多措并舉加強(qiáng)基層工作力量
——長葛市“減縣補(bǔ)鄉(xiāng)”、放權(quán)賦能實(shí)踐

長葛市委編辦課題組

近年來，長葛市認(rèn)真貫徹落實(shí)中央關(guān)于“統(tǒng)籌利用各類編制資源，形成科學(xué)合理的管理體制”“實(shí)行更加積極、更加開放、更加有效的人才政策”“鼓勵(lì)引導(dǎo)人才向邊遠(yuǎn)貧困地區(qū)和基層一線流動(dòng)”等要求，持續(xù)探索推進(jìn)“減縣補(bǔ)鄉(xiāng)”和放權(quán)賦能改革，充實(shí)基層一線，支持基層發(fā)展。

一、有關(guān)背景

2005年長葛市鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革后，平均每個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的行政編制控制在30名左右，事業(yè)編制控制在45名左右。近年來，隨著改革發(fā)展新形勢新任務(wù)的變化，鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）的基層黨建、鄉(xiāng)村振興、社會治安、環(huán)境保護(hù)等工作任務(wù)量越來越大。中央部署推進(jìn)基層整合審批服務(wù)執(zhí)法力量工作后，基層還要強(qiáng)化綜合執(zhí)法、便民服務(wù)、網(wǎng)格化管理等任務(wù)，任務(wù)繁重和人手不足的問題凸顯。與此同時(shí)，隨著事業(yè)單位改革的不斷深化，承擔(dān)行政職能事業(yè)單位在行政職能剝離后，職能相對弱化，人員有冗余，如公路事業(yè)發(fā)展中心、市場發(fā)展中心、不動(dòng)產(chǎn)登記中心、污水凈化站等。部分生產(chǎn)經(jīng)營類事業(yè)單位由于受到市場沖擊或者取消收費(fèi)項(xiàng)目，經(jīng)費(fèi)來源緊張，人員待遇保障困難，如會堂、劇團(tuán)、公園等。在“總量控制”的剛性約束下，增加編制勢必增加新的財(cái)政供養(yǎng)人員。為破解基層“有事無人干”和部分縣直事業(yè)單位“有人無事干”的難題，在借鑒外地有關(guān)經(jīng)驗(yàn)做法的基礎(chǔ)上，結(jié)合全市實(shí)際情況，長葛市出臺《關(guān)于深化事業(yè)單位人事改革有關(guān)事項(xiàng)的意見（試行）的通知》，將市直職能弱化需要調(diào)整的自收自支和差供事業(yè)單位在編在崗人員下沉基層一線。為此，本研究結(jié)合長葛市“編制、人員、行政職權(quán)”下沉基層的具體實(shí)踐進(jìn)行探討，分析持續(xù)開展“減縣補(bǔ)鄉(xiāng)”與基層管理的雙向作用，為推動(dòng)縣域社會治理現(xiàn)代化提供對策和建議。

二、創(chuàng)新實(shí)踐：長葛市“減縣補(bǔ)鄉(xiāng)”的延伸探索

長葛市位于河南省中部，隸屬許昌市，轄12個(gè)鎮(zhèn)、4個(gè)街道辦事處，398個(gè)村（社區(qū)），面積650平方公里，常住人口71萬，流動(dòng)人口15.7萬。經(jīng)濟(jì)社會高質(zhì)量發(fā)展目標(biāo)考評2018年、2019年連續(xù)兩年居全省93個(gè)非重點(diǎn)生態(tài)功能縣（市）第1位；2020年入選全省第一批15個(gè)踐行縣域治理“三起來”示范縣（市）；2021年再次進(jìn)入全國綜合實(shí)力百強(qiáng)縣（市），居第88位；連續(xù)七年進(jìn)入全國工業(yè)百強(qiáng)縣（市），居第48位；2021年進(jìn)入全國營商環(huán)境百強(qiáng)縣（市），居第62位，在河南上榜的三個(gè)縣（市）中排名第一；居全國創(chuàng)新百強(qiáng)縣（市）第58位；縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展質(zhì)量排名全省第6位。雖然經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展速度、發(fā)展水平和發(fā)展活力一直位于河南省縣域經(jīng)濟(jì)前列，但是長葛市基層社會治理問題仍然面臨巨大挑戰(zhàn)，存在短板和弱項(xiàng)?！皽p縣補(bǔ)鄉(xiāng)”的具體實(shí)踐行為選擇及過程值得深入研究。

（一）基層現(xiàn)狀的問題倒逼

一是基層“有事無人干”與縣直單位“有人無事干”現(xiàn)象對比鮮明。隨著機(jī)構(gòu)改革部分單位職能的合并、劃轉(zhuǎn)或取消，長葛市出現(xiàn)人員閑置現(xiàn)象，造成部分編制資源浪費(fèi)，通過改革統(tǒng)籌優(yōu)化全市機(jī)構(gòu)編制資源配置任務(wù)繁重。按照轉(zhuǎn)變政府職能和“放管服”改革的要求，大部分行政收費(fèi)事項(xiàng)被取消，一些自收自支單位失去收費(fèi)來源，導(dǎo)致經(jīng)費(fèi)、工資無法保障，造成職工隊(duì)伍不穩(wěn)定，群眾反映強(qiáng)烈。同時(shí)，隨著機(jī)構(gòu)編制政策剛性約束越來越嚴(yán)，一些單位已經(jīng)連續(xù)幾年或者十幾年沒有進(jìn)過人，特別是鎮(zhèn)一線工作出現(xiàn)嚴(yán)重人員斷層和不足。

二是城市社區(qū)管理存在盲區(qū)。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，長葛市城區(qū)人口36萬左右，大部分居民處于一種無組織狀態(tài)，城市社會管理任務(wù)繁重，各類矛盾交織，問題很多。近年來，在“三城聯(lián)創(chuàng)”和新冠疫情防控工作中，城市管理的短板不斷暴露。如老城區(qū)共排查出600多個(gè)大大小小的老舊樓院，這些樓院大部分為原國有、集體企業(yè)和行政事業(yè)單位為職工、干部修建的家屬樓院，且這些家屬樓院早已不是單位資產(chǎn)，單位不愿管。而目前在城區(qū)內(nèi)設(shè)置的17個(gè)居民委員會，管理區(qū)域范圍和服務(wù)人口過大，居委會管理和服務(wù)力不從心，導(dǎo)致這些樓院處于敞開式無人管理狀態(tài)，普遍存在居民辦事難、基礎(chǔ)設(shè)施老化、公共衛(wèi)生差、私搭亂建多、基本安全無法保障等問題，形成宣傳落實(shí)政策、城市創(chuàng)建和城市管理的盲區(qū)。

三是基層行政執(zhí)法存在真空地帶。面對基層“看得見的管不了、管得了的看不見”的現(xiàn)實(shí)情況，鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合執(zhí)法辦公室人員沒有執(zhí)法權(quán)，在不具備法定主體資格的情況下，執(zhí)行中行政執(zhí)法超越職權(quán)現(xiàn)象嚴(yán)重。如：鄉(xiāng)鎮(zhèn)出現(xiàn)違法占地情況，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府要向市自然資源和規(guī)劃局匯報(bào)，出現(xiàn)“散亂污”情況要向市生態(tài)環(huán)境局匯報(bào)，在等待執(zhí)法過程中，房子已蓋好，“散亂污”企業(yè)已生產(chǎn)，違法問題不能在第一時(shí)間進(jìn)行有效糾治。

（二）實(shí)踐探索

一是統(tǒng)籌編制資源，人員下沉鎮(zhèn)辦?；诨鶎用媾R的壓力，結(jié)合全市實(shí)際情況，在全市事業(yè)單位自收自支和差補(bǔ)單位中開展人員選派工作。通過考試重新設(shè)定工作崗位，人員全部選派到鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）一線工作。選派期間，選派人員原編制性質(zhì)不變，工資待遇按原自收自支工資標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行。選派人員到崗到位后，結(jié)合選派人員年度考核結(jié)果（年度考核為優(yōu)秀或連續(xù)3年合格的），適時(shí)調(diào)整選派人員編制性質(zhì)，并按照編制性質(zhì)落實(shí)選派人員相對應(yīng)工資待遇，列入財(cái)政統(tǒng)發(fā)序列。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作人員，可享受鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作補(bǔ)貼。不愿參與本次統(tǒng)籌調(diào)配下鄉(xiāng)人員，其工資供給渠道不變且3年內(nèi)不得突破現(xiàn)有工資待遇水平；3年后，不參與統(tǒng)籌下鄉(xiāng)人員工資發(fā)放比例可以提高，但不得享受財(cái)政全供事業(yè)單位人員工資發(fā)放標(biāo)準(zhǔn)，由市財(cái)政局統(tǒng)籌安排。目前，全市359名下沉人員經(jīng)過服務(wù)期滿考核，完成編制轉(zhuǎn)換，享受財(cái)政全供待遇，基層一線人員得到有效補(bǔ)充，工資待遇得到保障。

二是發(fā)揮編制效益，人員下沉社區(qū)。黨的十九屆四中全會聚焦推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化做出重大戰(zhàn)略部署，強(qiáng)調(diào)“不斷完善黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、民主協(xié)商、社會協(xié)同、公眾參與、法治保障、科技支撐的社會治理體系”“著力固根基、揚(yáng)優(yōu)勢、補(bǔ)短板、強(qiáng)弱項(xiàng)，構(gòu)建系統(tǒng)完備、科學(xué)規(guī)范、運(yùn)行有效的制度體系”。按照中央要求，通過多部門調(diào)研，長葛市出臺了城市居委會片區(qū)規(guī)劃和治理意見，對全市城市社區(qū)和村改居社區(qū)進(jìn)行了重新規(guī)劃調(diào)整。成立了正科級事業(yè)單位市社區(qū)事務(wù)中心，對全市社區(qū)進(jìn)行統(tǒng)一管理，以更好地適應(yīng)城市規(guī)劃和城鎮(zhèn)化建設(shè)的深入推進(jìn)，促使城市建設(shè)與城市管理、居委會服務(wù)同步推進(jìn)，實(shí)現(xiàn)共建、共管、共治，減輕財(cái)政負(fù)擔(dān)。在規(guī)劃建設(shè)新建樓盤時(shí)，除按照規(guī)定面積預(yù)留居委會、養(yǎng)老、衛(wèi)生等服務(wù)用地外，建議規(guī)劃前期要求房地產(chǎn)開發(fā)商按照“方便管理、方便群眾”的原則，先期規(guī)劃建設(shè)居委會服務(wù)用房和室外活動(dòng)場地，提供的居委會服務(wù)用房要按照“一有七中心”建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行精裝修交付居委會，并簽訂永久無償使用協(xié)議后，再進(jìn)行竣工驗(yàn)收。

三是借助改革東風(fēng)，推動(dòng)行政執(zhí)法權(quán)下沉。借助鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）改革東風(fēng)，持續(xù)加大向基層放權(quán)賦能力度。進(jìn)一步深化鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）綜合行政執(zhí)法體制改革，構(gòu)建符合鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）特點(diǎn)的執(zhí)法體系和運(yùn)行機(jī)制，完善基層治理體系，提升基層治理能力和水平。采取綜合行政執(zhí)法試點(diǎn)鎮(zhèn)辦“點(diǎn)菜”、市直部門“端菜”的方式，嚴(yán)格落實(shí)中央關(guān)于“將點(diǎn)多面廣、基層管理迫切需要且能有效承接的執(zhí)法權(quán)限賦予鄉(xiāng)鎮(zhèn)和街道”的要求，按照“易發(fā)生、易發(fā)現(xiàn)、易判斷、易處理”原則，以市政府工作部門權(quán)責(zé)清單目錄事項(xiàng)為基礎(chǔ)，認(rèn)真梳理出共計(jì)2355項(xiàng)行政處罰及相關(guān)行政檢查和行政強(qiáng)制執(zhí)法權(quán)限，結(jié)合試點(diǎn)鎮(zhèn)辦——大周鎮(zhèn)、后河鎮(zhèn)、金橋街道需求，按照“能放盡放”的原則分別征求市直相關(guān)部門意見。市直相關(guān)部門對試點(diǎn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道所“點(diǎn)”事項(xiàng)，逐項(xiàng)審核研討，并明確設(shè)立依據(jù)、職權(quán)類型、實(shí)施機(jī)關(guān)等要素。通過充分征求試點(diǎn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）需求和市直相關(guān)部門賦權(quán)意見，經(jīng)市司法局審核意見后，梳理形成擬下放鄉(xiāng)鎮(zhèn)和街道縣級行政執(zhí)法權(quán)力清單。經(jīng)省政府同意，下放12個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)每個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)83項(xiàng)綜合行政執(zhí)法權(quán)，4個(gè)街道每個(gè)街道72項(xiàng)綜合行政執(zhí)法權(quán)。

三、放權(quán)賦能，破解縣域經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展難題

在深入貫徹落實(shí)省委、省政府《關(guān)于推進(jìn)新發(fā)展格局下河南縣域經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的若干意見（試行）》 的大背景下，做好放權(quán)賦能改革工作，長葛市委編辦充分發(fā)揮牽頭作用，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)謀劃，堅(jiān)持高效推進(jìn)，積極穩(wěn)妥推進(jìn)賦權(quán)事項(xiàng)有效承接，聚力“三個(gè)堅(jiān)持”，保障放權(quán)賦能改革整體推進(jìn)平穩(wěn)有序。

一是堅(jiān)持積極謀劃。為做好放權(quán)賦能改革工作，長葛市委、市政府高度重視，專門召開市委常委會傳達(dá)全省縣域放權(quán)賦能改革工作推進(jìn)會議精神。市委深化改革委員會牽頭組建放權(quán)賦能改革工作專班，由市委常委、市政府常務(wù)副市長任組長，市委辦公室副主任、市政府辦公室副主任、市委編辦主任、市發(fā)改委主任任副組長和市直23個(gè)相關(guān)職能單位主要負(fù)責(zé)人任成員的工作領(lǐng)導(dǎo)小組，統(tǒng)籌全市255項(xiàng)經(jīng)濟(jì)社會管理權(quán)限的承接工作，高標(biāo)準(zhǔn)制定承接方案，為255項(xiàng)管理權(quán)限順利承接打下堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。市委編辦充分發(fā)揮職能優(yōu)勢，把賦予長葛市部分省轄市級經(jīng)濟(jì)社會管理權(quán)限，作為提升縣域治理能力、推動(dòng)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的重大機(jī)遇來抓，認(rèn)真組織學(xué)習(xí)相關(guān)文件精神，就承接好部分經(jīng)濟(jì)管理權(quán)限進(jìn)行周密部署，全力以赴把放權(quán)賦能改革任務(wù)落實(shí)到位。

二是堅(jiān)持高效推進(jìn)。255項(xiàng)職權(quán)事項(xiàng)下達(dá)后，市委編辦進(jìn)行認(rèn)真梳理，厘清權(quán)責(zé)事項(xiàng)，主要涉及全市21個(gè)職能部門、23個(gè)單位，其中市發(fā)改委33項(xiàng)，教育體育局15項(xiàng)（含體育職能5項(xiàng)），科技和工業(yè)信息化局30項(xiàng)，公安局5項(xiàng)，司法局20項(xiàng)，民政局1項(xiàng)，人力資源和社會保障局8項(xiàng)，自然資源和規(guī)劃局14項(xiàng)（含5項(xiàng)林業(yè)職能），許昌市生態(tài)環(huán)境局長葛分局2項(xiàng)，住房和城鄉(xiāng)建設(shè)局7項(xiàng)，城市管理局6項(xiàng)，交通運(yùn)輸局54項(xiàng)，水利局2項(xiàng)，農(nóng)業(yè)農(nóng)村局2項(xiàng)，商務(wù)局1項(xiàng)，文化廣電和旅游局30項(xiàng)，衛(wèi)生健康委員會5項(xiàng)，市場監(jiān)督管理局15項(xiàng)，應(yīng)急管理局1項(xiàng)。醫(yī)療保障局1項(xiàng)，人民防空辦公室3項(xiàng)。精心部署推動(dòng)簽訂賦權(quán)協(xié)議書，建立工作聯(lián)絡(luò)機(jī)制，積極匯總相關(guān)部門承接機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人、業(yè)務(wù)經(jīng)辦人的工作通信錄，做好相關(guān)政策文件、檔案資料、業(yè)務(wù)手冊等資料移交工作，對接協(xié)調(diào)培訓(xùn)，熟悉業(yè)務(wù)流程，主動(dòng)加強(qiáng)溝通協(xié)調(diào)，通過微信工作群、電話問詢等方式，每周對相關(guān)單位的業(yè)務(wù)開展情況進(jìn)行溝通，確保下放的權(quán)限接得住、用得好，銜接順暢、運(yùn)行規(guī)范。

三是堅(jiān)持有效承接。建立月總結(jié)制度，跟蹤了解權(quán)限落實(shí)情況，各相關(guān)單位每月報(bào)送放權(quán)賦能工作開展過程中遇到的瓶頸問題，針對反饋問題，細(xì)化工作臺賬，積極統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，開展專題研討，多部門聯(lián)動(dòng)，及時(shí)解決問題，確保權(quán)限承接一步到位、規(guī)范運(yùn)行、取得實(shí)效。壓實(shí)工作責(zé)任，聯(lián)合市政務(wù)服務(wù)和大數(shù)據(jù)管理局強(qiáng)化平臺建設(shè)，將承接的事項(xiàng)同步納入政務(wù)服務(wù)平臺網(wǎng)上辦理系統(tǒng)，并及時(shí)做好相關(guān)部門權(quán)責(zé)清單同步調(diào)整工作，依法向社會公布。隨著255項(xiàng)經(jīng)濟(jì)社會管理權(quán)限工作的推進(jìn)，在上級部門的具體指導(dǎo)下，涉及賦權(quán)事項(xiàng)的21個(gè)市直部門已全部與省、許昌市對口部門進(jìn)行對接，順利承接。截至2012年9月底，累計(jì)業(yè)務(wù)辦理量29651件，業(yè)務(wù)辦理量呈現(xiàn)出明顯遞增的態(tài)勢。255項(xiàng)權(quán)限涉及的361項(xiàng)業(yè)務(wù)辦理項(xiàng)已全部納入河南省政務(wù)服務(wù)平臺。組織相關(guān)部門與市經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)對接，對照賦予開發(fā)區(qū)的136項(xiàng)市級經(jīng)濟(jì)管理權(quán)限清單，簽訂賦權(quán)協(xié)議書，確保賦權(quán)職能事項(xiàng)銜接有序。

四、創(chuàng)新工作方法，為基層治理賦能

全省深化鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理體制機(jī)制改革工作開展以來，長葛市以鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）綜合行政執(zhí)法改革工作為抓手，在基層治理方面積極探索創(chuàng)新，為基層治理賦能。通過減員、賦能、增效，建立“五個(gè)一”機(jī)制，解決了以前多部門執(zhí)法、基層無執(zhí)法權(quán)、遇事推諉扯皮等問題，提高了基層治理能力，得到了廣大干部和群眾的理解、支持?！拔鍌€(gè)一”機(jī)制包括：突出一個(gè)引領(lǐng)。以黨建為核心，在各鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合行政執(zhí)法大隊(duì)成立黨支部，人員編制、黨組織關(guān)系一并轉(zhuǎn)隸，引領(lǐng)改革任務(wù)推進(jìn)。搭建一個(gè)平臺。整合“雪亮工程”“藍(lán)天衛(wèi)士”等資源，打造可視化數(shù)字平臺，提升綜合行政執(zhí)法效能。鍛造一支隊(duì)伍。在兼顧縣鄉(xiāng)人員配比的前提下，推動(dòng)編制資源下沉基層，采取短訓(xùn)班、駐點(diǎn)指導(dǎo)等形式，抓好執(zhí)法人員對習(xí)近平新時(shí)代中國特色社會主義思想的學(xué)習(xí)教育，確保忠誠擔(dān)當(dāng)。公布一張清單。賦予各鎮(zhèn)83項(xiàng)、辦事處72項(xiàng)行政處罰權(quán)限，線上線下同步公開，服務(wù)基層能力更加高效。強(qiáng)化一個(gè)保障。在事業(yè)單位職員等級晉升中，向鄉(xiāng)鎮(zhèn)有能力、有擔(dān)當(dāng)?shù)氖聵I(yè)編制人員傾斜。今年以來，鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)單位人員已晉升106人。實(shí)現(xiàn)執(zhí)法效能最大化。堅(jiān)持“一支隊(duì)伍管執(zhí)法”，依法依規(guī)將自然資源、市場監(jiān)管、文化旅游、農(nóng)業(yè)農(nóng)村、城市管理、生態(tài)環(huán)境6個(gè)職能部門執(zhí)法職責(zé)統(tǒng)籌納入鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）管理，組建鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合行政執(zhí)法隊(duì)。落實(shí)每個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)執(zhí)法隊(duì)不少于15名編制要求，調(diào)整充實(shí)執(zhí)法人員287名。建立健全縣鄉(xiāng)兩級執(zhí)法聯(lián)動(dòng)機(jī)制，強(qiáng)化鄉(xiāng)鎮(zhèn)統(tǒng)一指揮、綜合協(xié)調(diào)和任免建議等權(quán)責(zé)，實(shí)現(xiàn)縣直部門“分塊”執(zhí)法和鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合執(zhí)法緊密結(jié)合，有效解決“看得見的管不了、管得了的看不見”難題。