我國碳交易市場銜接：現(xiàn)實阻礙與實現(xiàn)路徑

魏長升（副教授），郁之儀

一、引言

進(jìn)入21 世紀(jì)以來，氣候變化的負(fù)面影響與日俱增。近年來，大氣層中二氧化碳的濃度一度突破有史以來的最高值，碳排放帶來的氣溫上升問題日益成為制約人類生存與發(fā)展、亟待世界各國解決的難題。

碳定價作為一種政策工具，正越來越多地為各國政府所應(yīng)用，其通過創(chuàng)造價格信號將溫室氣體排放成本納入企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營決策的考慮范圍，鼓勵生產(chǎn)及消費(fèi)模式的升級改變，促進(jìn)資源要素向低耗能產(chǎn)業(yè)流動，有效糾正Pigou（1932）所提出的碳排放負(fù)外部性問題。其中，碳交易市場和碳稅已然成為區(qū)別于傳統(tǒng)命令—控制工具的兩種新型碳定價工具（李伯濤，2012；劉磊等，2022）。目前，全球共有31個碳交易市場和30項碳稅機(jī)制，覆蓋46個國家和32個地區(qū)近120 億噸二氧化碳當(dāng)量的碳排放，約占全球溫室氣體排放總量的22%。

多年來，我國政府致力于推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)，積極倡導(dǎo)減排治污與能源節(jié)約，促進(jìn)人與自然和諧共生。2011年，國家發(fā)展與改革委員會辦公廳頒布了《關(guān)于開展碳排放權(quán)交易試點工作的通知》，深圳、北京、廣東、上海、天津、湖北、重慶、福建等八省市相繼開展碳交易試點工作。2020 年，我國基于推動實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的內(nèi)在要求和構(gòu)建人類命運(yùn)共同體的責(zé)任擔(dān)當(dāng)，宣布了“碳達(dá)峰”和“碳中和”的目標(biāo)愿景。2021年7月，全國碳交易市場投入運(yùn)行，同時原地方試點市場暫時保留。

當(dāng)前我國碳交易市場正面臨全國市場與地方試點市場共同發(fā)展的局面。然而，此種局面并非長久之計。試點市場數(shù)量過多且相對分散，加之各市場發(fā)展水平參差不齊，在加重政府管理負(fù)擔(dān)的同時降低了全國視角下碳交易市場的運(yùn)行效率。2022 年4月中共中央、國務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于加快建設(shè)全國統(tǒng)一大市場的意見》中明確提出“建設(shè)全國統(tǒng)一的碳排放權(quán)交易市場”，黨的二十大報告也再次強(qiáng)調(diào)了“構(gòu)建全國統(tǒng)一大市場”“健全碳排放權(quán)市場交易制度”的重要性。因此，地方試點市場與全國市場的銜接問題亟待解決，地方試點市場向全國市場過渡合并已然成為大勢所趨。

目前有關(guān)碳交易市場的文獻(xiàn)多從要素設(shè)計與市場效應(yīng)兩個方面進(jìn)行探討（藍(lán)虹和陳雅函，2022；吳茵茵等，2021；楊越等，2021；張希良等，2021），鮮有學(xué)者針對我國市場發(fā)展實際，從政府角度研究市場銜接的路徑。我國地方試點市場與全國市場的銜接情況較為特殊，但本質(zhì)上包含兩個層面：一是新舊市場的過渡，即試點市場的退出和全國市場的進(jìn)入；二是市場統(tǒng)一體的管理，即如何在全國市場下有效整合運(yùn)行。本文對國內(nèi)地方試點市場與全國市場的銜接問題進(jìn)行研究，以期拓展現(xiàn)有研究的視角并為有關(guān)部門提供建議參考。

二、我國碳交易市場銜接的必要性

（一）增強(qiáng)市場流動性并減少價格波動

目前，全國市場和試點市場之間、各試點市場之間互不兼容，作為主要交易品種的碳配額在市場彼此割裂的狀態(tài)下不能互認(rèn)和流通。

從試點市場來看，截至2021 年年底，各試點地區(qū)碳配額的累計成交量為2.98億噸，累計成交額為74.85億元。表1 列示了各地方試點碳交易市場自上線以來至2021年年底交易量價的基本情況。

表1 地方試點碳交易市場交易量價的基本情況

由表1 可知，各試點地區(qū)的成交價格與成交量既呈現(xiàn)出波動的相似性，也存在顯著的差異性。各地區(qū)成交價格與成交量波動明顯，成交價漲跌幅較大，成交量的峰谷值懸殊。

從全國市場來看，截至2021 年年底，市場累計運(yùn)行114個交易日，碳配額累計成交量為1.79億噸，累計成交額為76.61億元。市場活躍程度不足，控排企業(yè)進(jìn)行碳交易的“履約期效應(yīng)”較為明顯。圖1 繪制了全國碳交易市場自開市至首個履約期結(jié)束的成交量及成交均價的時間序列變化情況。由圖1 可知，碳配額成交量整體呈現(xiàn)“兩頭高，中間低”的非均衡分布特征。同時，碳配額成交均價整體呈現(xiàn)下行態(tài)勢且波動較為明顯。

圖1 全國碳交易市場成交量和成交均價變化趨勢

由此，國內(nèi)局域市場和全域市場的割裂式發(fā)展阻礙了市場的融合，造成市場流動性不足和價格異常波動。在市場銜接的情況下，碳交易市場中的買賣雙方數(shù)量增多且趨于多樣化，聯(lián)動交易使得碳配額獲得雙方的承認(rèn)。作為雙向聯(lián)動的結(jié)果，系統(tǒng)內(nèi)碳配額價格之間的任何差異均會導(dǎo)致碳配額從低價系統(tǒng)向高價系統(tǒng)出售，直到系統(tǒng)內(nèi)的碳配額價格收斂到中間水平（Flachsland 等，2009；Ranson 和Stavins，2016）。同時，原先獨(dú)立系統(tǒng)內(nèi)的價格沖擊和波動將會在更大的整體系統(tǒng)內(nèi)得到緩沖。鑒于此，有必要將試點市場與全國市場進(jìn)行銜接，以增強(qiáng)市場流動性并減少價格波動。

（二）合理控制市場管理成本

碳交易市場的運(yùn)作應(yīng)該遵循成本效益原則，在促進(jìn)企業(yè)有效減排的同時，合理兼顧政府財政的承受能力，力求在保證效益的前提下探索成本最小化的市場運(yùn)營管理模式。

放眼全球，碳定價工具本身可以產(chǎn)生財政收入。2020 年，包括碳交易市場和碳稅在內(nèi)的世界各地碳定價機(jī)制累計創(chuàng)造了530 億美元的收入。這些收入進(jìn)一步促進(jìn)了清潔投資，確保投資更加注重公平效率和長期可持續(xù)。國際碳交易市場主要通過碳配額競價拍賣產(chǎn)生財政收入，以此彌補(bǔ)碳交易市場管理成本、減輕企業(yè)合規(guī)成本負(fù)擔(dān)、緩解稅負(fù)扭曲、增加公共產(chǎn)品支出以及解決其他氣候變化問題等。圖2呈現(xiàn)了2020年度國際碳交易市場取得財政收入的情況。

圖2 2020年各碳交易市場取得財政收入

由圖2 可知，歐美碳交易市場的碳配額拍賣機(jī)制發(fā)展比較活躍，財政創(chuàng)收較多。相比之下，國內(nèi)碳交易市場更多采用免費(fèi)分配方式，每年由碳交易主管部門根據(jù)分配方案免費(fèi)向控排企業(yè)發(fā)放，財政收入較為匱乏。各省市的碳交易市場運(yùn)行主要依靠財政專項撥款，同時尋求社會融資和國際合作資金的支持。以福建省碳交易試點市場為例，在碳排放權(quán)交易服務(wù)費(fèi)用方面，自市場成立以來獲得的交易服務(wù)費(fèi)年均約56萬元，由海峽股權(quán)交易中心收取后用于交易服務(wù)平臺的維護(hù)管理，目前該收入尚不能覆蓋其成本支出。

對政府而言，碳交易市場的建設(shè)與運(yùn)行是一個長期任務(wù)，需要在各方面持續(xù)投入巨大的人力、物力和財力，具體包括制度與方案研究、數(shù)據(jù)報送系統(tǒng)建設(shè)、重點企業(yè)碳排放報告核查、相關(guān)人員培訓(xùn)等。與國際碳交易市場相比，目前我國碳交易市場管理成本較高，亟須對成本進(jìn)行合理控制（易蘭等，2016）。同時應(yīng)探索一種可持續(xù)的循環(huán)機(jī)制，即由碳交易市場產(chǎn)生的效益可以反哺市場運(yùn)行以及用于其他環(huán)保事業(yè)投資。當(dāng)前分散型市場的分離式運(yùn)行不可避免地抑制了市場規(guī)模與市場活性，一方面阻礙了資源統(tǒng)一調(diào)度，造成系統(tǒng)兼容性不足、數(shù)據(jù)重復(fù)報送等，增加了政府的管理成本，另一方面限制了碳配額拍賣等機(jī)制的運(yùn)行，不利于財政增收和市場的良性循環(huán)。

（三）抵御碳邊境稅的威脅

2021 年3 月，歐洲議會投票通過“碳邊境調(diào)節(jié)機(jī)制”（Carbon Border Adjustment Mechanism，CBAM）議案，四個月后，歐盟委員會于7月14日正式提出包括氣候、能源、土地利用、交通和稅收等一攬子環(huán)保提案，以確保2030年歐盟溫室氣體減排目標(biāo)的順利實現(xiàn)。根據(jù)這一機(jī)制，歐盟將對從碳排放限制相對寬松的國家和地區(qū)進(jìn)口的鋼鐵、水泥、鋁和化肥等商品征稅，即所謂“碳邊境稅”。盡管碳邊境稅的具體機(jī)制和時間安排仍需由立法者確定和批準(zhǔn)，但計量、核算、報告產(chǎn)品碳成本的要求已經(jīng)在歐盟實施，并且有可能成為向歐洲出口的企業(yè)必須滿足的條件。

“碳邊境稅”本質(zhì)上是一種單邊措施，無原則地將氣候問題外溢到貿(mào)易領(lǐng)域，其不僅違反了世貿(mào)組織規(guī)則，沖擊了提倡自由開放的多邊貿(mào)易體系，而且嚴(yán)重?fù)p害了國際社會互信和經(jīng)濟(jì)增長前景（韓立群，2021；王謀等，2021）。同時，其亦是對《聯(lián)合國氣候變化框架公約》及《巴黎協(xié)定》所推崇原則與要求的一種背棄，特別是“共同但有區(qū)別的責(zé)任”等原則，以及“自下而上”國家自主決定貢獻(xiàn)的制度安排。

歐盟碳邊境稅的提出預(yù)示著單邊主義和貿(mào)易保護(hù)主義抬頭，盡管其遭到國際社會尤其是發(fā)展中國家的質(zhì)疑，但對我國而言仍不啻警鐘。碳邊境稅議案中提到“擁有歐盟同意與其本國兼容的碳定價機(jī)制的國家的生產(chǎn)商可能會被豁免”。由此可見，以歐盟為首的西方發(fā)達(dá)國家正是利用自身成熟碳定價機(jī)制的優(yōu)勢，站在道德制高點上對發(fā)展中國家的減排行動進(jìn)行評判。

相較于西方發(fā)達(dá)國家，我國碳定價機(jī)制起步稍晚，進(jìn)程較緩。目前，全國市場和各試點市場獨(dú)立運(yùn)行，碳配額價格明顯偏低且缺乏統(tǒng)一性，尚未形成統(tǒng)一且強(qiáng)勁的價格信號。為了抵御諸如歐盟碳邊境稅等來自西方國家的政策威脅，在有關(guān)氣候問題的國際談判上更具有話語權(quán)，我國有必要進(jìn)一步完善國內(nèi)碳交易市場，縮小與西方國家的碳配額價格差距，加快碳交易市場銜接進(jìn)程。

三、我國碳交易市場銜接的現(xiàn)實阻礙

（一）行業(yè)覆蓋范圍不一致

經(jīng)過近十年的發(fā)展，各試點市場的覆蓋行業(yè)呈現(xiàn)互相交叉的特征，既有共性，也存在較大的不一致性。具體而言，八個地方試點市場均涵蓋電力和化工等能源密集型行業(yè)。除此之外，各試點市場還存在一些非共有行業(yè)，例如：北京和深圳將公共交通行業(yè)納入市場，廣東將具有地方特色的紡織、大數(shù)據(jù)行業(yè)納入市場，上海將金融業(yè)和部分服務(wù)業(yè)納入市場。

對于市場銜接，需要審慎考慮納入行業(yè)的取舍問題。一方面，目前碳交易市場主要基于祖父法（Grandparenting）和基準(zhǔn)法（Benchmarking）進(jìn)行配額的分配，倘若將原地方試點市場覆蓋到的行業(yè)全部銜接至全國市場，則紡織業(yè)、服務(wù)業(yè)等非共有行業(yè)因試點面窄、試點周期短，相關(guān)的碳核算歷史數(shù)據(jù)不足以支撐全國范圍內(nèi)基準(zhǔn)法的核算，難以保證市場銜接后配額分配的公平有效。另一方面，如果僅將共有行業(yè)銜接至全國市場，則在試點市場退出之后如何管理非共有行業(yè)的碳排放也將成為一道難題。

（二）配額管理規(guī)則不統(tǒng)一

配額總量設(shè)定與分配規(guī)則的清晰度和透明度對于市場銜接至關(guān)重要。一份針對全行業(yè)的清晰透明的碳配額管理方案有利于提升市場預(yù)期與提振市場信心，有助于控排企業(yè)在合理估計某一時間跨度內(nèi)碳配額供求關(guān)系的基礎(chǔ)上有效制定減排計劃。

然而，目前國內(nèi)僅針對發(fā)電行業(yè)統(tǒng)一制定了配額總量設(shè)定與分配方案，納入試點管理的其他行業(yè)在配額管理規(guī)則上參差不齊。具體而言：首先，各試點市場配額總量松緊程度不一，目前僅湖北和重慶兩地實行總量限額逐年遞減規(guī)定，其余市場尚未明確相關(guān)細(xì)則；其次，各試點市場主要基于祖父法和基準(zhǔn)法實行免費(fèi)分配，但在具體行業(yè)免費(fèi)分配方法的選擇（祖父法還是基準(zhǔn)法）、應(yīng)用祖父法時基準(zhǔn)年份跨度的選取、應(yīng)用基準(zhǔn)法時行業(yè)和產(chǎn)品基準(zhǔn)值的設(shè)定等方面存在諸多口徑上的不一致；最后，試點市場在實行配額有償拍賣時，關(guān)于開展頻率、拍賣占比、實施流程、信息披露等層面未能具體化和統(tǒng)一化。

由此，各試點市場的配額管理規(guī)則存在諸多差異，導(dǎo)致不同地區(qū)控排主體的市場預(yù)期不同，在市場銜接時可能會削弱全國市場的公信力并加劇市場的不穩(wěn)定性。

（三）原試點市場剩余配額結(jié)轉(zhuǎn)方式不明晰

《碳排放權(quán)交易管理辦法（試行）》（簡稱《管理辦法》）明確了已納入全國市場的交易主體不再參與地方試點市場，并對過渡期的市場歸屬做出說明，即應(yīng)納入全國市場管理但預(yù)先已在原試點市場獲得相應(yīng)配額的主體暫不參與全國市場對應(yīng)年份的配額管理工作，直至該履約期結(jié)束再進(jìn)行市場銜接。

然而，進(jìn)一步深究可以發(fā)現(xiàn)，《管理辦法》并未解決地方試點市場與全國市場銜接時剩余配額的結(jié)轉(zhuǎn)問題。當(dāng)交易主體在原試點市場完成最后一期履約時，其可能會存在一定數(shù)量的剩余配額。在以往的條件下，剩余配額可以自動結(jié)轉(zhuǎn)至下一履約期。但是，在市場銜接的情況下，交易主體的剩余配額究竟是隨著市場遷移而全額結(jié)轉(zhuǎn)還是視為失效而清零？若選擇全額結(jié)轉(zhuǎn)又該如何設(shè)定結(jié)轉(zhuǎn)的跨期與比例？對此類問題官方解釋的缺位將會造成制度的空隙，從而可能導(dǎo)致地方政府和相關(guān)主體選擇規(guī)則操縱等投機(jī)行為。

（四）價格控制機(jī)制不完善

目前，《管理辦法》中并未涉及詳細(xì)的全國市場的價格控制機(jī)制。根據(jù)各試點市場出臺的相關(guān)文件，試點市場采取的價格控制機(jī)制主要包括設(shè)定拍賣底價、市場穩(wěn)定儲備（包括配額回購和配額增發(fā)）等，如表2所示。

表2 地方試點市場的價格控制機(jī)制

然而，試點市場價格控制機(jī)制的制定與實行存在諸多不足，我國在價格控制方面的成功經(jīng)驗并不充分。具體而言：重慶尚未制定價格控制的相關(guān)預(yù)案；天津雖規(guī)定了可以通過儲備配額拍賣或固定價格出售來穩(wěn)定價格，但沒有具體說明觸發(fā)條件和實現(xiàn)方式；湖北的控制機(jī)制未曾真正落實。同時，各地區(qū)在市場穩(wěn)定儲備提取比例、拍賣底價設(shè)定、價格上下限規(guī)定等細(xì)節(jié)方面保留較大的自由裁量權(quán)，存在利用這種自由裁量權(quán)損害其他區(qū)域市場的風(fēng)險，即“二次搭便車”（secondary freeriding）風(fēng)險（Weitzman，2019）。

對于企業(yè)而言，市場銜接伴隨著試點市場的退出和全國市場的進(jìn)入，過程中存在著不穩(wěn)定因素。現(xiàn)階段我國價格控制機(jī)制較為薄弱，需要進(jìn)一步夯實優(yōu)化以滿足市場銜接的潛在要求。

（五）市場監(jiān)督機(jī)制不健全

數(shù)據(jù)的監(jiān)測、報告與核查（Monitoring，Reporting&Verification，MRV）作為碳交易市場運(yùn)行的重要環(huán)節(jié)，當(dāng)前也存在較大的銜接難度。各試點市場的報告標(biāo)準(zhǔn)和驗證方法缺乏統(tǒng)一性，一些試點市場有其特定的驗證規(guī)則，另一些試點市場則很大程度上依賴第三方驗證機(jī)構(gòu)，由此削弱了全國范圍內(nèi)數(shù)據(jù)信息的可比性，也降低了地區(qū)間競爭的公平性。同時，各地區(qū)的數(shù)據(jù)僅限于生態(tài)環(huán)境局等主管部門、市場參與主體和監(jiān)管機(jī)構(gòu)等共享，未實現(xiàn)數(shù)據(jù)公開，不利于信息透明度的提高。

四、國際現(xiàn)狀和啟示

（一）國際市場連接現(xiàn)狀

在共有的減排目標(biāo)下，既有碳交易市場正陸續(xù)以單向連接或者雙向連接的形式建立聯(lián)系。歐盟碳排放權(quán)交易體系（European Union Emission Trading System，EUETS）和美國區(qū)域性溫室氣體倡議（Regional Greenhouse Gas Initiative，RGGI）實質(zhì)上分別建立了區(qū)域內(nèi)國家間和國內(nèi)各區(qū)域間的多邊市場連接。除此以外，如表3所示，自2008年以來，國際主要碳交易市場之間的連接日益密切。

表3 國際主要碳交易市場的連接

與國際市場連接相比，我國的市場銜接既有相似之處，也存在一定的區(qū)別。國際市場連接多數(shù)屬于兩個系統(tǒng)的靜態(tài)連接，而我國的市場銜接需要在建立市場間靜態(tài)聯(lián)系的基礎(chǔ)上，在多個試點市場并行的條件下進(jìn)行動態(tài)銜接，最終建立一個全國統(tǒng)一的大市場。鑒于此，對于我國市場的銜接，過渡階段可以借鑒表3所示的國際市場連接經(jīng)驗，統(tǒng)一階段則可以借鑒EUETS和RGGI的經(jīng)驗。

（二）經(jīng)驗做法及啟示

1.漸進(jìn)式擴(kuò)大行業(yè)覆蓋范圍。對于魁北克和加利福尼亞的市場連接，在第一個履約期（2014 年），市場僅處理能源和工業(yè)部門的排放，這兩個領(lǐng)域分別占據(jù)魁北克和加利福尼亞總排放量的29%和36%。從第二個履約期（2015 年）開始，覆蓋范圍擴(kuò)大到供暖和燃料運(yùn)輸部門，至此兩個轄區(qū)將分別覆蓋約77%和87%的排放量。

魁北克和加利福尼亞雙方采取漸進(jìn)式的連接思路，通過連接協(xié)議協(xié)調(diào)行業(yè)納入范圍，并隨著時間的推移逐步擴(kuò)大行業(yè)覆蓋范圍。

2.提前協(xié)調(diào)關(guān)鍵市場要素?？笨撕图永Ｄ醽喌氖袌鲞B接以西部氣候倡議（Western Climate Initiative，WCI）為前提和基礎(chǔ)。在市場連接之前，WCI 已經(jīng)促成魁北克和加利福尼亞交易市場多項關(guān)鍵設(shè)計特征的協(xié)調(diào)。

瑞士與歐盟之間的市場連接談判于2011年3月正式開始。鑒于兩個系統(tǒng)間的設(shè)計差異阻礙了連接進(jìn)程，瑞士政府自2013年起對本國的規(guī)則進(jìn)行了重大修訂，以增加其與歐盟市場的相似性，修訂款項包括配額分配制度、懲罰制度、抵消額度的使用。

國際市場連接時多采用程序元素增量對齊的方式（Burtraw 等，2013），即確定對市場連接而言至關(guān)重要的設(shè)計要素，充分考慮各要素潛在的不兼容性，并在正式連接之前修改本國市場要素的設(shè)計以便更好地連接。

3.剩余配額清零與補(bǔ)償機(jī)制。對于市場連接前剩余配額的結(jié)轉(zhuǎn)，清零重啟是目前的主流做法。以魁北克和加利福尼亞的市場連接為例，通過剩余配額的清零重啟，避免了不必要的利益糾紛，也降低了配額管理的復(fù)雜性。同時，為了維護(hù)市場的穩(wěn)定和公平，連接市場采取簽發(fā)先期減排信用（ERC）的做法，即政府考慮企業(yè)的減排投入和成效，兼顧企業(yè)在市場連接前的剩余配額多寡，采用信用額度的形式給予企業(yè)補(bǔ)償，該額度可以在新一輪配額分配及履約過程中使用。

魁北克和加利福尼亞的連接市場先對剩余配額進(jìn)行清零處理，再給予一定的補(bǔ)償措施，兼顧了管理效率與市場公平。

4.約束價格控制的自由裁量權(quán)并降低機(jī)制觸發(fā)閾值?？笨恕永Ｄ醽嗊B接市場采用拍賣底價和價格上限兩種價格控制機(jī)制。對于拍賣底價機(jī)制，魁北克—加利福尼亞連接市場使用共同平臺進(jìn)行聯(lián)合拍賣。拍賣底價每年上漲5%，并考慮通貨膨脹進(jìn)行調(diào)整。對于價格上限機(jī)制，該機(jī)制由配額價格控制儲備實施，由每個轄區(qū)獨(dú)立管理，用于每年從拍賣中收集一部分配額，以便在達(dá)到某個預(yù)定價格時釋放。如果配額價格上漲到預(yù)定水平，儲備配額將通過由WCI協(xié)調(diào)的“相互協(xié)議銷售”提供。

2020年1月1日，英國正式退出歐盟，并于2020年12月31日結(jié)束過渡期。過渡期結(jié)束后，英國不再參與歐盟碳交易市場，開始啟用本國碳交易系統(tǒng)。為了維護(hù)市場過渡的平穩(wěn)性，英國采取兩類措施。其一，在英國碳交易市場運(yùn)行的前兩年內(nèi)，成本控制機(jī)制（Cost Control Mechanism，CCM）的觸發(fā)條件將低于同等條件下歐盟市場的規(guī)定，以便盡早發(fā)現(xiàn)并及時抑制市場過渡期內(nèi)價格的異常變化和波動，并視后續(xù)情況計劃從第三年恢復(fù)為歐盟市場體系下的觸發(fā)閾值。其二，為平滑過渡期內(nèi)的碳配額價格，英國政府將在本國市場運(yùn)行的最初幾年內(nèi)對配額價格設(shè)定15英鎊的過渡性拍賣底價。

魁北克和加利福尼亞的連接市場在價格控制機(jī)制上兼顧價格過高和過低兩種情況，同時發(fā)揮WCI的中介作用，對兩個轄區(qū)使用價格控制機(jī)制時的自由裁量權(quán)進(jìn)行約束，較好地預(yù)防前述“二次搭便車”的問題。英國政府則基于市場過渡期的“關(guān)照”原則，降低價格調(diào)控的觸發(fā)閾值以及時監(jiān)測和預(yù)防價格的異常波動。

5.數(shù)據(jù)管理與金融規(guī)則擴(kuò)展。數(shù)據(jù)管理是市場監(jiān)督的基礎(chǔ)。自2012年開始，歐盟碳交易市場運(yùn)營集中到由歐盟委員會運(yùn)營和維護(hù)的歐盟登記簿（European Union Registry，EUR）和歐盟交易日志（European Union Transaction Log，EUTL）。前者記錄所有賬戶，后者自動檢查、記錄和授權(quán)聯(lián)盟登記簿中賬戶之間的所有交易，以確保所有交易均符合EUETS規(guī)則。歐盟交易日志搭載的公共網(wǎng)站運(yùn)行可靠，全年全天候運(yùn)行，僅因計劃內(nèi)的技術(shù)升級而出現(xiàn)輕微中斷。

隨著期貨等衍生品交易逐漸占據(jù)歐盟碳交易市場的主要份額，自2018年1月起，碳配額被修訂后的金融工具市場指令（Markets in Financial Instruments Directive，MiFID）歸類為金融工具，歐盟管理當(dāng)局正式將碳交易市場納入適用于歐洲金融市場制度設(shè)計的監(jiān)督框架下。此前，只有碳配額的衍生合約才屬于金融市場規(guī)則的范圍。將金融規(guī)則擴(kuò)展到現(xiàn)貨市場，使碳交易市場全面適用金融市場規(guī)則，更好地保障了市場的公平誠信和安全透明。具體表現(xiàn)在：高誠信標(biāo)準(zhǔn)適用于所有市場參與者，禁止通過散布虛假信息等行為進(jìn)行操縱；擁有大型裝置的企業(yè)須遵守更嚴(yán)格的內(nèi)幕信息規(guī)則，以防止市場參與者之間的信息不對稱造成不公平優(yōu)勢；所有市場參與者都可以及時方便地獲取包括交易量和交易價格在內(nèi)的信息等。

歐盟碳交易市場重視信息平臺與數(shù)據(jù)庫的統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)化管理。同時，將碳交易市場納入金融市場制度的監(jiān)督框架，將金融規(guī)則擴(kuò)展至碳配額現(xiàn)貨市場，此類創(chuàng)新舉措值得我國借鑒。

五、我國碳交易市場銜接的目標(biāo)及路徑

（一）總體目標(biāo)

我國碳交易市場銜接的最終目標(biāo)是構(gòu)建全國統(tǒng)一的碳交易市場。具體可分為如下三個目標(biāo)：

第一，形成統(tǒng)一穩(wěn)定的配額價格。通過試點市場與全國市場的銜接，打通阻礙市場流動性的關(guān)鍵堵點，促進(jìn)碳配額在各省市間的互認(rèn)和流通。

第二，進(jìn)一步降低市場管理成本。切實發(fā)揮市場自身的集聚效應(yīng)和規(guī)模效應(yīng)，促進(jìn)市場運(yùn)行所需各項資源的統(tǒng)一調(diào)度，實現(xiàn)數(shù)據(jù)平臺等核心系統(tǒng)的統(tǒng)一管理，減少不必要的制度性交易及管理成本，利用市場產(chǎn)生的經(jīng)濟(jì)效益反哺市場運(yùn)行，減輕財政支出負(fù)擔(dān)，形成市場可持續(xù)發(fā)展的良性機(jī)制。

第三，培育面向國際市場的優(yōu)勢。整合國內(nèi)市場資源，加強(qiáng)與國際市場的聯(lián)通合作，提升我國在國際氣候談判中的話語權(quán)。

（二）基本原則

與國際上其他碳交易市場相比，我國碳交易市場的發(fā)展情況較為特殊。其特殊性主要表現(xiàn)在兩個方面：其一，試點期歷時已近十年，試點市場數(shù)量較多且至今仍在運(yùn)行。其二，各試點市場的發(fā)展水平不一，所制定的運(yùn)行規(guī)則與管理規(guī)范也存在差異。在此基礎(chǔ)上，我國地方試點市場向全國市場的過渡不宜過分激進(jìn)，可以借鑒魁北克和加利福尼亞的市場連接思路，遵循漸進(jìn)式銜接的基本原則。即在各試點市場常態(tài)化運(yùn)行的情況下，提前進(jìn)行部署安排，分階段、分行業(yè)依次與全國市場完成動態(tài)銜接。

（三）規(guī)范體系

完善碳交易市場的頂層設(shè)計，構(gòu)建并落實集法律制度與技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)于一體的全方位規(guī)范體系。其中，法律制度致力于從法律層面明晰中央政府、地方政府與參與主體的權(quán)利和義務(wù)范圍以及各自所需承擔(dān)的責(zé)任；技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)聚焦碳交易中涉及的各項行為，使相關(guān)行為標(biāo)準(zhǔn)化和統(tǒng)一化。

無論是銜接前的常態(tài)化發(fā)展，還是銜接時的平穩(wěn)過渡，抑或銜接后市場統(tǒng)一體的管理，都離不開法律制度的保駕護(hù)航。目前，亟須對碳交易市場運(yùn)行的核心要素進(jìn)行立法，將碳交易市場管理納入法律框架，使碳交易市場相關(guān)規(guī)定的最高屬性階位從規(guī)章級別提升至法律級別，通過法律的力量來規(guī)范和約束市場運(yùn)行。簡言之，要從法律上對碳交易主管部門的職責(zé)范圍進(jìn)行規(guī)范，對碳排放權(quán)的屬性、各利益相關(guān)方的權(quán)利與義務(wù)進(jìn)行明確，對違法違規(guī)行為進(jìn)行界定并提出有效處罰措施，以此確保市場機(jī)制的長效運(yùn)行和市場制度的健康發(fā)展。

市場銜接的過程伴隨著數(shù)據(jù)的累積與整合。參考?xì)W盟數(shù)據(jù)平臺管理的經(jīng)驗，我國需要建立類似“歐盟登記簿”的統(tǒng)一信息平臺，以行業(yè)為主線，因“業(yè)”制宜地指導(dǎo)企業(yè)進(jìn)行碳核算和碳報告，通過對數(shù)據(jù)口徑的調(diào)整和梳理，形成全社會、全行業(yè)的碳排放和碳交易數(shù)據(jù)庫，從而實現(xiàn)從采集、核算到統(tǒng)計的全鏈條數(shù)據(jù)管理。

（四）銜接路徑

考慮到我國碳交易市場發(fā)展實際，并結(jié)合國際市場的經(jīng)驗，本文提出兩種銜接路徑，即分批納入共有行業(yè)并適時引入碳稅以及以金融化帶動市場統(tǒng)一化，前者作為傳統(tǒng)路徑，西方國家已發(fā)揮示范效應(yīng)，后者作為創(chuàng)新路徑，以歐盟碳交易市場的成功經(jīng)驗為基礎(chǔ)。未來可以借鑒西方碳交易市場邊做邊學(xué)（learning by doing）（Narassimhan 等，2018）的思想，以傳統(tǒng)路徑為主，同時輔以創(chuàng)新路徑探索。

1.分批納入共有行業(yè)并適時引入碳稅。鑒于首批納入全國市場的僅有電力行業(yè)，為了保持市場發(fā)展的穩(wěn)健性，可參考魁北克—加利福尼亞連接市場隨時間推移逐步擴(kuò)大行業(yè)覆蓋范圍的做法，繼續(xù)以行業(yè)為牽引，遵循“抓大放小”的原則，針對八個試點市場覆蓋范圍內(nèi)的共有行業(yè)，根據(jù)其市場交易的成熟程度，逐步將鋼鐵、石化等高耗能、高排放行業(yè)納入全國市場。對于非共有行業(yè)，尤其是低排放行業(yè)（如納入北京和深圳市場的公共交通行業(yè)）和地方特色行業(yè)（如2022年開始納入廣東市場的紡織、大數(shù)據(jù)行業(yè)），待高耗能、高排放行業(yè)成功過渡后可適時引入碳稅的概念，利用碳稅這一定價工具代替碳交易市場的功能。彼時碳稅的稅率設(shè)計可以打破傳統(tǒng)思路，更多地參考過渡期前碳交易市場的配額價格，尊重市場規(guī)律，迎合市場變化，將財政政策與市場調(diào)控有機(jī)結(jié)合。

以上思路主要基于以下考慮：首先，試點市場覆蓋范圍內(nèi)的共有行業(yè)基本囊括了高耗能、高排放的行業(yè)，也是碳交易市場調(diào)控的重點對象。其次，碳交易市場和碳稅兩個碳定價工具在適用對象上具有差異性（中國財政科學(xué)研究院課題組等，2018；王茹，2021），前者更適合高排放量的規(guī)模性行業(yè)，后者對排放量較小企業(yè)的規(guī)制路徑和調(diào)控方式更為靈活。兩者的適時聯(lián)動可以相輔相成。

2.采用清零和補(bǔ)償機(jī)制處理剩余配額。考慮到試點市場的規(guī)模遠(yuǎn)小于全國市場，且為了減少后續(xù)配額管理的復(fù)雜程度，可借鑒魁北克—加利福尼亞連接市場配額結(jié)轉(zhuǎn)的經(jīng)驗，對市場銜接時原試點市場的剩余配額采取清零重啟模式，即隨著市場遷移將其視為失效而全部清零。當(dāng)全國市場正式運(yùn)行時，會有一部分新的交易主體進(jìn)入，由此，會衍生出兩個問題：

其一，原試點市場交易主體的補(bǔ)償問題。被清零的剩余配額是這些交易主體努力減排的結(jié)果，一刀切型的清零做法雖滿足了降低管理成本的需要，但是對原試點市場交易主體本身具有不公平性。為了不打擊其后續(xù)減排治污的積極性，可以學(xué)習(xí)魁北克—加利福尼亞連接市場的補(bǔ)償機(jī)制。比如，根據(jù)前期的減排成效及剩余配額的數(shù)量規(guī)模，向老交易主體簽發(fā)一定數(shù)量類似于國家核證自愿減排量（Chinese Certified Emission Reduction，CCER）的信用額度，使其在新的履約期內(nèi)可以使用。

其二，新進(jìn)入交易主體的公平問題。由于市場銜接時存在一批新進(jìn)入的交易主體，向老交易主體簽發(fā)的信用額度作為一種先天優(yōu)勢，對新交易主體也意味著某種程度的不公平。在魁北克—加利福尼亞連接市場中，引入了“持有限額”的概念，對參與主體可以持有以備將來使用的配額數(shù)量進(jìn)行限制，以此減少其能夠存入未來的配額過剩數(shù)量，防止其使用大量配額來行使市場權(quán)力或操縱配額市場。我國可以借鑒這一思路，對向老交易主體簽發(fā)的信用額度進(jìn)行持有限制，比如，一個履約期內(nèi)尚未使用完畢的信用額度自動失效，以此在維護(hù)老交易主體利益的同時，最大限度地降低“先天優(yōu)勢”對整體市場的擾動影響。

3.協(xié)調(diào)中央與地方的配額管理規(guī)則。目前各試點市場在配額管理規(guī)則上存在諸多不一致?？山梃b國際市場連接的通行做法，在市場銜接前考慮各試點市場規(guī)則的不兼容之處，提前對試點市場的管理規(guī)則進(jìn)行修訂，以此實現(xiàn)管理規(guī)則的協(xié)調(diào)，保證正式銜接的平滑推進(jìn)。

在具體操作過程中，可以分成兩步：第一步，由中央政府考慮提取各試點市場配額管理規(guī)則的“最大公約數(shù)”，即各區(qū)域基于原有規(guī)則框架下均表認(rèn)同且都可接受的部分，以此作為全國統(tǒng)一市場下的交易規(guī)則基礎(chǔ)，并據(jù)此制定中央層面配額管理的詳細(xì)規(guī)定，特定行業(yè)在配額分配時基準(zhǔn)年份的選取方法、產(chǎn)品基準(zhǔn)值的計算通過補(bǔ)充文件進(jìn)行具體規(guī)定；第二步，地方試點市場的有關(guān)部門參照中央制定的配額管理規(guī)定，對自身的管理規(guī)則進(jìn)行修訂。此后轄區(qū)內(nèi)市場按照修訂后的配額管理規(guī)則運(yùn)行，直至與全國市場順利銜接。

4.發(fā)揮中央對價格的調(diào)控作用并增強(qiáng)過渡期內(nèi)的價格緩沖。中央層面盡快出臺價格控制的具體措施文件，既要防范價格過低引起的市場低迷，也要警惕價格過高帶來的潛在風(fēng)險。為了防止地區(qū)操縱規(guī)則損害市場公平，可以借鑒魁北克—加利福尼亞連接市場利用WCI進(jìn)行中介協(xié)調(diào)的做法。具體而言，建議充分發(fā)揮中央的領(lǐng)導(dǎo)指揮作用，對具體價格控制機(jī)制涉及的觸發(fā)閾值、上下限等進(jìn)行基礎(chǔ)范圍的規(guī)定。在此基礎(chǔ)范圍內(nèi)，如市場穩(wěn)定儲備提取比例的上下限，表現(xiàn)為權(quán)力的高度集中，即各省市必須尊重并服從中央對此基礎(chǔ)范圍的統(tǒng)一安排；對于基礎(chǔ)范圍外的部分，如市場穩(wěn)定儲備提取比例的具體值設(shè)定，表現(xiàn)為地方政府的自由裁量，即各省市可依據(jù)本地實際進(jìn)行適量的靈活性創(chuàng)新。由此，既實現(xiàn)了地區(qū)合理安排的能動性，又制約了其對價格調(diào)控的操縱性。

另外，參考英國市場過渡的成功經(jīng)驗，我國需要增強(qiáng)市場銜接過程中的價格緩沖。比如，與原試點市場相比，適當(dāng)降低價格調(diào)控的觸發(fā)閾值，在經(jīng)歷一段時間的穩(wěn)定期后再恢復(fù)至正常值。

5.以金融化帶動市場統(tǒng)一化。目前，我國碳交易市場以碳配額現(xiàn)貨為主，涉及以碳配額為標(biāo)的資產(chǎn)的金融衍生品較少。參考?xì)W盟碳交易市場的經(jīng)驗，當(dāng)衍生品交易具備一定規(guī)模時，可將碳交易市場納入金融市場管理的統(tǒng)一框架，形成市場的高效整合。對于我國而言，在促進(jìn)地方試點市場與全國市場銜接的傳統(tǒng)思路基礎(chǔ)上，不斷提升國內(nèi)碳交易市場的金融化水平，按照金融市場的發(fā)展規(guī)律完善碳交易市場建設(shè)，以金融化帶動碳交易市場的統(tǒng)一化，或許更加順應(yīng)市場發(fā)展趨勢，最后達(dá)到殊途同歸的效果。

具體而言，有關(guān)部門可以探索碳配額向合約形式的轉(zhuǎn)化機(jī)制，拓寬市場邊界，擴(kuò)大市場容量。適時引入機(jī)構(gòu)投資者，強(qiáng)化市場在價格發(fā)現(xiàn)、風(fēng)險管理、預(yù)期引導(dǎo)等領(lǐng)域的作用。通過期貨合約持有的形式實現(xiàn)跨期交易與投資，提升定價效率，為碳交易市場全面適用金融框架體系做鋪墊。同時，擴(kuò)展金融市場的規(guī)則和邏輯外延，逐步將碳配額現(xiàn)貨及其衍生品納入其中，以此對碳交易中潛在的內(nèi)幕交易和規(guī)則操縱進(jìn)行有效防范。

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