深化鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理體制機制改革 推進基層治理體系和治理能力現代化

葉春風 趙曉紅 羅文

習近平總書記在深化黨和國家機構改革總結會議上的講話中指出，要統(tǒng)籌安排，整合優(yōu)化鄉(xiāng)鎮(zhèn)和街道黨政機構、事業(yè)站所，保證基層權力給基層、基層事情基層辦、基層事情有人辦，讓基層群眾有更直接的改革獲得感。黨的二十大報告強調，堅持大抓基層的鮮明導向，推進以黨建引領基層治理，把基層組織建設成為有效實現黨的領導的堅強戰(zhàn)斗堡壘。按照憲法規(guī)定，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是最基層的行政機構，是黨和政府聯系廣大人民群眾的紐帶和橋梁，在推動鄉(xiāng)村振興中發(fā)揮著不可替代的作用。近年來，河南省積極推進深化鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理體制機制改革，通過放權賦能推動鄉(xiāng)鎮(zhèn)轉變職能，以“減縣補鄉(xiāng)”增強鄉(xiāng)鎮(zhèn)服務能力，加強基層治理體系和治理能力現代化建設，為全省高質量發(fā)展提供堅實的體制機制保障。

一、促發(fā)展，優(yōu)化配置機構編制資源

機構編制資源是重要的政治資源、執(zhí)政資源，優(yōu)化配置鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構編制資源，對于促進基層協調高效發(fā)展具有極為重要的意義。河南省《關于深化鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理體制機制改革若干意見》進一步明確了鄉(xiāng)鎮(zhèn)的主責主業(yè)，共有八項，包括黨的建設、經濟發(fā)展、鄉(xiāng)村建設、公共服務、平安建設、綜合行政執(zhí)法、行政審批服務、完成上級黨委政府交辦的其他事項等。為促進鄉(xiāng)鎮(zhèn)更好地履行職責，河南省在鄉(xiāng)鎮(zhèn)的機構設置和編制配備方面，結合鄉(xiāng)鎮(zhèn)的不同特點，采取有針對性的措施進行優(yōu)化，有效發(fā)揮機構編制資源的效益。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構實行限額管理。把常住人口、經濟規(guī)模、經濟結構、地域分布、區(qū)位狀況等因素，作為衡量鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構設置的基本指導標準，并依此構建鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構設置的綜合評價體系。在這一體系指導下，河南將全省鄉(xiāng)鎮(zhèn)劃分為大、中、小三個不同的類型。按照鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構實行限額管理的原則，在本次改革中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構最多的設12個，最少的設10個，并且根據機構設置情況不同核定鄉(xiāng)鎮(zhèn)領導職數。

調整派駐機構管理權限。財政、自然資源和市場監(jiān)管等縣級部門派駐到鄉(xiāng)鎮(zhèn)的機構，由原來的部門管理，全部改為鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理，其業(yè)務仍接受有關部門的指導。部分專業(yè)性、技術性較強不宜下放的事項，仍由縣直有關部門承擔。公安、司法行政部門設在鄉(xiāng)鎮(zhèn)的機構，管理體制保持不變，其日常工作由鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委、政府統(tǒng)一指揮、調度。派駐到鄉(xiāng)鎮(zhèn)的機構工作人員黨組織關系納入鄉(xiāng)鎮(zhèn)統(tǒng)一管理，工作考核由鄉(xiāng)鎮(zhèn)負責，主要負責同志的任免由鄉(xiāng)鎮(zhèn)提出意見后實施。鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委有權對派駐機構人員的履職情況、群眾滿意度等進行監(jiān)督，并有權向派出機構的主管部門提出人事調整意見。

改變鄉(xiāng)鎮(zhèn)編制管理形態(tài)。按照“嚴控總量、動態(tài)調整”的原則，鄉(xiāng)鎮(zhèn)編制由靜態(tài)管理向動態(tài)管理轉變，同時加大鄉(xiāng)鎮(zhèn)編制資源保障力度，根據鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)模合理確定鄉(xiāng)鎮(zhèn)編制數量；對于人口較多、經濟發(fā)展和管理任務較重的鄉(xiāng)鎮(zhèn)適當增加編制，而對于規(guī)模較小的鄉(xiāng)鎮(zhèn)則適當限制其編制數量。

“減縣補鄉(xiāng)”下沉人員編制。結合全省推進的事業(yè)單位重塑性改革，對縣直部門和鄉(xiāng)鎮(zhèn)編制進行調整，盤活縣直部門的部分編制資源，激勵縣直部門人員連人帶編下沉到鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作。鄉(xiāng)鎮(zhèn)急需的綜合行政執(zhí)法、便民服務等專業(yè)技術人員，由此得到了優(yōu)先補充。自此項工作開展以來，全省“減縣補鄉(xiāng)”下沉到鄉(xiāng)鎮(zhèn)的編制達7萬多名，鄉(xiāng)鎮(zhèn)平均編制數增加55%以上。通過“減縣補鄉(xiāng)”，鄉(xiāng)鎮(zhèn)的工作力量得到加強。

二、激活力，推進放權賦能精準化

放權精準化。首先是能放盡放，確?；鶎邮禄鶎愚k。按照“應放盡放、依法下放”原則，參照省委、省政府賦予經濟發(fā)達鎮(zhèn)185項經濟社會管理權限，向基層下放更多管理服務權限。凡是鄉(xiāng)鎮(zhèn)履行主責主業(yè)需要和群眾關心關注的重點事項，充分賦予相應的權限，切實解決權責不對等問題，充分發(fā)揮鄉(xiāng)鎮(zhèn)就近管理的優(yōu)勢和就近服務的積極性。其次是按需下放，確保下放權限有效承接。以鄉(xiāng)鎮(zhèn)實際工作需要為出發(fā)點，實行“鄉(xiāng)鎮(zhèn)點菜、部門端菜”的“菜單式”放權，不搞一刀切，滿足鄉(xiāng)鎮(zhèn)的差異化要求，對于不需要或不具備能力承接的事項暫緩下放。再次是推進相對集中處罰權下放。2021年11月，省政府印發(fā)《關于濟源市在鎮(zhèn)（街道）開展相對集中行政處罰權工作的批復》，明確從2022年1月1日開始，濟源市所屬的16個鎮(zhèn)（街道），可以獨立行使縣級行政處罰權。濟源是河南省第一個在鄉(xiāng)鎮(zhèn)開展相對集中行政處罰權工作的地方。在下放權力的過程中，濟源市在“中心下移、依法下放、權責一致”原則的指導下依法賦權，其中，有160項行政處罰權下放給11個鎮(zhèn)政府，而有30項行政處罰權下放給5個街道辦事處，這些下放的權力包括生態(tài)環(huán)境、自然資源、住房建設、文廣旅游以及消防救援等多個部門所管轄的事項。為確保鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）能夠接得住、管得好，濟源市向16個鎮(zhèn)（街道）連人帶編下沉人員316名。

職責清單化。河南省委編辦制定《河南省鄉(xiāng)鎮(zhèn)職責參考目錄》，明確了鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委、政府的主要職責，涉及鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨建群團工作、經濟發(fā)展、鄉(xiāng)村建設、公共服務、平安建設、綜合行政執(zhí)法、行政審批服務、綜合協調等職責事項共108條。各省轄市參照省目錄，指導所屬縣（市、區(qū)）結合實際，編制《鄉(xiāng)鎮(zhèn)職責清單》《縣鄉(xiāng)“屬地管理”事項主體責任和配合責任清單》等，進一步厘清了鄉(xiāng)鎮(zhèn)職能，明確了鄉(xiāng)鎮(zhèn)主責主業(yè)。在此基礎上，河南省建立健全職責清單動態(tài)管理機制，根據法律法規(guī)“立、改、廢、釋”和鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構職能調整等情況，及時調整完善清單職責。

運行流程化。鄉(xiāng)鎮(zhèn)職責實行嚴格的準入制度，凡是縣級職能部門委托或交由鄉(xiāng)鎮(zhèn)承擔的事項，縣級黨委政府必須在進行嚴格審核把關之后才能下放，嚴禁以放權賦能名義向鄉(xiāng)鎮(zhèn)“甩包袱”“卸擔子”，增加基層負擔。制作權力運行流程圖，嚴格按照清單和流程圖行使職權，及時解決縣級職能部門和鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作運行不暢、推諉扯皮等問題。

便民服務標準化。鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政審批服務中心實行標準化建設，服務場所統(tǒng)一標識。鄉(xiāng)鎮(zhèn)本級和縣（市、區(qū)）委托下放的行政審批、公共服務事項，按照“應進必進、能進則進”原則向行政審批服務中心集中，實現“一站式服務”“進一門辦理”。同時推動便民服務向村（社區(qū)）延伸，為基層群眾服務的事項，能下沉到村（社區(qū)）辦理的，則下沉到村（社區(qū)）通過代繳、代辦、代理等形式解決。所有公共服務事項，均以清單形式向社會公開，優(yōu)化辦事流程、明確辦理時限、提升服務標準，最大限度滿足基層群眾辦事需求。

三、重規(guī)范，推行“一支隊伍管執(zhí)法”

河南省認真落實黨和國家的總體部署，在加強鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合行政執(zhí)法規(guī)范化、制度化建設方面持續(xù)發(fā)力，在借鑒先進地區(qū)綜合行政執(zhí)法經驗的基礎上，結合實際加強綜合行政執(zhí)法力量建設，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)統(tǒng)一設置綜合行政執(zhí)法大隊，推進鄉(xiāng)鎮(zhèn)“一支隊伍管執(zhí)法”。2022年9月，省委編辦會同省司法廳印發(fā)《關于加快推進鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合行政執(zhí)法規(guī)范化建設的通知》，印制《河南省鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）綜合行政執(zhí)法規(guī)范化實用手冊》，對全省鄉(xiāng)鎮(zhèn)開展綜合行政執(zhí)法工作進行指導，要求向基層延伸和下沉行政執(zhí)法權限和執(zhí)法力量，鄉(xiāng)鎮(zhèn)在綜合行政執(zhí)法的地位得到加強，統(tǒng)一指揮和統(tǒng)籌協調職責也得到了進一步強化。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)執(zhí)法主體地位得以確立。為破解鄉(xiāng)鎮(zhèn)執(zhí)法“看得見、管不了”的難題，河南省對鄉(xiāng)鎮(zhèn)開展綜合行政執(zhí)法的范圍予以明確界定，按照規(guī)定的程序，建立鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合行政執(zhí)法事項清單制度，明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府的執(zhí)法主體地位，以鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府名義執(zhí)法，鄉(xiāng)鎮(zhèn)有了執(zhí)法權。自2021年11月以來，河南省人民政府以省轄市為單位，對開展鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合行政執(zhí)法工作進行批復，陸續(xù)依法確認鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府綜合行政執(zhí)法主體資格，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府可在生態(tài)環(huán)境保護、自然資源和規(guī)劃、交通運輸、城市管理、農業(yè)農村、消防救援、廣電文化和旅游等領域，依法實施與行政處罰權相關的行政檢查權、行政強制權。同時，各省轄市按照有關規(guī)定，把鄉(xiāng)鎮(zhèn)的行政執(zhí)法主體資格和行使的行政處罰權事項清單依法向社會公布。

黨建引領成效顯著。充分發(fā)揮基層黨組織的戰(zhàn)斗堡壘作用和黨員的先鋒模范作用，促進黨建與執(zhí)法融合，增強執(zhí)法隊伍的凝聚力、向心力，提高執(zhí)法效能。有些鄉(xiāng)鎮(zhèn)成立了綜合行政執(zhí)法大隊黨支部，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)分管綜合行政執(zhí)法工作的黨委副書記或鄉(xiāng)鎮(zhèn)同級別干部擔任黨支部書記，綜合行政執(zhí)法大隊大隊長擔任黨支部副書記；市場監(jiān)管、自然資源、生態(tài)環(huán)保等執(zhí)法人員的黨組織關系均轉入綜合行政執(zhí)法大隊黨支部，實行統(tǒng)一管理。

培訓制度逐步完善?？h級司法行政部門定期組織鄉(xiāng)鎮(zhèn)執(zhí)法人員開展專業(yè)法律知識和業(yè)務技能培訓，不斷提高行政執(zhí)法人員的法律素質、業(yè)務素質和應急處置能力。安陽市各縣（市、區(qū)）在司法局的統(tǒng)一組織下，要求下放權限較多的部門（生態(tài)環(huán)境保護、自然資源和規(guī)劃、城市管理、交通運輸、住房建設）開展執(zhí)法業(yè)務培訓。培訓形式多種多樣，有的請專家授課，有的采取上掛下派鍛煉，還有的進行集中培訓等。業(yè)務培訓的主要對象既有鄉(xiāng)鎮(zhèn)主管執(zhí)法工作的領導，也有執(zhí)法隊長，還有普通執(zhí)法人員。自去年以來，安陽已經有2089人次接受了集中培訓，全市通過考試取得執(zhí)法證的有1279人。形式多樣的執(zhí)法業(yè)務培訓，在提升鄉(xiāng)鎮(zhèn)執(zhí)法人員的能力素質的同時，對鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合行政執(zhí)法規(guī)范化水平的提高也是一種有力的促進。

四、強隊伍，提升服務鄉(xiāng)村振興能力和水平

針對鄉(xiāng)鎮(zhèn)待遇低、“留人拴心”有困難、人員結構需要優(yōu)化等問題，河南省多措并舉加大對鄉(xiāng)鎮(zhèn)的支持保障力度，進一步凝聚鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作力量，并通過減負促使鄉(xiāng)鎮(zhèn)輕裝上陣，有效提高基層服務能力和水平。

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賦予鄉(xiāng)鎮(zhèn)用人自主權。鄉(xiāng)鎮(zhèn)編制實行分類管理，人員進行統(tǒng)籌使用。鄉(xiāng)鎮(zhèn)人員既可以在鄉(xiāng)鎮(zhèn)之間流動，也可以在鄉(xiāng)鎮(zhèn)和縣直部門之間流動。鄉(xiāng)鎮(zhèn)聚焦主責主業(yè)合理調配使用人員，在工作崗位安排上更加靈活。用人自主權的實施，有效激發(fā)了鄉(xiāng)鎮(zhèn)的活力，進一步提升了鄉(xiāng)鎮(zhèn)編制使用效益。特別是縣級財政、自然資源和市場監(jiān)管等部門，建立從鄉(xiāng)鎮(zhèn)對口機構選調人員機制，良好的人員流動暢通渠道有助于更好地調動鄉(xiāng)鎮(zhèn)人員的工作熱情和工作積極性。同時充分發(fā)揮機構編制的激勵作用，經過嚴格考核評估，鄉(xiāng)鎮(zhèn)可設置副科級機構，從而解決了長期困擾鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)編制人員晉升難的問題。

選優(yōu)配強干部隊伍。加強鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部隊伍建設，在選拔鄉(xiāng)鎮(zhèn)領導班子成員時，打破條條框框限制，從村（社區(qū)）黨組織書記、大學生村官、選調生、鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)編制人員中發(fā)現人才，對在工作中表現優(yōu)秀，會干事、能干事、干成事的，則作為選拔對象優(yōu)先使用。按照有關規(guī)定，鄉(xiāng)鎮(zhèn)領導班子嚴格實行任期制管理。對新錄用公務員設定服務年限，最低服務期為5年。對于事業(yè)單位新招聘人員，同樣參照公務員設置最低服務年限，以保持鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作人員的相對穩(wěn)定。對于“減縣補鄉(xiāng)”下沉到鄉(xiāng)鎮(zhèn)的人員，規(guī)定在鄉(xiāng)鎮(zhèn)的服務年限不低于3年。同時，為保證下沉人員在鄉(xiāng)鎮(zhèn)留得住、干得好，建立了下沉人員考核激勵機制：達到優(yōu)秀標準的，由原來的自收自支或差額補貼事業(yè)編制管理，改為納入全額撥款事業(yè)編制管理或享受同等待遇。對于表現合格的，可選擇繼續(xù)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作或回原單位工作。對于表現不合格的，不僅要退回原單位重新安置，還要對他們設置限制提拔使用的時限。

提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作待遇。鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作環(huán)境艱苦、任務重、待遇低，是造成鄉(xiāng)鎮(zhèn)現有工作人員年齡老化、知識結構不合理等的重要原因之一。為改善鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作待遇，在推進深化鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理體制改革中，河南省采取了以下幾項措施：一是鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政和事業(yè)人員同工同酬，解決在同樣崗位卻因身份不同待遇有差異的問題。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作的事業(yè)編制干部，在工作補貼發(fā)放和干部周轉房使用方面，與鄉(xiāng)鎮(zhèn)公務員享有同等待遇。二是調整鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作補貼標準，明確規(guī)定：鄉(xiāng)鎮(zhèn)機關工作人員收入高于縣直機關同職級人員20%以上。三是落實職務與職級并行制度，明確要求縣鄉(xiāng)機關職級職數分開核定，縣級機關不得占用鄉(xiāng)鎮(zhèn)職數。四是適當提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)年度考核優(yōu)秀等次比例，對鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)單位專業(yè)技術崗位管理進行優(yōu)化。五是推動落實鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部帶薪年假制度，定期為鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部組織健康體檢。

加強財力保障。為保障鄉(xiāng)鎮(zhèn)正常運轉，提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)支出保障能力，防范化解鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政運行風險，河南省采取措施強化鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政管理。對于財政收入困難、財政管理能力薄弱的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，全部納入鄉(xiāng)財縣管范圍。

除上述改革措施外，為建立健全鄉(xiāng)鎮(zhèn)減負長效機制，河南省明確了“十個不得”，不得重復督查檢查、不得反復填表報數、不得層層套開會議、不得干預機構編制、不得長期借調干部等。夯實基層基礎，完善基層治理體系，提升基層治理能力，一系列深化鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理體制機制的改革舉措，正在河南陸續(xù)落地見效。

習近平總書記強調：“基層強則國家強，基層安則天下安，必須抓好基層治理現代化這項基礎性工作。”深化鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理體制機制改革，推進基層治理體系和治理能力現代化是一篇大文章，也是一項常做常新、永無止境的改革課題。河南省將進一步牢固樹立大抓基層的鮮明導向，持續(xù)深化鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理體制機制改革和探索，優(yōu)化基層治理結構，提升基層治理效能，不斷鞏固黨的執(zhí)政基礎，維護基層政權安全。