淺析國有企業(yè)制度管理中存在的問題和解決思路

王 惠

（國家能源集團寧夏煤業(yè)有限責(zé)任公司，銀川 750000）

從黨的十八屆四中全會開始，圍繞全面依法治國、努力建設(shè)法治中國，習(xí)近平總書記提出了很多新思想、新觀點、新論斷、新要求，豐富和發(fā)展了中國特色社會主義法治理論，也為推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化指明了根本路徑和努力方向。國有企業(yè)是國家引導(dǎo)、推動、調(diào)控經(jīng)濟和推動社會發(fā)展的基本力量，是維護廣大人民群眾利益和實現(xiàn)共同富裕的重要保證。從其肩負(fù)的責(zé)任來說，既要承擔(dān)經(jīng)濟責(zé)任，又要承擔(dān)政治責(zé)任，更要承擔(dān)社會責(zé)任。國有企業(yè)在經(jīng)營發(fā)展過程中，只有緊跟法治國家建設(shè)步伐，持續(xù)健全完善本企業(yè)管理制度體系，并通過一系列有效手段推動制度落地執(zhí)行，才能為企業(yè)發(fā)展?fàn)I造更好的內(nèi)部環(huán)境，進一步提升企業(yè)經(jīng)營管理水平，幫助企業(yè)更好地發(fā)揮行業(yè)翹楚作用，并充分履行其所承擔(dān)的政治責(zé)任、經(jīng)濟責(zé)任和社會責(zé)任。

一、國有企業(yè)加強制度管理的必要性和重要意義

（一）建設(shè)法治中國要求國有企業(yè)必須實施制度治企

習(xí)近平總書記指出：“黨的十九大對新時代推進全面依法治國提出了新任務(wù)，明確到2035 年，法治國家、法治政府、法治社會要基本建成?！狈ㄖ螄?、法治政府、法治社會一體化建設(shè)不僅需要政法系統(tǒng)協(xié)同推進，還需要全社會共同參與。國有企業(yè)作為國家的重要經(jīng)濟體之一，在建設(shè)法治社會過程中承擔(dān)著非常重要的引領(lǐng)作用和旗幟作用，特別是在貫徹落實黨和國家各項方針政策和戰(zhàn)略思想方面，更有賴于科學(xué)有效的管理。在我國推進全面依法治國的形勢下，國有企業(yè)需要跳出計劃經(jīng)濟時代“政企合一”的治理思路，緊跟社會主義市場經(jīng)濟體制改革步伐，持續(xù)建立健全現(xiàn)代企業(yè)制度體系，全面實施“制度治企”。

（二）加強制度管理助力國有企業(yè)提升管理水平

（1）加強國有企業(yè)制度建設(shè)，建立完善的管理制度體系，有助于構(gòu)建清晰完善的崗位責(zé)任制，通過對各項業(yè)務(wù)管理、執(zhí)行、協(xié)調(diào)等相關(guān)職能的分解，以及對各部門、崗位職責(zé)和工作任務(wù)的明確，可助推企業(yè)內(nèi)部形成相互配合、相互制約、相互監(jiān)督的工作機制，逐步打破部門壁壘，降低溝通成本，使企業(yè)整體管理效率得到提高。

（2）完整而規(guī)范的制度體系，能夠為企業(yè)各業(yè)務(wù)領(lǐng)域的管理者和員工提供一份標(biāo)準(zhǔn)化的工作手冊或指南，有助于全體員工規(guī)范開展各業(yè)務(wù)領(lǐng)域相關(guān)工作，并通過對任務(wù)的逐級分解和對制度的貫徹落實，促使員工正確理解并有效落實管理層制定的各項決策，有效提高各項決策的執(zhí)行效率。

（3）科學(xué)規(guī)范的規(guī)章制度和有效實施的制度治理，使企業(yè)各級人員在處理內(nèi)外部各類事項時有章可循，有助于企業(yè)逐步形成自主、高效的運轉(zhuǎn)體系，幫助管理者適當(dāng)從紛繁復(fù)雜的工作事務(wù)中脫離出來，集中精力于規(guī)劃未來發(fā)展方向、調(diào)整系統(tǒng)管理布局、培育優(yōu)化人才隊伍、持續(xù)完善治理機構(gòu)等戰(zhàn)略層面的問題，助推企業(yè)可持續(xù)發(fā)展。

二、國有企業(yè)制度管理現(xiàn)狀和存在的問題

（一）缺乏制度管理意識

在國有企業(yè)中，“經(jīng)驗主義”和“官本位思想”是比較常見的兩種現(xiàn)象，尤其一些資歷較老的員工或管理者，由于受到傳統(tǒng)計劃經(jīng)濟管理體制的影響，不能完全適應(yīng)市場經(jīng)濟體制改革條件下企業(yè)管理方式的快速變化，在面對復(fù)雜的市場環(huán)境和各種風(fēng)險時，習(xí)慣于用舊經(jīng)驗、老辦法解決問題，盡管企業(yè)已經(jīng)制定或更新了相應(yīng)的規(guī)章制度，但很多員工還未形成自覺貫徹執(zhí)行制度、不折不扣維護制度權(quán)威的意識，管理者也未對制度貫徹執(zhí)行情況和效果進行及時的檢查監(jiān)督，使得管理制度成了一紙空文。

（二）“重業(yè)務(wù)、輕管理”現(xiàn)象普遍存在

我國很多國有企業(yè)都是從計劃經(jīng)濟時代轉(zhuǎn)型而來，計劃經(jīng)濟時期殘留的一些思想觀念仍在影響著一部分國有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)者和管理者，許多從基層選拔的管理者雖然具備豐富的業(yè)務(wù)技能，但缺乏現(xiàn)代企業(yè)管理的思維意識和正確方法。“重業(yè)務(wù)、輕管理”所導(dǎo)致的后果就是，管理者制定制度、科學(xué)決策、組織協(xié)調(diào)、落實考核的職能沒有真正發(fā)揮，企業(yè)制度很容易被束之高閣，更多的是依賴管理者的意志來決定下一步的發(fā)展策略，使得制度管理的全局性、系統(tǒng)性、規(guī)范性不能得以體現(xiàn)，企業(yè)管理水平未能實現(xiàn)有效的提高。

（三）制度執(zhí)行的監(jiān)督機制不健全

當(dāng)前，大多數(shù)國有企業(yè)已建立了績效考核、檢查、審計等配合的監(jiān)督機制，但在實際執(zhí)行過程中卻不能充分發(fā)揮監(jiān)督作用。分析其原因，主要有以下兩個方面。

第一，現(xiàn)階段部分國有企業(yè)的績效考核、內(nèi)部審計等監(jiān)督機構(gòu)尚缺乏足夠的獨立性和權(quán)威性，很多業(yè)務(wù)部門對待內(nèi)部監(jiān)管存在不重視甚至抵觸的情緒，導(dǎo)致監(jiān)管過程和結(jié)果流于形式，內(nèi)部檢查和審計發(fā)現(xiàn)的問題往往也難以得到徹底解決。

第二，制度執(zhí)行的監(jiān)督力量比較薄弱。當(dāng)前在很多國有企業(yè)，尤其是國有企業(yè)下屬單位中，專業(yè)能力硬、綜合素質(zhì)強的審計監(jiān)督人才還比較缺乏，而績效考核因為缺乏管理層的參與，也往往未能充分發(fā)揮績效檢查在發(fā)現(xiàn)問題和督促整改方面的管理作用，相關(guān)監(jiān)管人員不能有力行使監(jiān)督檢查職權(quán)，企業(yè)缺乏對制度執(zhí)行情況進行全面有效的監(jiān)督及覆蓋制度執(zhí)行各環(huán)節(jié)、各領(lǐng)域的能力。

（四）重單體制度編制，輕制度體系建設(shè)

（1）一些國有企業(yè)下設(shè)部門在考慮制定某一項管理制度時，其出發(fā)點多半是基于其分管職責(zé)或分管業(yè)務(wù)，或者是針對某類重復(fù)出現(xiàn)的問題對相應(yīng)的制度進行規(guī)范。此類“就事論事”的制度往往自帶矛盾：解決了一個現(xiàn)有問題，又出現(xiàn)了一個新的問題，沒有站在系統(tǒng)和全局的角度去解決企業(yè)管理的瓶頸，也不能保證企業(yè)制度在一定時期內(nèi)的相對穩(wěn)定性，而制度的朝令夕改本身就是導(dǎo)致制度執(zhí)行力不斷降低的一個重要因素。

（2）企業(yè)的管理制度，尤其是業(yè)務(wù)相關(guān)的管理制度之間如果不能形成有機配合的體系，在實際操作中會弱化相關(guān)部門之間的配合，加重部門各自為政的矛盾，還可能導(dǎo)致同類業(yè)務(wù)的并行制度之間出現(xiàn)規(guī)定不一致甚至相悖的問題，造成制度執(zhí)行的混亂，導(dǎo)致業(yè)務(wù)越發(fā)難以管理。各種名目繁多的制度也給員工帶來理解與執(zhí)行上的困難，使得“有令不行”的現(xiàn)象更加嚴(yán)重。

三、提高國有企業(yè)制度管理水平的措施和建議

習(xí)近平總書記指出，“制度的生命力在于執(zhí)行，關(guān)鍵在真抓，靠的是嚴(yán)管”，“制度的剛性和權(quán)威必須牢固樹立起來，不得作選擇、搞變通、打折扣”。春秋戰(zhàn)國時期，法家主張“以法而治”，偏在雍州的秦國踐而行之，商鞅立木建信，強調(diào)“法必明、令必行”，最終促成了秦始皇統(tǒng)一六國。對于國有企業(yè)的制度管理工作來說，目前存在的真正難題是如何提高制度的執(zhí)行力。筆者結(jié)合自身從事制度建設(shè)和內(nèi)部控制工作的一些體會，認(rèn)為提高國有企業(yè)制度管理水平需要從以下五個方面努力。

（一）國有企業(yè)制度建設(shè)既要“奉上”，又要“治下”

（1）任何企業(yè)都不是一個獨立的組織，必然受到國家或者地區(qū)法律法規(guī)、上級主管部門制度規(guī)定及市場運行規(guī)則的約束。對于企業(yè)來說，這是企業(yè)必須奉行的“大法”，企業(yè)的管理制度必須建立在“大法”的框架之內(nèi)，此為“奉上”。

（2）企業(yè)抓制度管理并不是單純?yōu)榱斯苋嘶蛘吖苁?，而是通過制度管理規(guī)范企業(yè)中個人或組織的行為，以實現(xiàn)企業(yè)所擔(dān)負(fù)的職能和企業(yè)的戰(zhàn)略目標(biāo)。因此，企業(yè)建立制度時還必須服從企業(yè)的職能定位和戰(zhàn)略目標(biāo)，并通過規(guī)范制度的執(zhí)行行為、提高制度執(zhí)行力來保障戰(zhàn)略目標(biāo)的實現(xiàn)，此為“治下”。

（二）企業(yè)管理層要提高制度管理意識并帶頭貫徹落實

（1）奉法者強則國強，奉法者弱則國弱。令在必信，法在必行。這些適用于國家治理的金科玉律，同樣適用于國有企業(yè)治理。想要使國有企業(yè)制度管理落到實處，企業(yè)管理層要帶頭樹立清晰、明確、堅定的制度管理自覺意識，并以這種意識指導(dǎo)和管理下屬行為。下屬在執(zhí)行制度的過程中如出現(xiàn)偏差甚至違規(guī)情況，管理者應(yīng)根據(jù)制度規(guī)定和管理要求及時對此類行為加以提醒和糾正，不能因為人情原因或者下屬勞苦功高而對其聽之任之，更不能以個人意愿影響制度的貫徹施行，要堅決遵守“制度面前人人平等”的原則。

（2）下屬在工作中也要建立起制度優(yōu)先的意識，逐步改變習(xí)慣“凡事向管理人員要指示”“凡事聽從上級領(lǐng)導(dǎo)安排”的習(xí)慣做法，應(yīng)在充分掌握制度精神并嚴(yán)格執(zhí)行制度規(guī)定的前提下，再談發(fā)揮個人的主觀能動性。但是弱化“人治因素”，實現(xiàn)“制度治理”的前提是，企業(yè)管理層已經(jīng)制定了科學(xué)合理、符合實際的管理制度。

（三）制度管理與內(nèi)控風(fēng)險管理相互配套、互為屏障

強化內(nèi)部控制是企業(yè)提高管理水平和運營效率、保護財產(chǎn)安全、降低經(jīng)營風(fēng)險的重要管理機制。加強制度管理是全面提高企業(yè)內(nèi)控管理水平的基礎(chǔ)，而標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范的流程管控又是有效實施內(nèi)控管理的重要工具之一。

（1）為有效促進國有企業(yè)實現(xiàn)規(guī)范管理，企業(yè)在制定管理制度時，應(yīng)同時制定相應(yīng)的配套業(yè)務(wù)流程圖和風(fēng)險控制文檔，并督促員工在學(xué)習(xí)制度的同時，也要清晰掌握相關(guān)工作流程、審批權(quán)限、風(fēng)險管控要點及要達到的業(yè)務(wù)標(biāo)準(zhǔn)，并在日常工作中正確應(yīng)用。

（2）通過風(fēng)險控制文檔的正確應(yīng)用，當(dāng)工作出現(xiàn)紕漏或程序運行遇到阻礙時，管理者或者經(jīng)辦人員應(yīng)做到迅速鎖定關(guān)鍵風(fēng)險點，并通過實施相應(yīng)的控制措施及時對不合理工作行為進行糾正。通過嚴(yán)格執(zhí)行制度、規(guī)范操作流程、落實內(nèi)控措施和有效管控風(fēng)險，可以促進國有企業(yè)各部門“上標(biāo)準(zhǔn)崗、干標(biāo)準(zhǔn)活”，持續(xù)提高企業(yè)內(nèi)控管理水平。

（四）制度執(zhí)行、績效考核、監(jiān)督考核有機配合

（1）在管理制度實施過程中，國有企業(yè)各職能部門、下屬單位應(yīng)結(jié)合自身具備的管理職能和權(quán)限對相應(yīng)業(yè)務(wù)領(lǐng)域、所屬層級管理制度的執(zhí)行情況進行定期檢查和監(jiān)督，并將執(zhí)行情況及存在的問題客觀、真實呈現(xiàn)在績效考核結(jié)果中，通過對績效問題的督促整改及時改進制度執(zhí)行過程中的不規(guī)范行為。

（2）管理層通過分析績效考核中反饋的問題，也可以反向驗證管理制度的合理性和實用性，如果當(dāng)前制度存在不符合實際或不能有效指導(dǎo)現(xiàn)行工作的情況，應(yīng)及時對現(xiàn)行制度中存在的缺陷進行修正或補充，從而推動制度體系進一步完善和健全。

（3）監(jiān)督也是國有企業(yè)強化內(nèi)部管理的一種不可或缺的手段。目前，國有企業(yè)采用的監(jiān)督方式主要有紀(jì)委監(jiān)督、巡視巡察監(jiān)督、內(nèi)部審計、外部審計等多種方式。在當(dāng)前全面依法治國的大形勢下，國有企業(yè)需進一步配齊、配強內(nèi)部審計和監(jiān)督力量，不斷提高監(jiān)督人員的專業(yè)水平和綜合素質(zhì)，通過強化內(nèi)部監(jiān)督，盡量把問題消滅在企業(yè)內(nèi)部。除此之外，國有企業(yè)各部門還應(yīng)該積極配合外部力量的監(jiān)督，構(gòu)建形成完整的內(nèi)外部監(jiān)督機制。

通過制度執(zhí)行、績效考核、監(jiān)督考核三者的有機配合，使企業(yè)管理制度的執(zhí)行真正落到實處。

（五）制度管理與文化建設(shè)相輔相成

習(xí)近平總書記在全面依法治國理論中始終強調(diào)依法治國和以德治國的辯證關(guān)系，法安天下，德潤人心。法律是成文的道德，道德是內(nèi)心的法律。必須一手抓法治、一手抓德治，既重視發(fā)揮法律的規(guī)范作用，又重視發(fā)揮道德的教化作用。對國有企業(yè)來說，制度管理與文化建設(shè)也如“鳥之兩翼、車之兩輪”，無論缺少了哪個部分，都會影響企業(yè)的正常發(fā)展。制度管理的目的在于規(guī)范員工的行為，但僅僅依靠剛性的制度管理，會扼殺員工的主動性和創(chuàng)造性，使企業(yè)陷入僵化、古板、不思進取的陷阱。國有企業(yè)要想保持健康、持續(xù)、長久的發(fā)展，就要大力推動企業(yè)文化建設(shè)，將剛性的制度規(guī)范轉(zhuǎn)化為正確的價值取向和行為準(zhǔn)則，并通過廣泛和深入的文化宣傳教育，將這些正確的價值觀深深植入員工心中，從而帶動員工自發(fā)執(zhí)行制度。

結(jié) 語

本文通過分析國內(nèi)某大型能源企業(yè)制度管理現(xiàn)狀，梳理了國有企業(yè)在制度管理中存在的問題，并提出了國有企業(yè)全面加強制度管理的工作思路，重點措施包括管理層重視并帶頭貫徹，制度與流程配套并強化風(fēng)險管控，制度執(zhí)行、績效考核、監(jiān)督考核有機配合，以及制度管理與文化建設(shè)相輔相成等，希望能夠?qū)衅髽I(yè)改善當(dāng)前內(nèi)部控制環(huán)境、提高制度管理水平提供一定的借鑒和參考。