構(gòu)建機(jī)構(gòu)編制違規(guī)違紀(jì)違法行為“預(yù)防、查處、問責(zé)”相統(tǒng)一的工作機(jī)制研究

李海濤

建立健全機(jī)構(gòu)編制監(jiān)督檢查機(jī)制，是保證機(jī)構(gòu)編制管理權(quán)威性、嚴(yán)肅性的重要手段，是深化改革、加強(qiáng)機(jī)構(gòu)編制管理各項(xiàng)決策和任務(wù)落實(shí)的重要舉措。近年來，新鄉(xiāng)市委編辦以構(gòu)建機(jī)構(gòu)編制違規(guī)違紀(jì)違法行為“預(yù)防、查處、問責(zé)”相統(tǒng)一的工作機(jī)制為抓手，持續(xù)探索創(chuàng)新機(jī)構(gòu)編制監(jiān)督檢查工作，不斷推進(jìn)機(jī)構(gòu)編制紀(jì)律有效實(shí)施，機(jī)構(gòu)編制管理的權(quán)威性、嚴(yán)肅性愈加凸顯，機(jī)構(gòu)編制工作法制化、科學(xué)化、規(guī)范化水平進(jìn)一步提升。

一、開展的具體工作

“預(yù)防、查處、問責(zé)”有機(jī)結(jié)合是一體推進(jìn)有效處理機(jī)構(gòu)編制違規(guī)違紀(jì)違法行為的必然要求，也是其具體路徑和重要方法。新鄉(xiāng)市委編辦以“齊頭并進(jìn)、一以貫之”的整體思維推進(jìn)構(gòu)建機(jī)構(gòu)編制違規(guī)違紀(jì)違法行為“預(yù)防、查處、問責(zé)”相統(tǒng)一的工作機(jī)制。

（一）防患未然，強(qiáng)化教育引導(dǎo)

“預(yù)防”體現(xiàn)防患未然，重點(diǎn)是通過加強(qiáng)監(jiān)督制約和教育引導(dǎo)，提升組織和個(gè)人的自身免疫，從內(nèi)外因上降低機(jī)構(gòu)編制問題發(fā)生的可能性。一是充分利用“黨校講臺(tái)”，將《中國(guó)共產(chǎn)黨機(jī)構(gòu)編制工作條例》 《機(jī)構(gòu)編制監(jiān)督檢查工作辦法》以及《機(jī)構(gòu)編制違規(guī)違紀(jì)違法行為處理和問責(zé)規(guī)則（試行）》 等機(jī)構(gòu)編制規(guī)章制度納入黨校主體教學(xué)內(nèi)容，向黨政領(lǐng)導(dǎo)干部全面深入講授解析機(jī)構(gòu)編制政策規(guī)定，確保機(jī)構(gòu)編制政策的紀(jì)律性、法律性入心入腦；二是編印《機(jī)構(gòu)編制違紀(jì)案例選編》發(fā)放至各單位（部門）主要領(lǐng)導(dǎo)和具體工作人員，詳細(xì)闡述機(jī)構(gòu)編制違規(guī)違紀(jì)違法案例的具體案情、違規(guī)分析、追責(zé)結(jié)果，以案促教、以案促改，確保各單位（部門）扎實(shí)樹立機(jī)構(gòu)編制“紅線”意識(shí)；三是以機(jī)構(gòu)編制網(wǎng)、編辦微信公眾號(hào)為主要陣地，結(jié)合機(jī)構(gòu)編制日常管理、監(jiān)督檢查、信訪舉報(bào)等工作，全方位多角度對(duì)機(jī)構(gòu)編制規(guī)章制度進(jìn)行宣傳，將機(jī)構(gòu)編制違規(guī)違紀(jì)違法行為預(yù)防貫穿其中，打好預(yù)防針。

（二）治病求本，堵塞管理漏洞

“查處”體現(xiàn)治病求本，重點(diǎn)是通過查找解決機(jī)構(gòu)編制問題，堵塞體制管理漏洞，疏通機(jī)制運(yùn)行堵點(diǎn)，實(shí)現(xiàn)治理效能的提升。一是堅(jiān)持自己查，采取日常監(jiān)督與專項(xiàng)督查相結(jié)合的方式。日常監(jiān)督以落實(shí)人員編制審核、機(jī)構(gòu)編制實(shí)名制管理、機(jī)構(gòu)編制重要事項(xiàng)報(bào)告制度等為切入點(diǎn)，對(duì)部門機(jī)構(gòu)編制事項(xiàng)執(zhí)行情況、部門職能運(yùn)行進(jìn)行評(píng)估研判，嚴(yán)查機(jī)構(gòu)編制日常管理問題，建立問題臺(tái)賬限期整改；專項(xiàng)督查緊緊抓住黨政機(jī)構(gòu)改革、事業(yè)單位改革、清理“吃空餉”人員等專項(xiàng)檢查的有利時(shí)機(jī)，解決突出矛盾和問題，增強(qiáng)監(jiān)督檢查工作實(shí)效。二是借勢(shì)大督查，將機(jī)構(gòu)編制管理內(nèi)容納入黨委巡視巡查、經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)等，借助各方力量加強(qiáng)對(duì)機(jī)構(gòu)編制違規(guī)違紀(jì)違法問題的監(jiān)督查處，借勢(shì)借力構(gòu)建全方位的督查工作機(jī)制。三是強(qiáng)化社會(huì)監(jiān)督，健全完善信訪和“12310”投訴舉報(bào)機(jī)制，印發(fā)《中共新鄉(xiāng)市委機(jī)構(gòu)編制委員會(huì)辦公室“12310”工作辦法》 進(jìn)一步規(guī)范“12310”投訴受理范圍、舉報(bào)須知，并在市委編辦網(wǎng)站公示，對(duì)各類來信來訪事項(xiàng)“接訴即辦”，確保件件有著落、事事有回音。

（三）懲前毖后，嚴(yán)肅追責(zé)問責(zé)

“問責(zé)”體現(xiàn)懲前毖后，重點(diǎn)是通過提高機(jī)構(gòu)編制違規(guī)違紀(jì)違法成本形成強(qiáng)烈震懾，營(yíng)造高壓態(tài)勢(shì)。新鄉(xiāng)市委編辦針對(duì)查處過程中發(fā)現(xiàn)的問題，嚴(yán)格按照機(jī)構(gòu)編制相關(guān)條例規(guī)定，對(duì)機(jī)構(gòu)編制違規(guī)違紀(jì)違法行為在追究有關(guān)單位（部門）責(zé)任的同時(shí)，更精準(zhǔn)甄別、嚴(yán)肅追究相關(guān)人員責(zé)任，切實(shí)打通責(zé)任追究“最后一公里”，讓有關(guān)單位（部門）和人員自覺權(quán)衡利弊，正確處理大局利益、局部利益和個(gè)人利益的關(guān)系，減少機(jī)構(gòu)編制違規(guī)違紀(jì)違法問題發(fā)生。如，2020年開展超權(quán)限違規(guī)配備領(lǐng)導(dǎo)干部專項(xiàng)檢查以來，針對(duì)查出的60多起違規(guī)配備領(lǐng)導(dǎo)干部的行為，市委編辦通過約談主要領(lǐng)導(dǎo)干部、在全市范圍內(nèi)通報(bào)批評(píng)等方式，對(duì)相關(guān)人員進(jìn)行追責(zé)問責(zé)，有效扭轉(zhuǎn)了超權(quán)限配備領(lǐng)導(dǎo)干部的亂象，讓各部門（單位）充分認(rèn)識(shí)到機(jī)構(gòu)編制“紅線”的嚴(yán)肅性和權(quán)威性。

二、當(dāng)前存在的問題

習(xí)總書記曾說過，中國(guó)改革已經(jīng)進(jìn)入深水區(qū)，剩下的都是難啃的硬骨頭。對(duì)于機(jī)構(gòu)編制違規(guī)違紀(jì)違法問題的查處也是如此。曾經(jīng)重點(diǎn)查處的違規(guī)設(shè)置機(jī)構(gòu)、多渠道無序進(jìn)人、吃空餉等問題，隨著多番專項(xiàng)檢查、歷次嚴(yán)肅追責(zé)，近年來已基本銷聲匿跡，擺在面上的淺層次的機(jī)構(gòu)編制問題已基本解決。但諸如條條干預(yù)、超權(quán)限配備領(lǐng)導(dǎo)干部等問題始終無法根除。其原因從本質(zhì)上來講是機(jī)構(gòu)編制資源無法滿足部門不斷延展的利益需求，但從另一個(gè)角度來看，機(jī)構(gòu)編制查處、問責(zé)受外力干擾而顯示出的缺位失位，也對(duì)機(jī)構(gòu)編制有效管理形成了困擾。

（一）部門利益法律化

依法行政是社會(huì)主義法制及政權(quán)現(xiàn)代化建設(shè)的必然要求。依法行政首先要有法可依，但由于立法機(jī)構(gòu)和機(jī)制本身不完善，人大常委會(huì)審議的法律草案多由相關(guān)政府部門起草，而在制定法律草案時(shí)，相關(guān)政府部門利用政策資源優(yōu)勢(shì)，借法律來鞏固本部門利益，獲取法律執(zhí)行權(quán)，進(jìn)而獲得相應(yīng)的機(jī)構(gòu)設(shè)置權(quán)和權(quán)責(zé)分配權(quán)。如，中共中央辦公廳國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于深化新時(shí)代教育督導(dǎo)體制機(jī)制改革的意見》明確要求在教育部門設(shè)置總督學(xué)和副總督學(xué)一職，這種由部門起草、兩辦印發(fā)的涉及機(jī)構(gòu)編制事項(xiàng)的文件明顯違背機(jī)構(gòu)編制“一支筆”原則，存在條條干預(yù)問題，但相關(guān)部門卻可憑此文件施壓地方設(shè)置相應(yīng)領(lǐng)導(dǎo)職位，盡管有地方機(jī)構(gòu)編制部門向上級(jí)反映此為條條干預(yù)問題，但木已成舟，機(jī)構(gòu)編制部門不得不遵照?qǐng)?zhí)行。

（二）部門行為利益化

部門權(quán)力不是通過制度化運(yùn)行，而是凸顯其行政主體的地位，意味著自由裁量權(quán)的膨脹，這會(huì)導(dǎo)致部門行為極易受到權(quán)力、利益、情感以及能力的影響呈現(xiàn)出趨好避惡、趨利避害等行為。如，近年某強(qiáng)勢(shì)部門要求為其設(shè)立某某機(jī)構(gòu)，編辦基于政策規(guī)定和全局影響等方面考慮，建議編委領(lǐng)導(dǎo)不予采納，該部門便在其主導(dǎo)的某項(xiàng)重要的年終考核中以不支持工作為由一票否決編辦評(píng)先資格。當(dāng)此類情況在部門間客觀存在時(shí)，部門間尤其是擁有自由裁量權(quán)的部門攀高踩低、利益交換等利益化行為將很難避免，即便是機(jī)構(gòu)編制部門也不得不多方面考慮，去迎合一些強(qiáng)勢(shì)部門不合理的要求。

（三）問題追責(zé)力度偏弱

雖然說“編制就是法制”，但在實(shí)際工作中，尤其是近年來，因機(jī)構(gòu)編制違規(guī)違紀(jì)違法行為追責(zé)問責(zé)個(gè)人的事件鮮有發(fā)生。一方面，機(jī)構(gòu)編制工作涉及每個(gè)人的切身利益，對(duì)監(jiān)督檢查出來的各類問題的處理，各方面都非常敏感，一旦查處不當(dāng)，可能會(huì)造成群體信訪，不利于地方穩(wěn)定，因此有關(guān)部門常常大事化小，“穩(wěn)妥”處置。另一方面，對(duì)具有機(jī)構(gòu)編制決策權(quán)的“少數(shù)人”的監(jiān)督責(zé)問始終是橫亙?cè)跈C(jī)構(gòu)編制有效管理“最后一公里”上的攔路石。上級(jí)決策要執(zhí)行，同級(jí)部門要注意大局影響，下級(jí)部門要統(tǒng)籌全局考慮，有形勢(shì)所迫，也有自縛手腳，但最重要的因素，還是機(jī)構(gòu)編制問責(zé)自身乏力。雖然《機(jī)構(gòu)編制監(jiān)督檢查工作辦法》已明確列舉出了地方黨委、機(jī)關(guān)事業(yè)單位、機(jī)構(gòu)編制部門三個(gè)責(zé)任主體的違規(guī)行為的表現(xiàn)形式，但對(duì)一些主體違反機(jī)構(gòu)編制政策法規(guī)的事項(xiàng)，主要限于通報(bào)批評(píng)、責(zé)令限期改正以及對(duì)相關(guān)人員給予紀(jì)律處分等行政手段。在實(shí)際工作中，這些措施作用的發(fā)揮，需要編委會(huì)的同意、紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)的支持、相關(guān)被監(jiān)督檢查部門的配合、部門負(fù)責(zé)人和當(dāng)事人理解，約束力不強(qiáng)，缺乏較強(qiáng)的操作性，致使在監(jiān)督檢查以及處理違紀(jì)問題時(shí)往往失之于寬、失之于軟。

三、下一步探索方向和意見建議

（一）進(jìn)一步強(qiáng)化機(jī)構(gòu)編制管理剛性約束

機(jī)構(gòu)編制部門要牢固樹立黨的機(jī)關(guān)、政治機(jī)關(guān)意識(shí)，切實(shí)履行政治監(jiān)督職責(zé)，把紀(jì)律和規(guī)矩立起來、嚴(yán)起來，讓紀(jì)律和規(guī)矩“長(zhǎng)牙齒”，成為帶電的“高壓線”。要堅(jiān)決貫徹落實(shí)黨管機(jī)構(gòu)編制政治原則，始終從政治監(jiān)督的高度認(rèn)識(shí)和把握機(jī)構(gòu)編制監(jiān)督檢查工作，做到中央和省、市委決策部署到哪里，監(jiān)督檢查就跟進(jìn)到哪里。要嚴(yán)格執(zhí)行機(jī)構(gòu)編制法規(guī)制度，增強(qiáng)機(jī)構(gòu)編制法治意識(shí)，做到有法必依、有規(guī)必行，依法合規(guī)辦事，不斷提高機(jī)構(gòu)編制科學(xué)化、規(guī)范化水平。

（二）從法律層面給予編制部門更翔實(shí)的追責(zé)問責(zé)權(quán)限

2022年初，中央編委印發(fā)《機(jī)構(gòu)編制違規(guī)違紀(jì)違法行為處理和問責(zé)規(guī)則（試行）》，詳細(xì)規(guī)范明確了機(jī)構(gòu)編制違規(guī)違紀(jì)違法行為處理和問責(zé)的方式方法。雖然從內(nèi)容來看上述文件與《機(jī)構(gòu)編制監(jiān)督檢查工作辦法》大同小異，但這也充分說明問責(zé)越來越成為機(jī)構(gòu)編制監(jiān)督鏈條中最關(guān)鍵的環(huán)節(jié)。如果沒有問責(zé)，預(yù)防和查處將成為空中樓閣，開展再多的預(yù)防和查處工作也無濟(jì)于事，以至于失去機(jī)構(gòu)編制工作應(yīng)有的嚴(yán)肅性和權(quán)威性，影響機(jī)構(gòu)編制管理的公信力。因此，只有建立機(jī)構(gòu)編制“預(yù)防、查處、問責(zé)”前后一致、承接有序的整體工作機(jī)制，賦予機(jī)構(gòu)編制部門獨(dú)立行使、不向外求的問責(zé)追責(zé)權(quán)限，才能真正樹立起并維護(hù)好機(jī)構(gòu)編制管理的權(quán)威性和有效性。

（三）進(jìn)一步豐富機(jī)構(gòu)編制查處內(nèi)容

一是經(jīng)常性開展專項(xiàng)督查。機(jī)構(gòu)編制部門應(yīng)當(dāng)建立定期開展機(jī)構(gòu)編制專項(xiàng)督查工作機(jī)制，每年確定2～3項(xiàng)重點(diǎn)督查內(nèi)容，經(jīng)常性開展專項(xiàng)督查，保持機(jī)構(gòu)編制專項(xiàng)督查高壓態(tài)勢(shì)。二是建立評(píng)估督查機(jī)制，開展機(jī)構(gòu)編制執(zhí)行情況和使用效益評(píng)估工作機(jī)制，對(duì)被評(píng)估單位（部門）機(jī)構(gòu)運(yùn)行、履職效能和編制使用效益進(jìn)行評(píng)估，并將評(píng)估結(jié)果作為改進(jìn)機(jī)構(gòu)編制管理、優(yōu)化資源配置的重要依據(jù)。三是創(chuàng)新開展數(shù)據(jù)督查。定期對(duì)實(shí)名制數(shù)據(jù)庫(kù)中的單位基本信息、機(jī)構(gòu)規(guī)格、編制類別、變動(dòng)人員上下編等情況逐一核對(duì)，確保數(shù)據(jù)庫(kù)信息的準(zhǔn)確性、規(guī)范性和時(shí)效性。