規(guī)則與機(jī)制：國(guó)際法何以影響歐洲北極地區(qū)的安全治理*

李凌志

(中國(guó)海洋大學(xué) 法學(xué)院,山東 青島 266100)

國(guó)際安全的首要目標(biāo)就是推動(dòng)國(guó)際社會(huì)的穩(wěn)定與和平,[1](P26)然而現(xiàn)存的基于傳統(tǒng)國(guó)家之間政治與安全概念上的國(guó)際安全治理機(jī)制(包括聯(lián)合國(guó)集體安全機(jī)制)供應(yīng)能力與新時(shí)期全球安全治理的需要之間存在結(jié)構(gòu)性的供需矛盾,所謂安全治理的“供應(yīng)赤字”不斷顯現(xiàn),[2](P21)成為全球安全治理的突出問題。與此同時(shí),歐洲北極地區(qū)由于在交通、能源等領(lǐng)域展現(xiàn)的巨大潛力,(1)根據(jù)《歐洲氣候狀態(tài)2019》(ESOTC2019)報(bào)告,歐洲北極地區(qū)是指從西經(jīng)25°到東經(jīng)60°和北緯66°到北緯90°的區(qū)域,該地區(qū)的80%是海洋,包括從格陵蘭島的東北坡到西部的新地島群島,以及斯瓦爾巴群島等北極圈以北的地區(qū)。匯集了美、俄等重要力量的利益而成為博弈焦點(diǎn)地區(qū),安全治理的“供應(yīng)赤字”問題明顯。

長(zhǎng)期以來,北極安全問題是國(guó)內(nèi)外北極研究的重點(diǎn)議題,特別是自2022年2月24日的烏克蘭危機(jī)突然升級(jí)以來,北極國(guó)家的政治軍事動(dòng)態(tài)格局受到了諸多關(guān)注,但對(duì)可能影響北極安全的國(guó)際法問題關(guān)注不足。眾所周知,武裝沖突是國(guó)際法,特別是國(guó)際強(qiáng)行法嚴(yán)格限制的對(duì)象。那么,除了國(guó)家間的外交協(xié)調(diào)之外,國(guó)際法制度和規(guī)則會(huì)對(duì)安全治理產(chǎn)生怎樣的影響,能否減緩或阻止武裝沖突,維持和平與穩(wěn)定,這已經(jīng)成為在北極安全治理研究中值得關(guān)注的問題。

一、歐洲北極地區(qū)的安全治理問題

俄、美的北極關(guān)系構(gòu)成一直是推動(dòng)北極國(guó)家關(guān)系發(fā)展的主導(dǎo)型力量,[3]二者都具備在北極部署力量并爭(zhēng)取相應(yīng)權(quán)益的軍事實(shí)力。[4]然而,兩國(guó)在北極地區(qū)的權(quán)力競(jìng)爭(zhēng)使雙方不斷感受到日益增加的軍事威脅,從而更加迫切地?cái)U(kuò)大軍事存在,使歐洲北極地區(qū)出現(xiàn)了明顯的安全問題。

首先,歐洲北極地區(qū)的再安全化趨勢(shì)加強(qiáng)。一是在戰(zhàn)略認(rèn)知上,美西方國(guó)家與俄羅斯對(duì)北極戰(zhàn)略價(jià)值的分歧愈加突出,博弈取代合作成為北極安全的主要特征。美參議院《2021年戰(zhàn)略競(jìng)爭(zhēng)法案》設(shè)立“北極政策”章節(jié),提出要主導(dǎo)區(qū)域安全治理體系;[5]2022年10月7日,新《美國(guó)北極地區(qū)國(guó)家戰(zhàn)略》出臺(tái),指出美國(guó)將通過增強(qiáng)捍衛(wèi)在北極的利益所需的能力來威懾對(duì)美國(guó)本土和盟國(guó)的威脅。[6]與此同時(shí),俄羅斯2020年3月出臺(tái)的新《俄羅斯聯(lián)邦2035年北極國(guó)家政策框架》首要內(nèi)容即是軍事支柱,包括保護(hù)國(guó)家主權(quán)、俄羅斯對(duì)北極其他國(guó)家軍事集結(jié)的反應(yīng),以及增加該地區(qū)沖突可能性的準(zhǔn)備工作;[7]2022年7月俄羅斯新國(guó)家海洋學(xué)說也指出,外國(guó)海軍在北極的存在是對(duì)其安全的關(guān)鍵挑戰(zhàn)。[8]二是在安全格局上,在芬蘭、瑞典兩國(guó)加入北約后,北歐五國(guó)將補(bǔ)齊北約在北大西洋和北極海域的地緣安全拼圖,使北約形成從黑海、波羅的海到北極與俄羅斯斗爭(zhēng)的一條戰(zhàn)略縱軸區(qū)域。這會(huì)徹底改變地區(qū)安全形勢(shì),使歐洲北極地區(qū)成為北約與俄羅斯對(duì)抗的前沿陣地,雙方將不斷上演擴(kuò)張與反擴(kuò)張的斗爭(zhēng)。[9]

其次,北約和俄羅斯在歐洲北極地區(qū)正不斷陷入安全困境。國(guó)際關(guān)系理論認(rèn)為,國(guó)家在不威脅其他國(guó)家安全的情況下增加自己的生存機(jī)會(huì)是困難的,這種現(xiàn)實(shí)主義的基本邏輯導(dǎo)致了安全困境的產(chǎn)生。[10](P38)在安全困境中,“一方采取防御性措施,也可能會(huì)被另一方視作挑釁舉動(dòng),而對(duì)方的反應(yīng)又會(huì)增加己方的緊張,從而加重原本采取的措施”,[11](P280)從而出現(xiàn)“各國(guó)必須展現(xiàn)出走向戰(zhàn)爭(zhēng)的意愿,以此來避免戰(zhàn)爭(zhēng)”的悖論。[11](P310)在俄羅斯看來,增強(qiáng)北極軍力,有利于重新獲得前蘇聯(lián)時(shí)期對(duì)北極地區(qū)的強(qiáng)大控制能力,[12]北極作為戰(zhàn)略突破口,有助于俄羅斯化解地緣政治困境,獲取同美國(guó)全球博弈的戰(zhàn)略主動(dòng)權(quán)。[13]同時(shí),美國(guó)期望控制歐洲,鞏固冷戰(zhàn)成果,建立對(duì)俄包圍圈,維護(hù)自己的霸權(quán)地位。[14]在國(guó)際關(guān)系中,軍事對(duì)抗至少是實(shí)質(zhì)性地增強(qiáng)軍事能力,這是國(guó)家利益的最后保障,[15]但歐洲北極地區(qū)的安全困境也將因此不斷加深。

所以,歐洲北極地區(qū)安全問題的根源在于俄羅斯與美國(guó)之間的大國(guó)博弈。然而,歐洲北極地區(qū)原本就存在的安全問題,加之美、俄在其他地區(qū)的戰(zhàn)略沖突對(duì)歐洲北極地區(qū)的外溢風(fēng)險(xiǎn),使得歐洲北極地區(qū)存在沖突可能。

國(guó)際機(jī)制理論認(rèn)為,國(guó)際機(jī)制為各行為體建立的基本準(zhǔn)則,規(guī)定了各國(guó)行使的權(quán)力和義務(wù),提供了解決糾紛問題的方法,防止出現(xiàn)沖突與摩擦。[16]而具體的國(guó)際法規(guī)則(包括條約法與習(xí)慣法)是國(guó)際機(jī)制重要的組成部分,[17]在“全球治理中處于核心地位、發(fā)揮著極其重大且不可或缺的作用”,[18](P207)“在軍備控制、武力使用、戰(zhàn)爭(zhēng)與武裝沖突的規(guī)制……等很多領(lǐng)域,國(guó)際法的道德基礎(chǔ)都非常突出”。[19](P43)現(xiàn)代國(guó)際法認(rèn)為,使用武力是一種事實(shí),而非法律狀態(tài)。[20](P13)前南國(guó)際刑事法庭在塔迪奇案中認(rèn)為,只要有國(guó)家間使用武裝部隊(duì)(resort to armed force)的行為,武裝沖突即存在。(2)對(duì)于在國(guó)際性武裝沖突中“武裝沖突”的含義,紅十字國(guó)際委員會(huì)為《日內(nèi)瓦公約》和公約附加議定書所作的評(píng)注進(jìn)行了比較寬泛的解釋,認(rèn)為“武裝沖突”是引起武裝部隊(duì)介入的兩國(guó)間產(chǎn)生的任何爭(zhēng)執(zhí),即便一方否認(rèn)存在戰(zhàn)爭(zhēng)狀態(tài),沖突持續(xù)的時(shí)間、殘殺的程度都不影響對(duì)武裝沖突的認(rèn)定。[21]那么,根據(jù)國(guó)際機(jī)制理論,在再安全化和安全困境背景下的歐洲北極地區(qū),以《聯(lián)合國(guó)憲章》為代表的國(guó)際法體系會(huì)如何影響安全治理,能否預(yù)防和阻止相關(guān)國(guó)家將地緣政治博弈產(chǎn)生的對(duì)抗演變?yōu)槲溲b沖突?

二、歐洲北極地區(qū)安全治理中的國(guó)際法因素

北極治理體系既包括得到絕大多數(shù)國(guó)家共同認(rèn)可的全球性國(guó)際制度,也包括由相關(guān)國(guó)家基于共同利益和集體共識(shí)所建立的區(qū)域、次區(qū)域國(guó)際制度,[22]這些制度相互嵌套和交織,形成了北極治理的基本治理結(jié)構(gòu)。然而,國(guó)際制度在很大程度上是由實(shí)力最強(qiáng)大的國(guó)家所推動(dòng)設(shè)立的,主導(dǎo)性大國(guó)會(huì)尋求把具有差別性的規(guī)則引入國(guó)際法制度中,從而以遵守國(guó)際法的方式來行使權(quán)力。[23]同時(shí),國(guó)際法也是諸多國(guó)家和國(guó)際集團(tuán)利益博弈與妥協(xié)的產(chǎn)物,很多條款都是原則性、宏觀性的規(guī)定,具體的適用問題往往需要國(guó)家進(jìn)一步協(xié)商,[24]這導(dǎo)致在歐洲北極地區(qū),在維護(hù)安全秩序和限制武裝沖突方面存在爭(zhēng)議性規(guī)則與原則性規(guī)則,國(guó)家在地緣政治博弈中可能會(huì)借用此類規(guī)則,采取軍事手段,滿足政治目的,從而引起武裝沖突。

(一)《聯(lián)合國(guó)憲章》建立的國(guó)際安全體系因素

國(guó)際安全秩序的基礎(chǔ)包括與安全相關(guān)的國(guó)際條約,以及國(guó)際安全組織的存在及其工作,其中最具代表性的就是《聯(lián)合國(guó)憲章》?！堵?lián)合國(guó)憲章》第2條第4項(xiàng)確定了禁止使用武力原則,它不僅是一項(xiàng)國(guó)際習(xí)慣法規(guī)則,而且是強(qiáng)行法規(guī)則,可以約束世界上一切國(guó)家和國(guó)際組織。[20](P91)然而,在以《聯(lián)合國(guó)憲章》為基礎(chǔ)建立的國(guó)際安全體系中,依然有理論和實(shí)踐試圖突破這一原則的約束,對(duì)歐洲北極地區(qū)的安全治理產(chǎn)生負(fù)面影響。

首先,國(guó)際法存在預(yù)先性自衛(wèi)和“先發(fā)制人”理論,為北約與俄羅斯的武裝沖突埋下安全隱患。預(yù)先性自衛(wèi)指一個(gè)國(guó)家對(duì)尚未實(shí)際開始但可以合理地認(rèn)為已迫在眼前的武力攻擊而使用武力。[25](P197)美國(guó)國(guó)防部于2002年修訂的《軍事和相關(guān)術(shù)語(yǔ)詞典》指出,先發(fā)制人攻擊是指根據(jù)無可置疑的證據(jù)證明敵人的攻擊是迫在眉睫時(shí)所發(fā)動(dòng)的攻擊。[25](P205)同時(shí),俄羅斯也提出了“先發(fā)制人”理論,認(rèn)為俄羅斯在世界重要地區(qū)的經(jīng)濟(jì)利益沒有得到尊重,當(dāng)俄羅斯面臨直接的軍事威脅,或者俄羅斯鄰國(guó)的社會(huì)動(dòng)蕩影響到俄羅斯自身安全等情況下,俄羅斯可以先發(fā)制人。[25](220)預(yù)先性自衛(wèi)和“先發(fā)制人”理論的存在,給了相關(guān)國(guó)家使用武力的理由,使禁止使用武力原則成為一紙空文,導(dǎo)致國(guó)家單方面使用武力的機(jī)會(huì)增多。[25](P218)目前,無論是預(yù)先性自衛(wèi),還是“先發(fā)制人”理論,在國(guó)際法上都沒有確定的標(biāo)準(zhǔn),也沒有法律效力,但具有主觀的隨意性和潛在的危險(xiǎn)性,[26]至少在當(dāng)前,北約與俄羅斯在歐洲北極地區(qū)的軍事力量使雙方具有實(shí)施預(yù)先性自衛(wèi)和“先發(fā)制人”的能力。

其次,國(guó)際刑事法院對(duì)預(yù)先性自衛(wèi)等引發(fā)的武裝沖突的管轄標(biāo)準(zhǔn)不明確,難以在司法層面預(yù)防和制約此類武裝沖突。盡管2010年的坎帕拉審查會(huì)議(Kampala Review Conference)通過的《羅馬規(guī)約修正案》規(guī)定,“一國(guó)使用任何武器對(duì)另一國(guó)的領(lǐng)土實(shí)施侵犯”“一國(guó)的武裝部隊(duì)對(duì)另一國(guó)的陸、海、空部隊(duì)或海軍艦隊(duì)和空軍機(jī)群實(shí)施攻擊”等行為均構(gòu)成侵略罪。然而,一方面《羅馬規(guī)約修正案》沒有正面澄清預(yù)先性自衛(wèi)等武力使用的爭(zhēng)議,而是試圖通過抬高侵略罪門檻的方式,排除對(duì)這些爭(zhēng)議問題的管轄,導(dǎo)致只有構(gòu)成對(duì)《聯(lián)合國(guó)憲章》“明顯性”違反的行為,才能構(gòu)成侵略罪,這會(huì)產(chǎn)生消極影響,使各國(guó)認(rèn)為“此類行為是合法的”。[27]所以,如果歐洲北極地區(qū)出現(xiàn)涉及預(yù)先性自衛(wèi)或“先發(fā)制人”的武裝沖突,可能脫離國(guó)際司法層面的約束。

最后,北約對(duì)集體自衛(wèi)權(quán)的行使,可能引發(fā)與俄羅斯的武裝沖突。盡管《聯(lián)合國(guó)憲章》第51條承認(rèn)集體自衛(wèi)權(quán),但北約在歷史上屢次以集體自衛(wèi)為借口,繞過安理會(huì)授權(quán),徑自使用武力,[28]從根本上違反了國(guó)際法上關(guān)于自衛(wèi)的原則,徹底破壞了《聯(lián)合國(guó)憲章》關(guān)于單獨(dú)與集體自衛(wèi)權(quán)的規(guī)定。[29]換言之,集體自衛(wèi)權(quán)是北約使用武力和以武力相威脅的規(guī)則工具。北約認(rèn)為,俄羅斯是“最重要、最直接的威脅”,北約必須“增加在高北地區(qū)的存在”。[30]因此,集體自衛(wèi)權(quán)是北約加強(qiáng)歐洲北極地區(qū),特別是在俄羅斯周邊加強(qiáng)軍事投入的理由,但這會(huì)加劇其與俄羅斯的緊張關(guān)系。北約越是依據(jù)集體自衛(wèi)權(quán)增加對(duì)俄武力威懾,雙方發(fā)生武裝沖突的風(fēng)險(xiǎn)也就越高,甚至,由于北約不斷向?yàn)蹩颂m提供武器裝備,這實(shí)質(zhì)上是幫助烏克蘭行使集體自衛(wèi)權(quán),即俄羅斯與北約正處于法律上的敵對(duì)狀態(tài)。

總而言之,以《聯(lián)合國(guó)憲章》為代表的國(guó)際安全體系在限制使用武力方面存在的爭(zhēng)議性規(guī)則,同樣反映在歐洲北極地區(qū)的安全治理中,給相關(guān)國(guó)家提供了負(fù)面規(guī)則導(dǎo)向。當(dāng)前,俄羅斯與西方之間因俄烏沖突造成的敵我意識(shí)和對(duì)抗意愿,可能引發(fā)更多的安全沖突,[31]甚至俄羅斯可能會(huì)對(duì)北約采取先發(fā)制人的軍事行動(dòng)。[32]顯然,根據(jù)上述分析,此類武裝沖突可能脫離以《聯(lián)合國(guó)憲章》為代表的國(guó)際安全體系的約束。作為北約與俄羅斯的對(duì)抗,安理會(huì)可能無法以決議形式對(duì)此進(jìn)行合法性認(rèn)定或采取強(qiáng)制措施,更遑論移交國(guó)際刑事法院了,甚至西方國(guó)家存在一個(gè)慣常理論：“跨國(guó)軍事行動(dòng)只要安理會(huì)沒有明確譴責(zé)……就是合法的。”[33]因此,歐洲北極地區(qū)的沖突風(fēng)險(xiǎn)處于國(guó)際法難以界定的“灰色地帶”,為武裝沖突營(yíng)造“不違反國(guó)際法”的假象。如此一來,這些爭(zhēng)議性規(guī)則無疑會(huì)誘使相關(guān)國(guó)家在地緣政治博弈中采取武力行為。

(二)《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》(以下簡(jiǎn)稱《公約》)體系的因素

在《公約》框架下,圍繞北方航道的法律地位、通行制度和軍艦的航行問題,(3)北方航道東起白令海峽,西至喀拉海峽,寬度范圍涵蓋此間的內(nèi)水、領(lǐng)海、毗連區(qū)和專屬經(jīng)濟(jì)區(qū),北方航道水域的領(lǐng)海是從俄羅斯北方海岸領(lǐng)?；€量起12海里范圍之內(nèi)的水域,但由于海冰范圍的年際、季節(jié)及區(qū)際變化很大,北方航道并非固定的航線,而是可航區(qū)域。俄羅斯就《公約》相關(guān)條款的解釋與適用與其他國(guó)家之間一直存在爭(zhēng)議,[34]且由于海上軍事活動(dòng)和武力使用問題,《公約》只能提供原則性指導(dǎo),并不能給出具有操作性的規(guī)則,[35]在一定程度上使得美、俄將地緣博弈以《公約》的不同解釋與實(shí)踐的形式出現(xiàn),使得歐洲北極地區(qū)面臨海上安全風(fēng)險(xiǎn)。

首先,在《公約》中,領(lǐng)海軍艦無害通過的理論與實(shí)踐存在爭(zhēng)議,可能在俄羅斯北極領(lǐng)海引發(fā)海上沖突?！豆s》中的領(lǐng)海軍艦無害通過理論的爭(zhēng)議焦點(diǎn)為：其必須事先通知沿海國(guó)或得到沿海國(guó)的事先同意,還是可以自由航行的對(duì)立和分歧。[36]而美、俄在北方航道關(guān)于軍艦領(lǐng)海無害通過的問題,從20世紀(jì)60年代算起已有近60年的爭(zhēng)端史,且美國(guó)等西方國(guó)家與俄羅斯(蘇聯(lián))因航行自由與北方航道問題有過多次軍事對(duì)抗。美國(guó)奉行的航行自由是指由領(lǐng)海無害通過、用于國(guó)際航行的海峽的過境通行、群島海道通過以及專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)和公海的航行自由制度構(gòu)成,包括軍艦在內(nèi)的所有船舶都應(yīng)該適用的航行自由的國(guó)際法規(guī)則體系,[37]美國(guó)據(jù)此主張,在北方航道領(lǐng)海擁有航行自由,并且北約也將北方航道視為開放水域,認(rèn)為確保航行自由和不受限制地進(jìn)入對(duì)其至關(guān)重要。[30]與此同時(shí),自蘇聯(lián)時(shí)代起,俄羅斯關(guān)于軍艦是否享有領(lǐng)海無害通過權(quán)的立場(chǎng)發(fā)生過多次變化,表現(xiàn)為“承認(rèn)—反對(duì)—承認(rèn)—承認(rèn)(修正)”的路徑,俄羅斯在實(shí)際的執(zhí)行中聲稱,依據(jù)《公約》采取一些特別手段,阻止外國(guó)軍艦在其領(lǐng)海,特別是在重要敏感的領(lǐng)海無害通過,如果在實(shí)踐中嚴(yán)格執(zhí)行的話,必然會(huì)引發(fā)強(qiáng)烈的沖突。[38]因此,關(guān)于軍艦領(lǐng)海無害通過的爭(zhēng)議是歐洲北極地區(qū)“海上安全秩序不穩(wěn)定的制度性因素”。[39]

其次,北方航道法律地位存在爭(zhēng)議,為美國(guó)等西方國(guó)家與俄羅斯發(fā)生沖突埋下隱患。北方航道法律地位爭(zhēng)議集中在俄羅斯對(duì)北方航道的通行管理和部分海峽的國(guó)際法地位上。一方面,俄羅斯將北方航道視為國(guó)家歷史性交通干線,主張對(duì)其進(jìn)行內(nèi)水化管轄,以《公約》第234條冰封區(qū)域條款為依據(jù),來管轄北方航道水域,[40]認(rèn)為《公約》第234條賦予了俄羅斯制定更嚴(yán)格的船舶通行標(biāo)準(zhǔn)的權(quán)利。[41]然而,美國(guó)認(rèn)為,俄羅斯對(duì)北方航道的管轄違反了《公約》所規(guī)定的航行權(quán),美國(guó)在北方航道是否符合《公約》第234條規(guī)定的大部分時(shí)間處于冰封期的標(biāo)準(zhǔn),以及第234條是否能夠適用軍艦等具有豁免的船舶等問題上都有著不同意見。[42]另一方面,在歷史上,俄羅斯(蘇聯(lián))長(zhǎng)期主張將寬度超過24海里的喀拉海峽、維利基茨基海峽、紹卡利斯基海峽、拉普捷夫海峽和桑尼科夫海峽等視為內(nèi)水,而美國(guó)認(rèn)為這些海峽是國(guó)際海峽,因此軍艦享有無害通過權(quán)。此外,2022年11月30日,俄羅斯通過新的《內(nèi)水法》修正案,要求外國(guó)軍艦和其他政府船只通過北方航道內(nèi)水需至少提前90天獲得外交許可(單次數(shù)量不超過1艘),而且俄羅斯可以隨時(shí)暫停外國(guó)軍艦的通行許可,喀拉海峽、維利基茨基海峽和桑尼科夫海峽等屬于內(nèi)水。[42][43]因此,在北方航道的法律地位尚存爭(zhēng)議的情況下,俄羅斯對(duì)其加強(qiáng)控制的行為會(huì)加劇其與西方國(guó)家的爭(zhēng)議,給北極安全留下引發(fā)沖突的導(dǎo)火索。

可見,在《公約》體系中的原則性規(guī)定給國(guó)家實(shí)踐留下了一定的空間,圍繞北方航道的管理、途徑海峽的國(guó)際法地位和軍艦領(lǐng)海無害通過等規(guī)則的具體適用,美、俄存在不同的理解和實(shí)踐。盡管俄羅斯已經(jīng)通過了新的航道管制法律,但不大可能獲得國(guó)際社會(huì)的承認(rèn)。未來,如果北約以航行自由的名義進(jìn)入北方航道,不僅可以在法理上強(qiáng)化軍艦無害通過的實(shí)踐,更可以在行動(dòng)上反對(duì)俄羅斯對(duì)北方航道的內(nèi)水化管轄,甚至試探俄羅斯底線,進(jìn)行武力威懾。其中,符合《公約》第37條國(guó)際海峽的地理?xiàng)l件的北方航道水域,是外國(guó)軍艦進(jìn)行航行自由行動(dòng)最有可能的目標(biāo)之一。[44]而為了應(yīng)對(duì)美國(guó)軍艦可能在北方航道水域的挑釁,俄羅斯可能采取包括使用武力在內(nèi)的措施,以防止出現(xiàn)未經(jīng)授權(quán)通過北方航道海峽的情況。[45]由此可見,俄羅斯與西方國(guó)家是在《公約》體系下,對(duì)具體規(guī)則進(jìn)行不同解釋和適用,以此爭(zhēng)取利益,確定權(quán)力范圍。這是雙方地緣博弈的表現(xiàn),軍事行動(dòng)則成為地緣博弈和彰顯法律主張的手段,但這會(huì)進(jìn)一步增加歐洲北極地區(qū)出現(xiàn)武裝沖突的風(fēng)險(xiǎn)。

(三)北極區(qū)域合作體系的因素

對(duì)歐洲北極地區(qū)而言,對(duì)能夠克服緊張局勢(shì)、保持對(duì)話和改善合作的安全治理機(jī)制可以保障相關(guān)國(guó)家就軍事安全問題進(jìn)行對(duì)話,從而緩解安全困境。[46]當(dāng)前,歐洲北極地區(qū)安全議題缺乏相應(yīng)的合作機(jī)制,[47]而且作為高政治領(lǐng)域安全議題原本就在北極治理中處于邊緣位置,導(dǎo)致安全治理存在嚴(yán)重的制度供應(yīng)問題,加之烏克蘭危機(jī)嚴(yán)重影響了俄羅斯與其他北極國(guó)家的政治合作,使得歐洲北極地區(qū)現(xiàn)有機(jī)制難以緩解安全風(fēng)險(xiǎn)。

第一,北極理事會(huì)難以解決安全問題。1996年成立的北極理事會(huì),如今已經(jīng)從最初的三級(jí)架構(gòu)不完整、對(duì)其成員沒有法律約束力的高級(jí)論壇,一步步向著正規(guī)的、有強(qiáng)制力的國(guó)際組織轉(zhuǎn)變。[48]然而,北極理事會(huì)難以有效應(yīng)對(duì)具有潛在威脅的傳統(tǒng)安全挑戰(zhàn),[49]《渥太華宣言》明確指出,北極理事會(huì)不應(yīng)處理與軍事安全有關(guān)的事務(wù)。此外,將軍事安全議題納入北極理事會(huì)機(jī)制相當(dāng)不現(xiàn)實(shí)。一方面,引入軍事安全議題將不得不對(duì)《渥太華宣言》進(jìn)行修訂,其程序異常復(fù)雜;另一方面,北極理事會(huì)的決策機(jī)制是以成員國(guó)之間協(xié)商一致為基礎(chǔ)的,成員國(guó)對(duì)安全議題達(dá)成一致有相當(dāng)難度。[50]因此,僅就北極理事會(huì)本身制度而言,其存在的幾個(gè)涉及安全的協(xié)調(diào)治理機(jī)制僅限于海上執(zhí)法、海上巡邏等“軟安全”領(lǐng)域,難以有效處理更廣泛的安全風(fēng)險(xiǎn)。

第二,除了北極理事會(huì)之外,其他北極地區(qū)現(xiàn)有的多邊安全對(duì)話機(jī)制也陷于失效狀態(tài)。例如,北極安全部隊(duì)圓桌會(huì)議(Arctic Security Forces Roundtable)作為目前唯一專注于北極地區(qū)安全動(dòng)態(tài)和架構(gòu)以及全方位軍事能力和合作的軍事論壇,自2014年以來,俄羅斯因西方國(guó)家的制裁和阻止,一直沒有參加年度會(huì)議;[51]而北極國(guó)家武裝力量總參謀長(zhǎng)會(huì)議、北極國(guó)家武裝部隊(duì)首長(zhǎng)年度會(huì)議和慕尼黑安全會(huì)議也都將俄羅斯排除在外。此外,烏克蘭危機(jī)使得歐洲北極地區(qū)的區(qū)域合作陷入停滯。盡管俄羅斯正在擔(dān)任北極理事會(huì)主席國(guó),但其余7國(guó)已發(fā)表聯(lián)合聲明,宣布“暫停參加北極理事會(huì)及其附屬機(jī)構(gòu)的所有會(huì)議”。[52]除北極理事會(huì)外,許多其他北極區(qū)域合作機(jī)制也紛紛中止同俄羅斯的合作(見表1)。這將使得北極各國(guó)缺乏溝通安全問題的平臺(tái),無法利用安全合作機(jī)制緩解沖突風(fēng)險(xiǎn),自然會(huì)增加沖突的程度,并可能在該地區(qū)引發(fā)軍事事件。[53]

表1 烏克蘭危機(jī)影響的其他北極合作機(jī)制

歐洲北極地區(qū)的合作體系有助于構(gòu)建和平互動(dòng)的區(qū)域治理框架,在俄羅斯與西方國(guó)家間建立信任和維持合作,以平衡雙方對(duì)立的安全政策和阻止武裝沖突。[54]而在缺乏安全治理機(jī)制的情況下,俄羅斯與其他北極國(guó)家無法進(jìn)行經(jīng)常性的戰(zhàn)略溝通和建立信任措施,從而不斷影響相互之間對(duì)對(duì)方戰(zhàn)略意圖的準(zhǔn)確把握,使雙方安全政策矛盾更加突出,國(guó)家間的信任赤字和立場(chǎng)分歧會(huì)持續(xù)擴(kuò)大,導(dǎo)致各國(guó)專注于發(fā)展軍事力量和制定軍事戰(zhàn)略,從而加劇歐洲北極地區(qū)的再安全化與安全困境。在這一邏輯下,歐洲北極地區(qū)存在的安全風(fēng)險(xiǎn)難以通過國(guó)際機(jī)制解決或者緩解,政治不信任和地緣政治博弈也將推動(dòng)北約國(guó)家采取以軍事演習(xí)和航行自由式的軍事挑釁行為,使歐洲北極地區(qū)充滿潛在的沖突因素。

綜上所述,歐洲北極地區(qū)的安全治理所依附的國(guó)際制度體系的層級(jí)結(jié)構(gòu)包括具有普遍約束力、能得到全球高度認(rèn)同的權(quán)威國(guó)際制度體系和被域內(nèi)國(guó)家認(rèn)可、具有一定約束力的北極次權(quán)威國(guó)際制度體系。其中,國(guó)際法規(guī)則與制度不是加劇歐洲北極地區(qū)沖突的原因,而是大國(guó)地緣博弈的工具,這也造成相關(guān)國(guó)際法適用存在的分歧愈發(fā)擴(kuò)大,各國(guó)的政治分歧是解決地區(qū)安全的根本出發(fā)點(diǎn)。然而,在地緣局勢(shì)緊張、國(guó)際機(jī)制無法緩解矛盾的情況下,無論是涉及武力使用的法律爭(zhēng)議,還是軍艦無害通過和北方航道法律地位的不同法律解釋與適用,美、俄等國(guó)在歐洲北極地區(qū)的地緣政治博弈,會(huì)將這些法律問題引入安全治理中,加之國(guó)際法對(duì)大國(guó)和其他國(guó)家在安全領(lǐng)域的約束能力存在很大差別,大國(guó)可以遵守國(guó)際安全秩序,也可能不遵守,其他國(guó)家和相關(guān)國(guó)際組織卻很難真正約束大國(guó),[55]相關(guān)國(guó)家為避免在波譎云詭的國(guó)際形勢(shì)中突遭危險(xiǎn),就會(huì)加強(qiáng)在權(quán)力與物質(zhì)上的蓄力,從而擴(kuò)大地緣政治主導(dǎo)國(guó)際關(guān)系的趨勢(shì),對(duì)歐洲北極地區(qū)的和平與安全造成威脅。

三、歐洲北極地區(qū)安全治理的發(fā)展趨勢(shì)

烏克蘭危機(jī)極大地削弱了以聯(lián)合國(guó)為核心的國(guó)際規(guī)則和治理體系,使歐洲北極地區(qū)的安全治理相關(guān)的政府間合作模式受到極大沖擊。未來,北極治理陷入缺乏體系與秩序共識(shí)的“分裂”,地緣政治將主導(dǎo)歐洲北極地區(qū)的國(guó)際關(guān)系,安全治理供應(yīng)赤字問題仍將存在,國(guó)際法體系與平臺(tái)可能成為緩解安全局勢(shì)的重要工具。

首先,地緣政治導(dǎo)致歐洲北極地區(qū)難以通過地區(qū)治理機(jī)制予以緩解。目前,俄羅斯被排除在北極合作機(jī)制外,無法繼續(xù)與西方國(guó)家構(gòu)建和平互動(dòng)的區(qū)域治理框架,也難以借此增強(qiáng)政治信任和軍事透明度。[56]與此同時(shí),目前存在的未來北極治理機(jī)制的構(gòu)想本質(zhì)上仍是將俄羅斯排除在北極理事會(huì)之外(見表2),建立以“北極七國(guó)”為中心的北極治理機(jī)制,特別是將于2023年接任北極理事會(huì)主席國(guó)的挪威表示,接納俄羅斯的可能性微乎其微。[57]俄羅斯克里姆林宮公布了其北極政策的修正案,其中甚至刪除了“多邊區(qū)域合作形式框架,包括北極理事會(huì)、北極沿海五國(guó)和巴倫支海歐洲北極理事會(huì)”等內(nèi)容,而美國(guó)則表示將在沒有俄羅斯的情況下恢復(fù)在北極理事會(huì)的一些活動(dòng)。[58]可見,北極治理機(jī)制在短期內(nèi)很難緩和西方國(guó)家與俄羅斯的矛盾。

表2 北極國(guó)家關(guān)于未來北極治理機(jī)制的觀點(diǎn)

其次,歐洲北極地區(qū)安全治理更加依賴國(guó)際規(guī)則與機(jī)制。北極治理機(jī)制的分裂并不意味著地區(qū)安全脫離國(guó)際法的約束,以聯(lián)合國(guó)為核心的國(guó)際體系、以國(guó)際法為基礎(chǔ)的國(guó)際秩序依然是歐洲北極地區(qū)國(guó)家公認(rèn)并接受的基本“游戲規(guī)則”,是維系和平與穩(wěn)定、推動(dòng)發(fā)展與合作的基石。[59]所以,如果相關(guān)國(guó)家想要維持歐洲北極地區(qū)的和平,必然要重視《聯(lián)合國(guó)憲章》與安理會(huì)機(jī)制,且美、俄作為常任理事國(guó),對(duì)歐洲北極地區(qū)的和平與穩(wěn)定負(fù)有特殊責(zé)任。未來,歐洲北極地區(qū)的任何安全問題,可能由相應(yīng)的理事國(guó)在安理會(huì)框架下提出,通過會(huì)議的方式緩解緊張局勢(shì)。這將有助于預(yù)防武裝沖突,遏制一方采取預(yù)先性自衛(wèi)等行動(dòng)。

最后,《公約》可能是緩解歐洲北極地區(qū)緊張局勢(shì)的重要工具。當(dāng)前,北方航道的控制與航行問題,不是外國(guó)軍艦是否在北方航道享有無害通過權(quán)的理論與實(shí)踐之爭(zhēng),而是美國(guó)以航行自由的方式挑釁和反對(duì)俄羅斯的海洋主張。同時(shí),《公約》也給了相關(guān)國(guó)家各自表述和相互磨合的空間,在北極問題上可以發(fā)揮降低沖突可能性的作用,如美國(guó)可能利用海岸警衛(wèi)隊(duì)船只在北方航道進(jìn)行航行自由,以避免俄羅斯產(chǎn)生戰(zhàn)略誤判或采取軍事反制措施。此外,俄羅斯亦可能利用《公約》第25條第3款的規(guī)定,在必要時(shí)暫時(shí)停止外國(guó)船舶于其領(lǐng)海的特定區(qū)域內(nèi)的無害通過。概言之,在理論層面,《公約》為海上軍事活動(dòng)提供了相應(yīng)規(guī)則與原則指導(dǎo),只要當(dāng)事國(guó)加以利用,釋放和平信號(hào),就可能避免因緊張局勢(shì)帶來的安全風(fēng)險(xiǎn)。

總而言之,鑒于烏克蘭危機(jī)后地緣政治的變化,在對(duì)話與合作機(jī)制趨于分裂,又存在明顯軍事對(duì)抗、戰(zhàn)略價(jià)值和法律爭(zhēng)議的歐洲北極地區(qū)存在“潛在沖突”。正因如此,如何緩解緊張關(guān)系,避免直接武裝沖突和減少地緣政治影響,是推進(jìn)歐洲北極地區(qū)安全治理進(jìn)程的重要內(nèi)容。在這種形勢(shì)下,國(guó)際法既是各方進(jìn)行地緣政治博弈的重要工具,又是各方維持和平的基本規(guī)則,相關(guān)國(guó)家可能借助現(xiàn)有國(guó)際法體系與平臺(tái),彌補(bǔ)歐洲北極地區(qū)因地緣博弈和安全機(jī)制缺失帶來的沖突風(fēng)險(xiǎn)。

四、結(jié)語(yǔ)

綜上所述,歐洲北極地區(qū)存在的安全問題與沖突風(fēng)險(xiǎn),根源在于美、俄的大國(guó)地緣政治博弈,再安全化和安全困境也是這種博弈的后果。伴隨烏克蘭危機(jī)后的地緣形勢(shì)變化,歐洲北極地區(qū)的合作機(jī)制無法促進(jìn)政治互信,大國(guó)可能借助國(guó)際法存在的爭(zhēng)議性規(guī)則以及對(duì)國(guó)際法的不同解釋與適用,將法律分歧融入軍事對(duì)抗和武裝沖突中,增加相關(guān)國(guó)家以軍事手段扭轉(zhuǎn)政治進(jìn)程的可能性,使低烈度、小規(guī)模、脫離國(guó)際法管控的武裝沖突出現(xiàn),客觀上加劇了歐洲北極地區(qū)出現(xiàn)武裝沖突的風(fēng)險(xiǎn)。

未來,在北極國(guó)家間競(jìng)爭(zhēng)的沖突性和對(duì)抗性凸顯的同時(shí),和平與安全仍是北極國(guó)家的共同追求。歐洲北極地區(qū)的安全治理不僅需要非正式的、在實(shí)踐上行之有效的行為準(zhǔn)則,最大限度地減少意外沖突帶來的危險(xiǎn),并化解孤立事件發(fā)生后沖突升級(jí)的可能性,[60]更需要堅(jiān)定維護(hù)《聯(lián)合國(guó)憲章》等以國(guó)際法為基礎(chǔ)的國(guó)際秩序,為安全治理提供保障。特別是在當(dāng)前形勢(shì)下,各國(guó)更應(yīng)利用好現(xiàn)存的全球性與區(qū)域性的制度、體系和規(guī)則,共同維護(hù)北極地區(qū)的和平穩(wěn)定,不應(yīng)將沖突、對(duì)抗引入北極,更不應(yīng)讓北極事務(wù)成為地緣政治、地區(qū)沖突的附屬品。