(xiàn)象。雖然隨著中央八項規(guī)定的不斷深入貫徹執(zhí)行和國家反腐工作的持續(xù)深入，私設(shè)小金庫等違紀(jì)違法行為已得到有效遏制，但財政預(yù)算執(zhí)行情況不理想所造成的收支超出計劃范圍的不良現(xiàn)象還得不到有效監(jiān)督、控制，影響了預(yù)算執(zhí)行效率。

（四）沒有對財政預(yù)算管理建立健全完善的監(jiān)督體系

目前我國對財政預(yù)算管理行使監(jiān)督職能的是人民代表大會，基層財政預(yù)算管理情況則是由基層的人大審議部門對財政預(yù)算進(jìn)行審計。雖然社會普通群眾、輿論媒體等也參與到對財政預(yù)算項目的監(jiān)督當(dāng)中，但這面臨幾個問題。

一是地方財政預(yù)算項目特別是財政預(yù)算管理中關(guān)于財政預(yù)算報表、賬目等審核工作，涉及專業(yè)知識很多，需要非常專業(yè)的知識儲備和水平才能做到有效審核和監(jiān)督。但人大審議部門中缺乏專業(yè)的審計機(jī)構(gòu)、團(tuán)隊和人才，哪怕是外聘專業(yè)的會計師事務(wù)所，其業(yè)務(wù)范圍是企業(yè)財務(wù)賬目審核為主，對于政府部門和事業(yè)單位的財務(wù)預(yù)算賬目審核可能熟悉度和專業(yè)度沒那么強(qiáng)。而作為群眾和輿論媒體，更加不具備專業(yè)財務(wù)知識，加上如果基層財政預(yù)算的透明度較低的話，想實現(xiàn)全面有效的社會性監(jiān)督管理是很具有難度的。

二是基層政府部門還沒建立完善的預(yù)算管理績效評價體系，對于預(yù)算執(zhí)行結(jié)果和資金使用效率的衡量沒有做到精細(xì)化評價考核，社會監(jiān)督層面只能對預(yù)算執(zhí)行使用當(dāng)中是否存在違規(guī)違紀(jì)等現(xiàn)象進(jìn)行監(jiān)督，而對于資金使用效率、績效狀況等由于缺乏專業(yè)知識或者公開不透明等因素監(jiān)督效果不佳。

三、財政預(yù)算管理轉(zhuǎn)型的有效路徑

（一）采用科學(xué)合理的預(yù)算編制方法，對基層政府部門財政資金使用權(quán)進(jìn)行規(guī)范限制

針對當(dāng)前我國大部分基層政府部門還在使用增量預(yù)算方式進(jìn)行財政預(yù)算編制的情況，相關(guān)部門要高度重視此種方法所帶來的預(yù)算管理瓶頸弊端問題，如未能充分考察預(yù)算項目合理性、預(yù)算額逐年增加不符合社會發(fā)展實際等。政府部門應(yīng)在正視預(yù)算編制方法的合理科學(xué)采用，聯(lián)系當(dāng)?shù)刎斦ぷ鲗嶋H，采用更為先進(jìn)的預(yù)算編制方法，如零基預(yù)算方法。 零基預(yù)算方法可以對單位財政預(yù)算體系進(jìn)行重現(xiàn)，雖然需要增大預(yù)算編制過程中的工作量，但其能充分分析不同預(yù)算項目的合理性和資金使用效率，可以有效提高預(yù)算編制的精細(xì)化程度，使資金使用更加健康。同時，需要建立一個更為透明化的財政預(yù)算管理流程，通過規(guī)范流程在一定范圍內(nèi)對基層政府部門的財政資金使用權(quán)做到規(guī)范限制。

一是在財政預(yù)算管理轉(zhuǎn)型過程中增強(qiáng)法律法規(guī)的可執(zhí)行性和可操作性，賦予財政預(yù)算管理工作一定的法律職責(zé)和義務(wù)，使其走向法治化。二是在法律效力基礎(chǔ)上，通過融合多方面力量，如專家論證、社會聽證、公開審查等方面，財政預(yù)算管理流程編制必須具有統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)和制度，體現(xiàn)合理化、透明化和公信力，并在此基礎(chǔ)上聯(lián)系地方實際，做好具體的財政預(yù)算管理步驟和流程制定工作?；鶎诱块T需要對財政預(yù)算項目的某些指標(biāo)進(jìn)行規(guī)范，特別是對大額收支項目要進(jìn)行報備制度。項目和資金要實行配套措施，做到已編制預(yù)算金額和財政撥款相統(tǒng)一。通過財政預(yù)算管理程序和制度的規(guī)范，在一定范圍內(nèi)對基層政府使用財政資金權(quán)限進(jìn)行有效控制，從而提高財政資金的使用效率。

（二）加強(qiáng)政府部門預(yù)算安排和預(yù)算績效評價之間的相關(guān)性

政府財政預(yù)算管理工作是一項涉及社會、經(jīng)濟(jì)、文化、生態(tài)等多方面的系統(tǒng)性政府職能工程，各個指標(biāo)之間有著緊密的內(nèi)在聯(lián)系，所以財政預(yù)算管理在轉(zhuǎn)型過程中，必須充分全面地考慮各指標(biāo)的相關(guān)性，特別是預(yù)算安排和預(yù)算績效評價之間的相關(guān)性。當(dāng)前大部分基層政府預(yù)算安排主要是根據(jù)上一年度的財政資金預(yù)算績效評價來進(jìn)行資金安排，因此在預(yù)算安排上，除了采用常規(guī)的增量預(yù)算安排，還需要引進(jìn)零基預(yù)算法，通過對資金使用效益好與效益差的項目進(jìn)行對比評估，做好財政資金多少的安排。同時建立完善的系統(tǒng)化預(yù)算安排批復(fù)程序，實現(xiàn)財政預(yù)算管理的系統(tǒng)性和整體性緊密相結(jié)合，以此確保預(yù)算資金安排的效率科學(xué)合理。

同時，建立完善的預(yù)算績效評價體系，從全面考慮經(jīng)濟(jì)收益和社會整體受益程度出發(fā)，通過外部性內(nèi)部化的方法對資金項目進(jìn)行績效評價。政府部門應(yīng)構(gòu)建以專家論證、社會聽證、人大審核為核心的參與式財政預(yù)算構(gòu)架，通過建立外部以人大審計、紀(jì)檢監(jiān)察、社會公眾共同組成的監(jiān)督機(jī)制，同時建立內(nèi)部應(yīng)以正確目標(biāo)為導(dǎo)向，對預(yù)算管理工作相關(guān)內(nèi)容的實施建立績效目標(biāo)評價體系。通過對財政預(yù)算申請、編制、審查、批準(zhǔn)以及預(yù)算方案修改、調(diào)整等都需要制定相應(yīng)的績效目標(biāo)評價指標(biāo)，同時引進(jìn)先進(jìn)的預(yù)算績效評價方法對各項工作進(jìn)行評價，從而確保使財政預(yù)算管理工作的各項程序環(huán)節(jié)得以有序地開展實施，并形成有效的反饋。最終促進(jìn)財政預(yù)算管理工作質(zhì)量的大幅提升，進(jìn)一步優(yōu)化預(yù)算管理模式，實現(xiàn)有效轉(zhuǎn)型。

（三）提高基層政府部門的財政預(yù)算執(zhí)行水平

針對當(dāng)前部分基層部門預(yù)算執(zhí)行情況不理想，“超收”“超支”等不良現(xiàn)象頻繁出現(xiàn)的現(xiàn)狀，相關(guān)部門應(yīng)提高財政預(yù)算執(zhí)行水平，才能確保財政預(yù)算管理轉(zhuǎn)型成功。

一是相關(guān)部門、社會公眾、企業(yè)等多方主體都要提高預(yù)算管理績效理念認(rèn)識程度，全面開展財政預(yù)算管理實踐。全面加深對財政預(yù)算管理轉(zhuǎn)型重要性的理念認(rèn)識，才能奠定堅實的組織基礎(chǔ)。

二是加強(qiáng)財政預(yù)算管理的法治化建設(shè)。財政預(yù)算管理法律法規(guī)的執(zhí)行力、可操作性和有效性必須進(jìn)一步加強(qiáng)，賦予相關(guān)法律法規(guī)更多切實執(zhí)行的可能性。對于財政預(yù)算領(lǐng)域法律法規(guī)，應(yīng)根據(jù)管理實踐實際進(jìn)行適時清理和調(diào)整，以此提高財政預(yù)算管理法律法規(guī)的遵從度和運(yùn)行效果。通過提高財政預(yù)算管理法律法規(guī)的有效性和可執(zhí)行性，使財政預(yù)算監(jiān)管的各方合力得以有效加強(qiáng)，使財政預(yù)算漏洞得以有效堵塞，降低財政預(yù)算管理風(fēng)險。

三是加大財政預(yù)算管理的力度，通過強(qiáng)化財政預(yù)算管理實施機(jī)制和財政預(yù)算執(zhí)法監(jiān)督體系的建立、完善，特別是對肩負(fù)權(quán)利和義務(wù)兩項功能的財政預(yù)算管理者，必須加強(qiáng)對財政預(yù)算管理者的監(jiān)管力度，做好權(quán)利和義務(wù)兩方面的平衡。政府部門應(yīng)建立嚴(yán)格的預(yù)算項目資金管理追責(zé)管理制度和財政預(yù)算執(zhí)行預(yù)報制度，對預(yù)算執(zhí)行情況進(jìn)行追蹤，對預(yù)算項目資金使用進(jìn)行嚴(yán)格的程序管理，特別是項目資金支取審批要嚴(yán)格管控。對于符合預(yù)算項目要求的資金實行合理支取，對于不符合要求的資金支取項目不予審批，對于超過預(yù)算規(guī)定的支取額度應(yīng)實行黨組會議決議等形式加以把控。

四是加強(qiáng)財政預(yù)算管理專業(yè)人才的培養(yǎng)和培訓(xùn)。政府部門應(yīng)加強(qiáng)財政預(yù)算管理工作人員在專業(yè)知識和技能上的培訓(xùn)，同時通過人才引進(jìn)、提高福利待遇等方式確保財政預(yù)算管理工作人力資源充足。

（四）構(gòu)建完善的基層政府部門財政預(yù)算管理監(jiān)督體系

做好財政預(yù)算管理轉(zhuǎn)型工作，還應(yīng)大力加強(qiáng)基層政府部門的財政預(yù)算監(jiān)督能力。一是要實行全方位的財政預(yù)算監(jiān)督。目前基層政府部門的財政預(yù)算管理監(jiān)督需要人大、審計、紀(jì)檢監(jiān)察、社會公眾、新聞媒體等多種主體的共同參與，基層政府部門應(yīng)科學(xué)合理地聯(lián)系工作實際，建立合理的財政預(yù)算公開制度，在遵守相關(guān)法律法規(guī)做好必要保密相關(guān)工作的前提下，要做到向社會大眾公開相關(guān)財政預(yù)算管理工作情況，做到應(yīng)開盡開，積極接受社會各方面的監(jiān)督。

二是做好財政預(yù)算管理監(jiān)督程度的規(guī)范。對社會公眾參與財政預(yù)算管理的流程和具體步驟，必須要有嚴(yán)密的程序設(shè)計，從程序上保障社會公眾參與的主動性、廣泛性、公平性、代表性、民主性、全程性和持續(xù)性。

三是政府部門積極采取措施提高監(jiān)督主體的財政預(yù)算審查監(jiān)督能力。針對財政預(yù)算管理的專業(yè)性和復(fù)雜性，首先預(yù)算編制應(yīng)易懂、明晰、可問責(zé)，其次相關(guān)部門應(yīng)積極培育專門的社會專業(yè)組織，加強(qiáng)對財政預(yù)算管理公共基礎(chǔ)知識的社會宣傳、普及工作，提高參與代表和社會公眾的專業(yè)素養(yǎng)。通過加強(qiáng)對他們的學(xué)習(xí)、培訓(xùn)、使他們熟練掌握財政預(yù)算管理各項技術(shù)，從而更好地參與到財政預(yù)算管理監(jiān)督工作中來。

四、結(jié)束語

綜上所述，我國在開展財政預(yù)算管理工作中雖然還存在一些問題，但相關(guān)政府部門應(yīng)積極采取有效措施，通過加強(qiáng)財政預(yù)算管理的相關(guān)性和系統(tǒng)性，科學(xué)優(yōu)化管理模式，使財政預(yù)算管理模式向精細(xì)化、法治化方向轉(zhuǎn)型，切實提高財政預(yù)算管理工作的效率和國有資金使用率，最終促進(jìn)社會經(jīng)濟(jì)的有效發(fā)展。