市場主體不在登記地經(jīng)營現(xiàn)象的分類治理探究

宋國濤，沈節(jié)娟

（1.中共河南省委黨校決策咨詢部，河南 鄭州 451000；2.鄭州市鄭東新區(qū)市場監(jiān)督管理局，河南 鄭州 451000）

一、市場主體不在登記地經(jīng)營的危害及治理價(jià)值

（一）市場主體不在登記地經(jīng)營的內(nèi)涵與特征

根據(jù)《市場主體登記管理?xiàng)l例》第八條“市場主體的一般登記事項(xiàng)包括：……（四）住所或者主要經(jīng)營場所”的規(guī)定，住所或主要經(jīng)營場所（通常稱為注冊登記地，本文以下統(tǒng)稱登記地）是市場主體的法定登記事項(xiàng)。立法之所以將市場主體的登記地明確規(guī)定為法定登記內(nèi)容，其意義不僅在于便于準(zhǔn)確識別市場主體，降低市場交易的風(fēng)險(xiǎn)，同時(shí)也有助于依法確定市場主體的監(jiān)管部門，而且在市場主體發(fā)生糾紛時(shí)能夠依法確定仲裁機(jī)構(gòu)或訴訟管轄法院。基于市場主體登記地的基礎(chǔ)性作用，上述行政法規(guī)第十一條第一款進(jìn)一步規(guī)定“市場主體只能登記一個(gè)住所或者主要經(jīng)營場所”，即明確規(guī)定市場主體注冊登記地具有“唯一性”。結(jié)合該行政法規(guī)第十六條第一款“申請辦理市場主體登記，應(yīng)當(dāng)提交下列材料：……（三）住所或者主要經(jīng)營場所相關(guān)文件”和第十七條“申請人應(yīng)當(dāng)對提交材料的真實(shí)性、合法性和有效性負(fù)責(zé)”以及第二十四條“市場主體變更登記事項(xiàng)，應(yīng)當(dāng)自作出變更決議、決定或者法定變更事項(xiàng)發(fā)生之日起30日內(nèi)向登記機(jī)關(guān)申請變更登記”的規(guī)定，可以得出市場主體在登記地從事經(jīng)營活動是其必須履行的法定義務(wù)，且當(dāng)?shù)怯浀貙?shí)際發(fā)生變更的，應(yīng)當(dāng)依法申請變更登記的結(jié)論。因此，作為對一種現(xiàn)象的描述性界定，市場主體不在登記地經(jīng)營是指，未經(jīng)依法辦理注冊登記地的變更登記，市場主體擅自變更住所、主要經(jīng)營場所或經(jīng)營場所從事經(jīng)營活動的行為或現(xiàn)象。

市場主體不在登記地經(jīng)營現(xiàn)象通常具有以下三個(gè)方面的特征。第一，是一種市場主體自我主動選擇的行為結(jié)果?！妒袌鲋黧w登記管理?xiàng)l例》的頒布實(shí)施，標(biāo)志著我國統(tǒng)一商事登記制度的正式確立［1］，市場主體設(shè)立或變更登記行為一旦生效，登記地就成為市場主體的一項(xiàng)地址“標(biāo)簽”且具有唯一性，被明確記載于營業(yè)執(zhí)照上。因此不在登記地從事經(jīng)營活動是市場主體的一項(xiàng)自身主動選擇的行為結(jié)果。第二，是一種違法行為。登記地具有從物理地址角度識別市場主體的基本特質(zhì)，而市場主體一旦不在經(jīng)登記并公示的地址從事經(jīng)營活動，就違反了登記地的唯一性、法定登記秩序以及公示信息的真實(shí)性，構(gòu)成違法行為。第三，是一種市場主體正常從事經(jīng)營活動，而非歇業(yè)或終止?fàn)I業(yè)的行為狀態(tài)。市場主體不在登記地從事經(jīng)營，但其依然處于“生命周期”內(nèi)，即繼續(xù)從事市場活動，與市場主體暫時(shí)停止?fàn)I業(yè)活動的歇業(yè)和永久終止經(jīng)營活動的注銷明顯不同。

（二）市場主體不在登記地經(jīng)營的危害性

登記地作為市場主體經(jīng)登記機(jī)關(guān)依法核準(zhǔn)的地址“身份證”，是市場主體從事經(jīng)營活動的物理場所基礎(chǔ)和贏得市場信用的必備條件。市場主體未經(jīng)變更登記不在登記地從事經(jīng)營活動的行為，本質(zhì)上是一種違法行為，具有多重社會危害，與我國建立統(tǒng)一開放競爭有序的現(xiàn)代市場體系的客觀要求相違背。

1．破壞公平競爭的市場秩序和營商環(huán)境。公平競爭是現(xiàn)代市場體系的內(nèi)在要求［2］，是全國統(tǒng)一大市場的重要特征，也是良好營商環(huán)境的主要內(nèi)容。而市場主體不在登記注冊地從事經(jīng)營活動，就存在逃避市場監(jiān)管，進(jìn)而導(dǎo)致市場主體在監(jiān)管頻度和法律責(zé)任承擔(dān)上的不平等的風(fēng)險(xiǎn)，無疑會破壞公平競爭的市場秩序和營商環(huán)境。

2．侵害商事登記的管理秩序，引發(fā)“破窗效應(yīng)”。登記地是市場主體登記的法定要素之一，市場主體不在登記地從事經(jīng)營，不僅明顯侵害了商事登記的客觀法律秩序，損害了商事登記制度的權(quán)威性，而且助長了市場主體在天然的逐利性和趨利避害心理作用下逃避監(jiān)管現(xiàn)象的滋生，甚至引發(fā)不在登記地經(jīng)營易發(fā)頻發(fā)的“破窗效應(yīng)”現(xiàn)象。

3．引發(fā)信息不對稱，增加市場交易風(fēng)險(xiǎn)和維權(quán)成本。登記地不僅是商事登記和市場監(jiān)管的需要，也是我國社會信用體系建設(shè)背景下市場主體信用信息公示的必然要求。市場主體不在經(jīng)依法公示的登記地經(jīng)營，必然造成市場主體交易信息的不對稱，引發(fā)市場交易安全障礙和信用風(fēng)險(xiǎn)，也會導(dǎo)致訴訟糾紛中管轄法院確定和法律文書送達(dá)的困難，這無疑會加大消費(fèi)者或市場主體維權(quán)的成本。

4．增大市場監(jiān)管難度，損害社會公共利益。市場主體登記地的確定不僅關(guān)系到法律糾紛產(chǎn)生后的訴訟管轄這一民事訴訟中“顯性而棘手的問題”［3］，而且也直接涉及市場監(jiān)管的可及性及其實(shí)效。市場主體不在登記地經(jīng)營現(xiàn)象的產(chǎn)生具有多元原因，也并非個(gè)案現(xiàn)象，對此，我國《市場主體登記管理?xiàng)l例》和《企業(yè)經(jīng)營異常名錄管理暫行辦法》等法規(guī)和規(guī)章，專門建立了市場主體因通過登記的住所無法取得聯(lián)系的依法列入經(jīng)營異常名錄的法律制度。因此，市場主體不在登記地經(jīng)營現(xiàn)象，無疑增加了市場監(jiān)管的難度，在法定監(jiān)管手段和方式有限而諸如平臺經(jīng)濟(jì)等新業(yè)態(tài)新模式日益發(fā)展的背景下，必然降低市場監(jiān)管的可及性和實(shí)效，并最終損害社會公共利益。

（三）加強(qiáng)市場主體不在登記地經(jīng)營依法分類治理的價(jià)值

1．加強(qiáng)對市場主體不在登記地經(jīng)營的治理，是建設(shè)高標(biāo)準(zhǔn)市場體系的必然要求。強(qiáng)化消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)、完善現(xiàn)代化市場監(jiān)管機(jī)制、維護(hù)市場安全和穩(wěn)定是建設(shè)高標(biāo)準(zhǔn)市場體系的重要內(nèi)容［4］，只有加強(qiáng)對不在注冊登記地經(jīng)營市場主體的依法治理，才能維護(hù)公平競爭的市場秩序和安全高效的市場環(huán)境，也才能保障消費(fèi)者的合法權(quán)益和降低市場主體的交易與維權(quán)成本。

2．加強(qiáng)對市場主體不在登記地經(jīng)營的治理，有助于推進(jìn)市場監(jiān)管現(xiàn)代化進(jìn)程。2021年12月，國務(wù)院印發(fā)《“十四五”市場監(jiān)管現(xiàn)代化規(guī)劃》 （國發(fā)〔2021〕30號），明確指出“創(chuàng)新和完善市場監(jiān)管，推進(jìn)市場監(jiān)管現(xiàn)代化，是建立統(tǒng)一開放競爭有序的現(xiàn)代市場體系的客觀需要，是完善社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的內(nèi)在要求”［5］。強(qiáng)化對市場主體不在登記地經(jīng)營的監(jiān)管，能夠有效打擊違反市場主體住所登記管理秩序的違法行為，提高其違法成本，也是推進(jìn)市場監(jiān)管體系完善和監(jiān)管效能提升、促進(jìn)市場監(jiān)管現(xiàn)代化的重要途徑。

3．加強(qiáng)對市場主體不在登記地經(jīng)營的治理，有助于發(fā)揮以信用為基礎(chǔ)的新型監(jiān)管機(jī)制的作用，提升治理效能。市場主體不在登記地經(jīng)營行為具有隱蔽性高、調(diào)查難度大、危害性大等特點(diǎn)，只有發(fā)揮多元主體的協(xié)同治理作用，區(qū)分市場主體的信用風(fēng)險(xiǎn)狀況，實(shí)施分級分類監(jiān)管，才能最終達(dá)到精準(zhǔn)治理的目標(biāo)。

市場監(jiān)管部門是否能夠與不在登記地從事經(jīng)營活動的市場主體取得聯(lián)系，不僅涉及已被破壞的市場登記秩序能否恢復(fù)的問題，而且還影響到該種行為的社會危害性程度，因此，對該類違法行為只有堅(jiān)持分類治理的原則，采取精準(zhǔn)治理和系統(tǒng)治理的方針，才能取得治理實(shí)效。

二、市場主體不在登記地經(jīng)營但能夠取得聯(lián)系現(xiàn)象的治理

針對市場主體不在登記地經(jīng)營但能夠取得聯(lián)系的，市場監(jiān)管部門可在調(diào)查認(rèn)定市場主體確存在登記地變更但未依法辦理變更登記行為的基礎(chǔ)上，根據(jù)《市場主體登記管理?xiàng)l例》第四十六條“市場主體未依照本條例辦理變更登記的，由登記機(jī)關(guān)責(zé)令改正；拒不改正的，處1萬元以上10萬元以下的罰款；情節(jié)嚴(yán)重的，吊銷營業(yè)執(zhí)照”的規(guī)定予以處理。鑒于市場主體不在登記地從事經(jīng)營活動但仍可以通過登記的信息或其他途徑取得有效聯(lián)系的具體情況，該種行為雖然違法但通常情況下社會危害性相對較小且存在責(zé)令行為人改正的可能性，登記機(jī)關(guān)可根據(jù)《行政處罰法》（2021年修訂）關(guān)于過罰相當(dāng)、處罰與教育相結(jié)合的原則以及第三十三條第一款“違法行為輕微并及時(shí)改正，沒有造成危害后果的，不予行政處罰。初次違法且危害后果輕微并及時(shí)改正的，可以不予行政處罰”的規(guī)定，對符合該條規(guī)定條件的上述違法行為予以免罰處理。如由上海市司法局、上海市市場監(jiān)督局等聯(lián)合發(fā)布的《市場輕微違法違規(guī)經(jīng)營行為免罰清單》（滬司規(guī)〔2019〕1號）第二十九項(xiàng)，昆明市市場監(jiān)督管理局公布的《昆明市市場監(jiān)管領(lǐng)域免罰清單》第一項(xiàng)，以及義烏市市場監(jiān)督管理局、義烏市司法局印發(fā)的《市場監(jiān)管局輕微違法行為免罰清單》（義市監(jiān)管〔2020〕65號）第二十二項(xiàng)等規(guī)定，均明確將公司等市場主體登記的住所發(fā)生變更后未依法辦理住所變更登記，經(jīng)責(zé)令限期改正（登記）后立即或在限期內(nèi)改正（登記）的行為納入免罰清單，予以免罰處理。

此外，在將上述輕微違法行為依法予以免罰處理的同時(shí)，仍需要堅(jiān)持系統(tǒng)治理的原則，強(qiáng)化后續(xù)監(jiān)管措施。首先，登記機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)對存在上述行為的市場主體予以教育和指導(dǎo)，以增強(qiáng)其守法意識。其次，登記機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)一方面將其違法記錄予以記錄保存，確保執(zhí)法留痕［6］，并納入日常監(jiān)管臺賬，作為日常開展檢查監(jiān)督的重要對象，另一方面一旦當(dāng)事人再次違法，登記機(jī)關(guān)則應(yīng)積極運(yùn)用此前的違法記錄，將其作為作出處理決定時(shí)的重要裁量因素，在區(qū)分其信用狀況的基礎(chǔ)上實(shí)施精準(zhǔn)監(jiān)管。

三、市場主體不在登記地經(jīng)營且無法聯(lián)系現(xiàn)象的治理

作為不在登記地經(jīng)營違法行為的另一種表現(xiàn)，當(dāng)這類市場主體同時(shí)存在無法聯(lián)系的情形時(shí)，該種行為不僅社會危害性要遠(yuǎn)大于能夠“取得聯(lián)系的”的情形，而且在治理依據(jù)、監(jiān)管手段等方面均存在差異，故需要予以針對性分析。

（一）市場主體無法聯(lián)系現(xiàn)象的基礎(chǔ)治理

登記地是市場主體設(shè)立的法定要件，同時(shí)也是《企業(yè)信息公示暫行條例》明確規(guī)定的市場主體登記機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)公示的企業(yè)信用信息。市場監(jiān)管部門在日常檢查監(jiān)督或根據(jù)投訴舉報(bào)等線索認(rèn)定市場主體確存在無法聯(lián)系情形的，應(yīng)當(dāng)根據(jù)《企業(yè)經(jīng)營異常名錄管理暫行辦法》第四條“縣級以上工商行政管理部門應(yīng)當(dāng)將有下列情形之一的企業(yè)列入經(jīng)營異常名錄：……（四）通過登記的住所或者經(jīng)營場所無法聯(lián)系的”和第五條“工商行政管理部門將企業(yè)列入經(jīng)營異常名錄的，應(yīng)當(dāng)作出列入決定，將列入經(jīng)營異常名錄的信息記錄在該企業(yè)的公示信息中，并通過企業(yè)信用信息公示系統(tǒng)統(tǒng)一公示”的規(guī)定，依法將其列入經(jīng)營異常名錄并通過企業(yè)信用信息公示系統(tǒng)向社會統(tǒng)一公示，以實(shí)現(xiàn)向公眾提示風(fēng)險(xiǎn)的目的，同時(shí)從信用監(jiān)管的角度出發(fā)，將其納入重點(diǎn)監(jiān)管對象，提高對其日常監(jiān)督檢查的頻次。市場主體存在不在登記地經(jīng)營且無法聯(lián)系而被依法列入經(jīng)營異常名錄后，根據(jù)投訴或舉報(bào)等線索發(fā)現(xiàn)其依然從事經(jīng)營活動的，若屬于平臺內(nèi)經(jīng)營者的，登記機(jī)關(guān)可根據(jù)《電子商務(wù)法》第二十七條、第八十條等的規(guī)定，要求平臺經(jīng)營者督促平臺內(nèi)經(jīng)營者履行提交真實(shí)地址、聯(lián)系方式等義務(wù)，否則依法予以處理，以實(shí)現(xiàn)對該現(xiàn)象的協(xié)同治理和源頭治理。

當(dāng)被列入經(jīng)營異常名錄屆滿3年仍不履行市場監(jiān)管部門提示的公示義務(wù)的，登記機(jī)關(guān)應(yīng)根據(jù)《企業(yè)經(jīng)營異常名錄管理暫行辦法》第十五條的規(guī)定，將該市場主體列入嚴(yán)重違法企業(yè)名單，并通過企業(yè)信用信息公示系統(tǒng)向社會公示。與此同時(shí)，登記機(jī)關(guān)還應(yīng)當(dāng)根據(jù)該類市場主體的信用狀況，將其納入相應(yīng)的監(jiān)管范圍，以信用風(fēng)險(xiǎn)為導(dǎo)向開展相應(yīng)強(qiáng)度的跟蹤監(jiān)管措施。

（二）市場主體無法聯(lián)系且長期停業(yè)現(xiàn)象的治理

市場主體存在不在注冊登記地經(jīng)營等無法聯(lián)系情形且長期未從事經(jīng)營活動的現(xiàn)象，不僅擠占了有限的社會資源，增加了行政管理成本，也導(dǎo)致市場主體數(shù)據(jù)失真，不利于各級政府掌握地方經(jīng)濟(jì)實(shí)際情況，影響政府客觀科學(xué)決策，因此應(yīng)當(dāng)依法將其納入“僵尸企業(yè)”的治理渠道，通過法治化的強(qiáng)制退出機(jī)制，實(shí)現(xiàn)對該類現(xiàn)象從根本上予以源頭治理的目標(biāo)。對此，2016年工商總局、稅務(wù)總局聯(lián)合發(fā)布的《關(guān)于清理長期停業(yè)未經(jīng)營企業(yè)工作有關(guān)問題的通知》，提出了決定在全國范圍內(nèi)清理長期停業(yè)未經(jīng)營企業(yè)的政策，2019年國家發(fā)展改革委等十三個(gè)部門發(fā)布的《加快完善市場主體退出制度改革方案》（發(fā)改財(cái)金〔2019〕1104號），進(jìn)一步明確了“在市場機(jī)制不能有效發(fā)揮作用的領(lǐng)域，通過合理運(yùn)用公共政策，引導(dǎo)或強(qiáng)制低效無效市場主體依法有序退出”的基本原則。在法律依據(jù)層面，登記機(jī)關(guān)可根據(jù)《公司法》第二百一十一條第一款“公司成立后無正當(dāng)理由超過六個(gè)月未開業(yè)的，或者開業(yè)后自行停業(yè)連續(xù)六個(gè)月以上的，可以由公司登記機(jī)關(guān)吊銷營業(yè)執(zhí)照”或《市場主體登記管理?xiàng)l例》第四十六條“市場主體未依照本條例辦理變更登記的，由登記機(jī)關(guān)責(zé)令改正；拒不改正的，處1萬元以上10萬元以下的罰款；情節(jié)嚴(yán)重的，吊銷營業(yè)執(zhí)照”的規(guī)定，對存在上述情形符合規(guī)定條件的市場主體作出吊銷營業(yè)執(zhí)照的處罰，從根本上消除該類現(xiàn)象所帶來的一系列負(fù)面效應(yīng)。此外，在制度的頂層設(shè)計(jì)方面，國家應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步完善針對市場主體長期停止經(jīng)營現(xiàn)象的強(qiáng)制注銷制度，為推進(jìn)該類市場主體徹底退出市場提供法律根據(jù)，從而實(shí)現(xiàn)市場主體在數(shù)量倍增的同時(shí)提升質(zhì)量。

四、市場主體不在注冊登記地經(jīng)營且存在其他情形的治理

（一）市場主體不在注冊登記地且未履行歇業(yè)備案的治理

歇業(yè)制度系《市場主體登記管理?xiàng)l例》首次規(guī)定。對此，有學(xué)者指出，該項(xiàng)制度“為受新冠疫情影響、暫時(shí)無法正常開展經(jīng)營或者遇到臨時(shí)困難的市場主體提供了一個(gè)合法存續(xù)的緩沖期，對降低維持成本、減輕經(jīng)營壓力、助力渡過難關(guān)具有重要意義”［7］。根據(jù)《市場主體登記管理?xiàng)l例》第三十條和《市場主體登記管理?xiàng)l例實(shí)施細(xì)則》第四十一的規(guī)定，市場主體應(yīng)當(dāng)在歇業(yè)前向登記機(jī)關(guān)辦理備案，且歇業(yè)期限最長不得超過3年。同時(shí)，針對市場主體未依法履行歇業(yè)備案義務(wù)的，上述規(guī)范也規(guī)定了登記機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)依法責(zé)令改正，拒不改正的處5萬元以下罰款的治理手段。因此，針對市場主體不在注冊登記地且未履行歇業(yè)備案現(xiàn)象的治理應(yīng)依法進(jìn)行。首先，針對能夠取得有效聯(lián)系的市場主體，應(yīng)當(dāng)依據(jù)上述規(guī)定予以處理。其次，若市場主體同時(shí)存在無法聯(lián)系、下落不明的情形的，則應(yīng)根據(jù)《企業(yè)經(jīng)營異常名錄管理暫行辦法》第四條的規(guī)定將其列入經(jīng)營異常名錄并向社會公開。再次，若該市場主體的歇業(yè)期限超過3年的，則應(yīng)依法列入嚴(yán)重違法企業(yè)名單并公示。最后，若市場主體的歇業(yè)期限超過3年或存在長期未從事經(jīng)營活動，符合法定退出市場情形的，則應(yīng)依法吊銷其營業(yè)執(zhí)照，強(qiáng)制其退出市場。

（二）市場主體不在注冊登記地經(jīng)營且未履行年報(bào)義務(wù)的治理

根據(jù)《企業(yè)信息公示暫行條例》第八條“企業(yè)應(yīng)當(dāng)于每年1月1日至6月30日，通過企業(yè)信用信息公示系統(tǒng)向工商行政管理部門報(bào)送上一年度年度報(bào)告，并向社會公示。當(dāng)年設(shè)立登記的企業(yè)，自下一年起報(bào)送并公示年度報(bào)告”的規(guī)定，企業(yè)依法負(fù)有將企業(yè)信用信息報(bào)送市場主體登記機(jī)關(guān)并向社會公示的法定義務(wù)?！妒袌鲋黧w登記管理?xiàng)l例實(shí)施細(xì)則》第七十條首次設(shè)定了企業(yè)違反年度報(bào)告義務(wù)的法律責(zé)任，即：“市場主體未按照法律、行政法規(guī)規(guī)定的期限公示或者報(bào)送年度報(bào)告的，由登記機(jī)關(guān)列入經(jīng)營異常名錄，可以處1萬元以下的罰款?！迸c上述市場主體未履行歇業(yè)備案義務(wù)的情形相同，此種現(xiàn)象的治理同樣需要通過實(shí)施行政處理或處罰、列入異常名錄、列入嚴(yán)重違法企業(yè)名單和依法強(qiáng)制退出市場等多元的、進(jìn)階性的治理手段，才能達(dá)到系統(tǒng)治理的實(shí)效。同時(shí)，對于此類現(xiàn)象，登記機(jī)關(guān)在發(fā)現(xiàn)其違法行為后就應(yīng)將其列入重點(diǎn)監(jiān)管臺賬，提高對其日常監(jiān)管的頻次和強(qiáng)度，為采取后續(xù)的監(jiān)管措施提供基礎(chǔ)。