撤縣設(shè)區(qū)剎車的背后

簡(jiǎn)宏妮

河北滄州南湖公園

近日，2023縣域經(jīng)濟(jì)創(chuàng)新發(fā)展論壇上發(fā)布了《2023中國(guó)縣域經(jīng)濟(jì)百?gòu)?qiáng)研究》。研究顯示，2022年54個(gè)“千億縣”競(jìng)相進(jìn)位，完成GDP8.6萬(wàn)億元，占全國(guó)經(jīng)濟(jì)總量的7.1%。

與此相對(duì)應(yīng)的，則是近年來(lái)關(guān)于“撤縣設(shè)區(qū)”的收緊。

近年來(lái)，《融入南京都市圈，江蘇鎮(zhèn)江市推進(jìn)撤縣設(shè)區(qū)設(shè)想》《融入武漢都市圈，湖北黃石市推進(jìn)撤縣設(shè)區(qū)構(gòu)想》《打造省會(huì)副中心，湖南省寧鄉(xiāng)市加快撤縣設(shè)區(qū)設(shè)想》等撤縣設(shè)區(qū)“構(gòu)想”一直是坊間熱議話題。2022年5月，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于推進(jìn)以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化建設(shè)的意見》，明確“嚴(yán)格控制撤縣建市設(shè)區(qū)”?！斑^(guò)去十多年熱熱鬧鬧的撤縣設(shè)區(qū)如今正在進(jìn)入冷靜期。政府釋放的種種信號(hào)表明，撤縣工作的剎車已經(jīng)踩下，短期內(nèi)政策都將處于收緊狀態(tài)?！鄙虾３鞘邪l(fā)展協(xié)同創(chuàng)新中心副主任、華東師范大學(xué)城市發(fā)展研究院教授曹賢忠告訴《瞭望東方周刊》。

民政部數(shù)據(jù)顯示，2009 年底， 全國(guó)有1464 個(gè)縣，855 個(gè)市轄區(qū)；到了2019 年末，已縮減至1323個(gè)縣，市轄區(qū)增至965 個(gè)。截至2023 年4 月的最新統(tǒng)計(jì)表明，縣已縮減至1299個(gè)，市轄區(qū)增至977 個(gè)。

實(shí)現(xiàn)雙贏

郡縣治，天下安。縣級(jí)行政區(qū)在我國(guó)行政區(qū)層級(jí)結(jié)構(gòu)中承上啟下，其合理設(shè)置與調(diào)整優(yōu)化關(guān)系到國(guó)家長(zhǎng)治久安。

在此次收緊之前，我國(guó)撤縣設(shè)區(qū)經(jīng)歷了快速增長(zhǎng)（1997-2002年）、調(diào)控收緊（2003-2009年）、再次升溫（2010-2021年）三個(gè)階段?！翱h”越來(lái)越少，市轄區(qū)逐年增多。

民政部數(shù)據(jù)顯示，2009年底，全國(guó)有1464個(gè)縣，855個(gè)市轄區(qū)；到了2019年末，已縮減至1323個(gè)縣，市轄區(qū)增至965個(gè)。也就是說(shuō)，10年之間，全國(guó)共撤銷了141個(gè)縣（平均每年減少14個(gè)縣），相應(yīng)地增加了110個(gè)市轄區(qū)。截至2023年4月的最新統(tǒng)計(jì)表明，縣已縮減至1299個(gè)，市轄區(qū)增至977個(gè)。北京、上海、廣州、深圳、天津、南京、廈門等多個(gè)城市陸續(xù)進(jìn)入“無(wú)縣”時(shí)代……被調(diào)整的縣域，也往往迎來(lái)了科教文衛(wèi)等城市功能定位與市政配套設(shè)施的大幅升級(jí)。

曹賢忠表示，撤縣設(shè)區(qū)（包括縣改區(qū)、縣改縣級(jí)市、縣級(jí)市改區(qū)）主要是基于三個(gè)背景：一是撤縣設(shè)區(qū)有利于提升城鎮(zhèn)化率；二是響應(yīng)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展等國(guó)家戰(zhàn)略需求，發(fā)揮中心城市和城市群帶動(dòng)作用，建設(shè)現(xiàn)代化都市圈；三是打破地域空間和行政區(qū)劃的限制，更好地配置資源。

比如，安徽的縣級(jí)巢湖市、廬江縣被并入省會(huì)合肥，為合肥增加了近200萬(wàn)人口和4400平方公里的土地面積。擴(kuò)容成為合肥做大做強(qiáng)省會(huì)中心城市、爭(zhēng)創(chuàng)國(guó)家中心城市的有力支撐。

“拓展城市發(fā)展空間，增加常住人口，助推城市發(fā)展進(jìn)入更高能級(jí)，撤縣設(shè)區(qū)曾經(jīng)在一定程度上讓城市和縣域?qū)崿F(xiàn)了雙贏。”曹賢忠說(shuō)。

2021年以來(lái)，全國(guó)多地的“十四五”規(guī)劃提出有序推進(jìn)撤縣設(shè)區(qū)的目標(biāo)。比如，云南昆明提出“十四五”期間將優(yōu)化行政區(qū)劃設(shè)置，有序推進(jìn)撤縣設(shè)（市）區(qū)、鄉(xiāng)改鎮(zhèn)、村改居，加快培育新生中小城市。其中，縣改市重點(diǎn)為加快推進(jìn)嵩明、宜良撤縣設(shè)市，縣改區(qū)重點(diǎn)為加快推進(jìn)富民撤縣設(shè)區(qū)。

浙江嘉興提出，“十四五”期間有序推進(jìn)行政區(qū)劃優(yōu)化調(diào)整，穩(wěn)妥實(shí)施撤縣設(shè)區(qū)、鎮(zhèn)改街道、村改居等，力爭(zhēng)市本級(jí)人口和經(jīng)濟(jì)規(guī)模占全市比重達(dá)到60%以上。

此外，陜西漢中、河北衡水、安徽滁州、安徽蕪湖、江西贛州等多地均在當(dāng)?shù)氐摹笆奈濉币?guī)劃綱要中提出撤縣設(shè)區(qū)相關(guān)內(nèi)容。

逐步收緊

2021年，國(guó)家發(fā)展改革委提出“慎重撤縣設(shè)區(qū)”，2022年初，這一表述升格為“慎重從嚴(yán)把握撤縣（市）改區(qū)，嚴(yán)控省會(huì)城市規(guī)模擴(kuò)張”。2022年政府工作報(bào)告明確提出“提升新型城鎮(zhèn)化質(zhì)量，嚴(yán)控撤縣建市設(shè)區(qū)”。最新的表述則是《關(guān)于推進(jìn)以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化建設(shè)的意見》中提到的“嚴(yán)格控制撤縣建市設(shè)區(qū)”。一年多來(lái)，多個(gè)地方省市官方對(duì)下一步的撤縣設(shè)區(qū)表達(dá)了審慎態(tài)度。

撤縣設(shè)區(qū)進(jìn)入冷靜期，是對(duì)此前一些地區(qū)一哄而上、過(guò)急過(guò)熱的擴(kuò)大城市做法的糾偏。“有些縣域成為城區(qū)已經(jīng)好幾年，但實(shí)際上與中心城區(qū)之間的經(jīng)濟(jì)關(guān)聯(lián)并不高，尤其是其經(jīng)濟(jì)發(fā)展驅(qū)動(dòng)力還是以土地財(cái)政為主，缺失主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)，縣域公共設(shè)施與服務(wù)與城區(qū)的差距也依然較大?！辈苜t忠說(shuō)。同時(shí)，撤縣設(shè)區(qū)的具體執(zhí)行過(guò)程中還面臨一些阻礙，如從縣級(jí)政府角度來(lái)說(shuō)，此舉將大幅縮減財(cái)政收入，弱化審批、規(guī)劃等方面的自主權(quán)。此外，中心城區(qū)對(duì)縣域產(chǎn)生虹吸作用，造成設(shè)區(qū)后縣域擁有的資源反而變少，經(jīng)濟(jì)發(fā)展因此受限。

中國(guó)人民大學(xué)公共管理學(xué)院行政管理系教授馬亮指出，有些城市過(guò)去通過(guò)撤縣設(shè)區(qū)追求土地和行政區(qū)劃意義上的城鎮(zhèn)化，并沒(méi)有帶動(dòng)城鄉(xiāng)一體化、人口城鎮(zhèn)化和農(nóng)民市民化，甚至還因?yàn)槌房h設(shè)區(qū)導(dǎo)致了一些城鄉(xiāng)接合部的治理難題。

華東師范大學(xué)中國(guó)政治發(fā)展戰(zhàn)略研究所教授林拓提醒，對(duì)于撤縣設(shè)區(qū)，還要警惕一個(gè)過(guò)渡期過(guò)長(zhǎng)的問(wèn)題。“區(qū)劃調(diào)整后，各地普遍設(shè)置3-5年的過(guò)渡期，在過(guò)渡期內(nèi)沿用原有縣享受的大部分政策。實(shí)際操作中，過(guò)渡期有的長(zhǎng)達(dá)8年，造成了新設(shè)的區(qū)盡管在名義上歸屬于中心城市，但在實(shí)際運(yùn)行中又與中心城市疏離的情況?！绷滞卣f(shuō)。

另一方面，縣域也在探尋自身的發(fā)展新路?！笆奈濉币?guī)劃提出大力發(fā)展縣域經(jīng)濟(jì)，在2023年指導(dǎo)“三農(nóng)”工作的中央一號(hào)文件——《中共中央 國(guó)務(wù)院關(guān)于做好2023年全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興重點(diǎn)工作的意見》中，“縣域”一詞出現(xiàn)達(dá)13次之多。

“很多原本沒(méi)有存在感的縣域，借助互聯(lián)網(wǎng)和數(shù)字經(jīng)濟(jì)的力量走上發(fā)展之路?！?曹賢忠說(shuō)。比如，人口不到30萬(wàn)的貴州黔東南榕江縣，讓一群熱愛(ài)足球的人歡聚一堂，舉辦了場(chǎng)面堪比“世界杯”的“村超”，不僅吸引了國(guó)際足球巨星的關(guān)注，還“帶飛”了當(dāng)?shù)芈糜螛I(yè)。

再如，人口只有13萬(wàn)的江西撫州資溪縣，有將近一半的人口在做面包，通過(guò)“一姓帶一村、一村帶一鎮(zhèn)、一鎮(zhèn)帶一縣”的輻射效應(yīng)，每年靠做面包，年產(chǎn)值達(dá)200億元，面包產(chǎn)業(yè)成為資溪縣域經(jīng)濟(jì)的亮麗名片。

2023年7月，賽迪顧問(wèn)發(fā)布《2023中國(guó)縣域經(jīng)濟(jì)百?gòu)?qiáng)研究》。百?gòu)?qiáng)縣總GDP達(dá)到8.6萬(wàn)億元，占全國(guó)經(jīng)濟(jì)總量的7.1%；“千億縣”已達(dá)54個(gè)，比上年多10個(gè)；百?gòu)?qiáng)縣居民人均可支配收入均值達(dá)46009元，高出全國(guó)水平24.7%，體現(xiàn)出“強(qiáng)縣”與“富民”并重。

“依附于城市不一定能帶來(lái)縣域發(fā)展，而盲目擴(kuò)張對(duì)城市自身也造成治理難題，從‘慎重到‘慎重從嚴(yán)再到‘嚴(yán)格控制，撤縣設(shè)區(qū)需要一個(gè)‘冷靜期?！辈苜t忠說(shuō)。

4月8日，宜興城市污水資源概念廠，以長(zhǎng)三角生命健康和新能源高新地、成為世界一流的環(huán)保產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新和制造基地和旅游打卡地

探尋新路?

“十四五”規(guī)劃綱要提出，堅(jiān)持走中國(guó)特色新型城鎮(zhèn)化道路，深入推進(jìn)以人為核心的新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略，以城市群、都市圈為依托促進(jìn)大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)、特色化發(fā)展，使更多人民群眾享有更高品質(zhì)的城市生活。

江蘇省發(fā)改委前不久對(duì)無(wú)錫與江陰、宜興等市未來(lái)發(fā)展的表態(tài)也透露出新信息：“積極培育江陰、宜興兩個(gè)副中心城市，加快推動(dòng)錫澄、錫宜協(xié)同發(fā)展，實(shí)現(xiàn)無(wú)錫市域一體化發(fā)展?！边@意味著，與地市層面的都市圈一體化一樣，市域一體化正在取代撤縣設(shè)區(qū)，成為城市內(nèi)部融合的新模式之一。

“世界范圍的研究成果表明，城市多中心的空間結(jié)構(gòu)更有利于城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展。因此，撤縣設(shè)區(qū)應(yīng)根據(jù)城市的等級(jí)、發(fā)展階段制定不同的政策，對(duì)于特大型城市，應(yīng)注重培育副中心；對(duì)于中等城市應(yīng)注重培育縣域新增長(zhǎng)極，待條件成熟后再逐步考慮撤縣設(shè)區(qū)?！辈苜t忠說(shuō)。

“城市不管怎樣擴(kuò)容，終究是有行政邊界的，有邊界就意味著依然有壁壘，撤縣改區(qū)看似一下子解決了壁壘，實(shí)際上也可能為新問(wèn)題埋下伏筆?！比A南城市研究會(huì)會(huì)長(zhǎng)、暨南大學(xué)教授胡剛認(rèn)為，相比行政區(qū)劃調(diào)整，完善區(qū)域協(xié)調(diào)機(jī)制更應(yīng)該是下一階段城市發(fā)展的主基調(diào)?！皩?duì)于城市高質(zhì)量發(fā)展而言，改變粗狂的城市開發(fā)方式，提高城市品質(zhì)、豐富城市內(nèi)涵、增強(qiáng)群眾幸福感和獲得感，比通過(guò)撤縣設(shè)區(qū)實(shí)現(xiàn)城市擴(kuò)容更為重要?！?/p>