行政事業(yè)單位內(nèi)部控制存在的問題及對策分析

羅永彬

（長寧縣婦幼保健計(jì)劃生育服務(wù)中心，四川 宜賓 644300）

行政事業(yè)單位內(nèi)部控制工作是保障組織機(jī)構(gòu)廉潔高效，規(guī)范運(yùn)行的管理方法，也是政府管理目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的長效機(jī)制。行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)得到國家的高度重視，但在內(nèi)部控制實(shí)施過程中，還存在一些問題和不足，內(nèi)部控制機(jī)構(gòu)設(shè)置不規(guī)范，制度建設(shè)不健全，未得到有效執(zhí)行，內(nèi)部審計(jì)監(jiān)督缺失，沒有內(nèi)部控制的有效性評價(jià)報(bào)告，無法通過數(shù)據(jù)化形式管理，普遍缺乏具有實(shí)際意義內(nèi)部控制特點(diǎn)和成效。

針對這些問題，行政事業(yè)單位負(fù)責(zé)人要認(rèn)識到內(nèi)部控制的重要性，親自組織實(shí)施，明確分工，落實(shí)責(zé)任，建立單位各部門之間溝通聯(lián)動(dòng)工作機(jī)制，通過各種平臺、載體培訓(xùn)學(xué)習(xí)內(nèi)部控制流程和風(fēng)險(xiǎn)，樹立內(nèi)部控制全局意識，修訂完善內(nèi)部控制制度內(nèi)容，優(yōu)化細(xì)化單位層面和業(yè)務(wù)層面的各項(xiàng)內(nèi)部控制工作流程，責(zé)任到人，設(shè)置綜合考核表格，定期做出內(nèi)部控制評估，將內(nèi)部控制成效納入年度考核的內(nèi)容，注重信息化管理的運(yùn)用，合理實(shí)現(xiàn)內(nèi)部控制目標(biāo)。加強(qiáng)行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)，有利于優(yōu)化國家資源配置、減少徇私舞弊的發(fā)生，有利于展現(xiàn)出廉潔高效、干凈擔(dān)當(dāng)?shù)恼毮懿块T形象。

一、行政事業(yè)單位加強(qiáng)內(nèi)部控制建設(shè)的重要作用

（一）完善內(nèi)部控制制度建設(shè)，提高綜合管理水平

加強(qiáng)行政事業(yè)單位內(nèi)部控制是實(shí)現(xiàn)控制目標(biāo)，提高管理水平的有效措施，也越來越受國家的重視，至財(cái)政部在2012年發(fā)布了行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范以來，相繼出臺了一些推進(jìn)制度，通過近幾年實(shí)施情況看，顯露出我國行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)過程中還存在一些問題，內(nèi)部控制機(jī)構(gòu)組成不合理，制度不健全，可執(zhí)行度差，內(nèi)審部門監(jiān)督不力，沒有達(dá)到內(nèi)部控制的運(yùn)行效果，造成行政運(yùn)行效益較低，管理方法落后，加強(qiáng)行政事業(yè)單位內(nèi)部控制制度建設(shè)具有重要性和必要性。

（二）規(guī)范單位經(jīng)濟(jì)活動(dòng)管理，保證財(cái)務(wù)信息真實(shí)完整

強(qiáng)化行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)，明確單位的組織構(gòu)架，規(guī)范權(quán)力運(yùn)行，分事行權(quán)，分崗授權(quán)，制定集體議事決策機(jī)制，增強(qiáng)全單位領(lǐng)導(dǎo)和職工的責(zé)任意識，從單位層面和業(yè)務(wù)層面進(jìn)行規(guī)范約束，將促進(jìn)內(nèi)部控制管理的制度化、流程化，規(guī)范化。通過內(nèi)部控制實(shí)施，監(jiān)督各項(xiàng)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)合法有序開展，促進(jìn)支出結(jié)構(gòu)得到合理維持，防范資金舞弊，確保會(huì)計(jì)信息更加真實(shí)可靠，降低財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，提高了資金使用效益，避免公共資源的浪費(fèi)。

（三）發(fā)揮單位內(nèi)部運(yùn)行效率，促進(jìn)管理目標(biāo)實(shí)現(xiàn)

我國行政事業(yè)單位大部分是非營利性單位，財(cái)政撥款補(bǔ)助經(jīng)費(fèi)比重較大，主要提供公共服務(wù)，存在目標(biāo)考核內(nèi)容相對簡單，一些單位管理較為懈怠，管理方法落后，工作紀(jì)律渙散，有的敷衍了事，服務(wù)意識不強(qiáng)，工作效率低下，降低了工作氛圍。實(shí)施行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)，進(jìn)一步規(guī)范制度流程，規(guī)范了部門之間溝通協(xié)調(diào)機(jī)制，做好工作銜接和工作經(jīng)驗(yàn)溝通，防止推諉扯皮，分清職責(zé)，分級授權(quán)，明確責(zé)任，簡化流程，內(nèi)部審計(jì)部門對各項(xiàng)工作進(jìn)度實(shí)行監(jiān)督，提高了工作效率，有利于日常管理和公益目標(biāo)實(shí)現(xiàn)。

二、行政事業(yè)單位內(nèi)部控制存在的主要問題

（一）內(nèi)部控制環(huán)境差，內(nèi)控意識不強(qiáng)

在行政事業(yè)單位中，普遍存在內(nèi)部控制意識差，內(nèi)控意識不強(qiáng)，尤其是單位負(fù)責(zé)人內(nèi)控意識淡薄，不重視單位的內(nèi)部控制工作，認(rèn)為只是財(cái)務(wù)股（科）的工作任務(wù)，與其他部門無關(guān)，收集材料完成內(nèi)部控制報(bào)告編制就行，也沒有安排落實(shí)內(nèi)部控制工作的具體內(nèi)容和實(shí)施細(xì)則。一些規(guī)模較小的行政事業(yè)單位，認(rèn)為“領(lǐng)導(dǎo)意見”為內(nèi)部控制為主要因素，制度約束執(zhí)行度差，單位主要負(fù)責(zé)人也沒有履行親自抓內(nèi)部控制建設(shè)，未以工作小組會(huì)、全單位專題培訓(xùn)會(huì)的形式進(jìn)行內(nèi)部控制的宣教工作，無明確分工，責(zé)任不清，導(dǎo)致內(nèi)部控制運(yùn)行過程中，組織構(gòu)架與分級授權(quán)不合理，部門之間沒有互相監(jiān)督，缺少溝通，工作銜接不力，職工不了解內(nèi)部控制建設(shè)的工作內(nèi)容，沒有充分認(rèn)識內(nèi)部控制的重要性。

（二）內(nèi)部控制制度不健全，可執(zhí)行度差

一般來說，地區(qū)經(jīng)濟(jì)水平發(fā)展的高低與管理水平成正比，經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的地區(qū)管理水平也較高，內(nèi)部控制也更科學(xué)。我國行政事業(yè)單位相對于國外發(fā)達(dá)國家和地區(qū)相比，內(nèi)部控制建設(shè)起步相對較晚，內(nèi)部控制制度不完善，運(yùn)用領(lǐng)域不夠全面，預(yù)算業(yè)務(wù)，資產(chǎn)管理，建設(shè)項(xiàng)目管理等成為內(nèi)部控制的薄弱環(huán)節(jié)，各項(xiàng)管控制度和措施沒有從本單位的實(shí)際情況著手，生搬硬套其他單位的內(nèi)部控制制度，常年不更新，可執(zhí)行度差，無內(nèi)部控制風(fēng)險(xiǎn)評估，無整改問題反饋信息，大部分單位內(nèi)部控制只停留在紙上。

（三）預(yù)算管理不重視、報(bào)銷審批流程不合理

行政事業(yè)單位在財(cái)政撥款資金外，存在大量的專項(xiàng)資金和其他資金，對這些資金的使用，有的沒有納入年初預(yù)算，也沒有對成本進(jìn)行控制，執(zhí)行過程中預(yù)算指標(biāo)追加、追減、調(diào)劑不規(guī)范，造成資金使用效益低，支出結(jié)構(gòu)不合理。各項(xiàng)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)管理中，存在報(bào)銷審批流程不合理，未嚴(yán)格落實(shí)分事行權(quán)、分崗設(shè)權(quán)和分級授權(quán)制度，行權(quán)不規(guī)范，超授權(quán)范圍審批，因各種原因領(lǐng)導(dǎo)先審批再交財(cái)務(wù)審核的情況也較常見，職務(wù)高者先審批造成財(cái)務(wù)審核也不便多說，財(cái)務(wù)監(jiān)督流于形式。

（四）內(nèi)部控制人員配備不足，內(nèi)部審計(jì)監(jiān)督不力

實(shí)際工作中，內(nèi)部控制機(jī)構(gòu)未設(shè)置，內(nèi)控崗位職責(zé)權(quán)限不清，關(guān)鍵崗位未定期輪崗較為普遍，尤其是一些人員不多的行政事業(yè)單位，沒有成立內(nèi)部審計(jì)部門，也沒有設(shè)置專門的內(nèi)審崗位，或者內(nèi)部審計(jì)人員沒有相應(yīng)的資質(zhì)和工作經(jīng)驗(yàn)，內(nèi)部審計(jì)獨(dú)立性不強(qiáng)，內(nèi)部監(jiān)督形同虛設(shè)，沒有起到監(jiān)督作用。有的單位一個(gè)人身兼數(shù)職，業(yè)務(wù)層面的不相容崗位職責(zé)未分離，容易出現(xiàn)管理漏洞，也有財(cái)務(wù)人員是外聘的情況，更無內(nèi)部審計(jì)人員。

（五）內(nèi)部控制建設(shè)資金不足，信息化落后

單位對內(nèi)部控制認(rèn)識不足，非營利性單位占較大部分，財(cái)政補(bǔ)助資金占比大，但屬于定額補(bǔ)助，資金總體不寬裕，信息化投入開發(fā)成本和維護(hù)成本又較高，在無財(cái)政專項(xiàng)資金投入情況下，不愿意在單位信息化上增加投入，內(nèi)部控制信息化預(yù)算不足，尤其對一些工作內(nèi)容較單一，經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)量較小的行政事業(yè)單位更是無相關(guān)預(yù)算，有的單位未將內(nèi)部控制軟件?入到單位管理軟件中，無法對內(nèi)部控制關(guān)鍵風(fēng)險(xiǎn)實(shí)施有效管控。沒有信息化的過程監(jiān)督，內(nèi)部控制容易停留在紙質(zhì)層面，難以形成長效機(jī)制，對政府層級化管理和外部監(jiān)督管理信息獲取較難，不容易發(fā)揮有效的日常監(jiān)督。

三、行政事業(yè)單位加強(qiáng)內(nèi)部控制的對策

（一）培養(yǎng)內(nèi)控意識，優(yōu)化內(nèi)控環(huán)境

首先，要培養(yǎng)行政事業(yè)單位全體人員的內(nèi)控意識。行政事業(yè)單位的單位負(fù)責(zé)人是內(nèi)部控制組織實(shí)施的第一責(zé)任人，要充分發(fā)揮好帶頭作用，通過建立內(nèi)部控制領(lǐng)導(dǎo)工作小組，定期開展內(nèi)部控制工作小組會(huì)，單位全體人員內(nèi)部控制工作的專題（培訓(xùn)）會(huì)，做好經(jīng)濟(jì)法律法規(guī)宣傳，全面貫徹內(nèi)部控制工作的各項(xiàng)制度流程和風(fēng)險(xiǎn)管控措施，倡導(dǎo)全員參與，全員監(jiān)督，部門間相互監(jiān)督，嚴(yán)格執(zhí)行各項(xiàng)財(cái)經(jīng)制度和內(nèi)部控制工作流程，單位全體人員形成自上而下的內(nèi)部控制全局意識，遵守工作紀(jì)律，培養(yǎng)全體干部的工作責(zé)任感和敬業(yè)精神，注重品德修養(yǎng)和陽光心態(tài)，形成良好的行政事業(yè)單位文化氛圍。

其次，單位負(fù)責(zé)人要重視單位內(nèi)部控制工作實(shí)施，建立分級授權(quán)制度，規(guī)范各項(xiàng)權(quán)力運(yùn)行，內(nèi)部控制是全單位全局性的制度建設(shè)，是全單位的系統(tǒng)化管理，不是哪個(gè)（科）股室單方面的工作，主要領(lǐng)導(dǎo)親自分工，明確各部門的內(nèi)控責(zé)任，可安排能統(tǒng)籌提調(diào)全單位的（科）股室部門作為牽頭部門，充分做好部門之間溝通協(xié)調(diào)機(jī)制，使內(nèi)部控制組織實(shí)施落到實(shí)處，獲得良好的執(zhí)行效果。

（二）完善內(nèi)部控制制度，優(yōu)化內(nèi)部控制流程

行政事業(yè)單位要建立并完善內(nèi)部控制制度，遵循內(nèi)部控制目標(biāo)、實(shí)施原則與要素，定期編寫評價(jià)報(bào)告，合理組建單位層面的組織構(gòu)架，重點(diǎn)做好預(yù)算、收支、政府采購、資產(chǎn)管理、建設(shè)項(xiàng)目管理、合同管理六大經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)內(nèi)部控制的組織實(shí)施，逐步拓展到其他業(yè)務(wù)領(lǐng)域的全覆蓋。

優(yōu)化內(nèi)部控制運(yùn)行，行政事業(yè)單位應(yīng)結(jié)合本單位的業(yè)務(wù)特點(diǎn)以及面臨的內(nèi)外部環(huán)境，運(yùn)用多種方法做出定性和定量的風(fēng)險(xiǎn)分析，協(xié)調(diào)部門間信息溝通關(guān)系，定期或適時(shí)更新內(nèi)控制度和管理流程，內(nèi)部控制要突出風(fēng)險(xiǎn)管理，編寫內(nèi)部控制自我評價(jià)報(bào)告，內(nèi)審部門要加強(qiáng)監(jiān)督，單位負(fù)責(zé)人要將內(nèi)部控制制度分類，分配給相關(guān)職能部門，明確責(zé)任，設(shè)置綜合考核表格，注明制度類別、制度名稱、分管領(lǐng)導(dǎo)、責(zé)任部門、責(zé)任人、修訂前內(nèi)容、訂后內(nèi)容、修訂原因等內(nèi)容，將其修訂與完善與否納入年度的內(nèi)控領(lǐng)導(dǎo)小組工作方案，適時(shí)召開年度內(nèi)部控制領(lǐng)導(dǎo)小組專門會(huì)議，逐項(xiàng)逐條討論內(nèi)控制度修訂優(yōu)化方案，建立內(nèi)部控制反饋機(jī)制，將內(nèi)控反饋整改執(zhí)行情況與目標(biāo)績效考核掛鉤，完善信息公開，促進(jìn)內(nèi)部控制的實(shí)施。

（三）強(qiáng)化財(cái)務(wù)內(nèi)控，以財(cái)務(wù)預(yù)算為核心工作

要提高會(huì)計(jì)控制和預(yù)算水平，嚴(yán)格以財(cái)務(wù)預(yù)算為核心。財(cái)務(wù)預(yù)算是各項(xiàng)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的重要環(huán)節(jié)，有目標(biāo)就要有預(yù)算，無預(yù)算不執(zhí)行。預(yù)算管理是行政事業(yè)單位的全面性工作，單位要加強(qiáng)學(xué)習(xí)，認(rèn)真做好財(cái)務(wù)預(yù)算，經(jīng)過單位決策層和財(cái)政部門審批的預(yù)算，要層層下達(dá)細(xì)化到各科室。

要做好貫穿目標(biāo)執(zhí)行全過程的預(yù)算評價(jià)體系，對預(yù)算執(zhí)行過程進(jìn)行監(jiān)督和考核，及時(shí)發(fā)現(xiàn)執(zhí)行偏離值，分析產(chǎn)生原因并反饋應(yīng)對措施。建設(shè)本單位資產(chǎn)購置項(xiàng)目數(shù)據(jù)庫，將本單位所有資產(chǎn)購置項(xiàng)目、建設(shè)項(xiàng)目等均納入數(shù)據(jù)庫管理。各部門根據(jù)事業(yè)發(fā)展需要科學(xué)擬定資產(chǎn)購置計(jì)劃，項(xiàng)目建設(shè)計(jì)劃，進(jìn)行科學(xué)的事前風(fēng)險(xiǎn)評估，未評估的不得納入項(xiàng)目庫，每年重新編制項(xiàng)目庫排列順序。建立科學(xué)規(guī)范的審批流程，嚴(yán)格審批權(quán)限，嚴(yán)格執(zhí)行財(cái)務(wù)制度和資金報(bào)銷流程，嚴(yán)禁超預(yù)算支出，超范圍使用審批權(quán)限，在六大經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)領(lǐng)域外的其他業(yè)務(wù)領(lǐng)域，如科研業(yè)務(wù)，委托業(yè)務(wù)等，同樣要建立適應(yīng)本單位的內(nèi)部控制制度，做到內(nèi)部控制的全覆蓋，防范經(jīng)濟(jì)舞弊，節(jié)約資源，提高資金效益。

（四）設(shè)置關(guān)鍵崗位制衡機(jī)制，強(qiáng)化內(nèi)部審計(jì)監(jiān)督

設(shè)置單位內(nèi)部控制職能部門、內(nèi)部審計(jì)部門，部分人員不多的行政事業(yè)單位，無條件成立內(nèi)部審計(jì)部門的，也應(yīng)科學(xué)合理設(shè)置內(nèi)部控制崗位，配備相應(yīng)專業(yè)內(nèi)部控制人員。盡量維護(hù)內(nèi)審部門的獨(dú)立性，單位紀(jì)檢書記應(yīng)參與內(nèi)部控制工作，充分發(fā)揮內(nèi)控審計(jì)監(jiān)督作用，同時(shí)做好與單位外部審計(jì)部門的溝通工作。

建立關(guān)鍵崗位制衡機(jī)制，關(guān)鍵崗位定時(shí)輪崗制度，有技術(shù)要求的關(guān)鍵崗位無法滿足輪崗條件的，應(yīng)采取定期專項(xiàng)審計(jì)、職工大會(huì)信息公開監(jiān)督等替代控制措施；在業(yè)務(wù)層面，特別是不相容崗位要做到職責(zé)分離，明確崗位職責(zé)和授權(quán)范圍，防范管理漏洞。各級政府審計(jì)紀(jì)檢部門也要加強(qiáng)行政事業(yè)單位的相關(guān)經(jīng)濟(jì)責(zé)任工作檢查，對單位的內(nèi)部控制工作實(shí)施執(zhí)行情況進(jìn)行監(jiān)督，建立經(jīng)濟(jì)責(zé)任追究制度，促進(jìn)單位的內(nèi)部控制取得實(shí)效。

（五）加大資金保障和信息開發(fā)，組建內(nèi)部控制體系

行政事業(yè)單位應(yīng)增加信息化建設(shè)的投入，構(gòu)建適合自身發(fā)展的信息化管理系統(tǒng)，嵌入內(nèi)部控制的關(guān)鍵風(fēng)險(xiǎn)管控流程，融入各種經(jīng)濟(jì)活動(dòng)和內(nèi)部權(quán)力運(yùn)行的方方面面，從而使內(nèi)部控制管理簡單化，標(biāo)準(zhǔn)化，減少人為因素的干預(yù)，提高內(nèi)控效率；加大內(nèi)部控制建設(shè)方面財(cái)政專項(xiàng)資金的投入，政府管理部門監(jiān)管部門可統(tǒng)一開發(fā)全面化、標(biāo)準(zhǔn)化、更加安全穩(wěn)定的網(wǎng)絡(luò)管理信息系統(tǒng)，最終組建成完整的數(shù)字化可視化云平臺內(nèi)部控制體系，實(shí)現(xiàn)人機(jī)互交體驗(yàn)?zāi)Ｊ?，無償提供給行政事業(yè)使用，方便在大數(shù)據(jù)背景下，適應(yīng)黨和政府的信息化管理，有利于各級政府部門進(jìn)行實(shí)時(shí)監(jiān)督和指導(dǎo)，根據(jù)信息化大數(shù)據(jù)分析單位內(nèi)部控制執(zhí)行情況，適時(shí)調(diào)整管控方針，提高內(nèi)部控制執(zhí)行效力，有利于管理目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，為治國理政提供決策依據(jù)。

另外，行政事業(yè)單位還應(yīng)對可能發(fā)生的突發(fā)事件和重大風(fēng)險(xiǎn)，建立應(yīng)急處理機(jī)制，制定應(yīng)急預(yù)案，規(guī)范處理流程，明確人員責(zé)任，提高突發(fā)事件處理的及時(shí)性。

四、結(jié)束語

建立和完善行政事業(yè)單位的內(nèi)部控制建設(shè)，要健全內(nèi)控制度，優(yōu)化內(nèi)控流程，樹立內(nèi)控意識，培養(yǎng)內(nèi)控環(huán)境，提高財(cái)務(wù)管理水平，強(qiáng)化內(nèi)部審計(jì)監(jiān)督機(jī)制，將單位管理制度化、流程化、信息化，簡單化，特別要加大內(nèi)部控制制度信息化體系建設(shè)，依托大數(shù)據(jù)信息化共享，云平臺服務(wù)，實(shí)施科學(xué)有效監(jiān)督考核，推進(jìn)與中國式現(xiàn)代化建設(shè)相適應(yīng)的科學(xué)管理體系，提高國家治理能力，保障政策法規(guī)正常實(shí)施，促進(jìn)單位運(yùn)行效益，為行政事業(yè)單位穩(wěn)定健康發(fā)展奠定良好基礎(chǔ)，更好地展示政府職能部門的服務(wù)形象。