以“小田并大田”改革力推安慶高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)

■ 蔣昌明 仰葉齊

習(xí)近平總書記在黨的二十大報(bào)告和中央農(nóng)村工作會(huì)議上強(qiáng)調(diào)：“要堅(jiān)決守住18億畝耕地紅線，逐步將永久基本農(nóng)田全部建成高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田。”今年中央一號(hào)文件進(jìn)一步明確要求“總結(jié)地方‘小田并大田’等經(jīng)驗(yàn)，探索在農(nóng)民自愿前提下，結(jié)合農(nóng)田建設(shè)、土地整治逐步解決細(xì)碎化問題。”這為安慶現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展、加快建設(shè)農(nóng)業(yè)強(qiáng)市指明了方向。

一、耕地質(zhì)量是影響安慶現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展的重要因素

安慶地區(qū)有著悠久的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)歷史，是傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)大市，是全國(guó)糧食生產(chǎn)重要功能區(qū)和重要農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)保護(hù)區(qū)，重要農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)量和農(nóng)業(yè)就業(yè)人數(shù)均居全省前列，但安慶至今不是農(nóng)業(yè)強(qiáng)市，總體還處在初級(jí)農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)及加工階段。大而不強(qiáng)、多而不優(yōu)是安慶農(nóng)業(yè)發(fā)展面臨的重大瓶頸。這一局面長(zhǎng)期得不到改變的深層原因是農(nóng)業(yè)的經(jīng)營(yíng)規(guī)模過小、勞動(dòng)生產(chǎn)率偏低。

是什么原因限制了安慶市農(nóng)業(yè)的經(jīng)營(yíng)規(guī)模？主要有這三個(gè)方面因素，一是人均耕地面積少，據(jù)第三次全國(guó)國(guó)土調(diào)查，安慶市耕地535萬畝，其中水田370萬畝，但全市人口密度較高，城鎮(zhèn)化率偏低，據(jù)第七次全國(guó)人口普查，全市總?cè)丝?17萬，其中農(nóng)業(yè)人口235萬，僅按實(shí)際農(nóng)業(yè)人口計(jì)算，全市人均農(nóng)業(yè)耕地和水田面積僅有2.28和1.57畝，大大低于全國(guó)全省平均水平。二是農(nóng)村土地實(shí)行家庭經(jīng)營(yíng)承包責(zé)任制，當(dāng)初都是按土地肥力、遠(yuǎn)近和灌溉條件等品質(zhì)要素公平分配的，家家地塊小、分散不成片，這在很大程度上制約了土地流轉(zhuǎn)和規(guī)模經(jīng)營(yíng)。三是土地質(zhì)量因素，全市耕地面積雖然總體量不小，但質(zhì)量卻普遍不高，且呈持續(xù)下降態(tài)勢(shì)，這也影響著農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營(yíng)的動(dòng)力。對(duì)這三個(gè)因素進(jìn)一步分析看出，人口與耕地規(guī)模是客觀現(xiàn)實(shí)，短期內(nèi)很難會(huì)有多大變化；家庭分散式生產(chǎn)雖然影響經(jīng)營(yíng)規(guī)模，但“三權(quán)分置”改革從法律到政策都是支持的，土地有序流轉(zhuǎn)沒有任何障礙，有效破解了土地經(jīng)營(yíng)規(guī)模的限制。以上兩個(gè)問題一個(gè)短期無解、一個(gè)已得到有效解決，那么當(dāng)前影響農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)規(guī)模的關(guān)鍵變量因素就是耕地質(zhì)量了。

安慶地貌多樣，襟江帶淮，西北部是大別山區(qū)，東南部為長(zhǎng)江洲圩灘地，中部丘陵起伏，間有低山、湖泊，山地丘陵面積約占三分之二，因而全市耕地多是梯田坡地，水源灌溉條件相對(duì)較差，宜機(jī)化程度不高。這些年城鎮(zhèn)發(fā)展和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)占用了大量高等級(jí)耕地，而增減掛鉤、復(fù)墾補(bǔ)充的耕地位置都相對(duì)偏遠(yuǎn)、質(zhì)量等級(jí)相對(duì)偏低。近年為了騰挪土地指標(biāo)，有些山區(qū)多年拋荒田搖身變更成了永久基本農(nóng)田，耕地如此“占”“補(bǔ)”，雖然面積是平衡了，但質(zhì)量卻相差甚遠(yuǎn)。很多種植戶存在“重用輕養(yǎng)”現(xiàn)象，掠奪式的耕種和化肥農(nóng)藥過量使用，導(dǎo)致不少耕地受到污染、土壤板結(jié)、耕作層變薄、土壤有機(jī)質(zhì)降低、地力逐年下降，懷寧縣還有大片耕地出現(xiàn)沙化、泛酸化。再加上安慶農(nóng)村地域廣闊，農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)建設(shè)歷史欠賬較多，普遍存在農(nóng)田灌溉“引水難”，農(nóng)業(yè)機(jī)械“通行難”，地塊分散狹小“耕種難”，農(nóng)業(yè)靠天吃飯的局面遠(yuǎn)未得到根本改變，如果不盡快改變農(nóng)田水利交通等基礎(chǔ)設(shè)施條件，提高耕地質(zhì)量，不僅種植大戶們不敢承包，連農(nóng)民自己也不愿意繼續(xù)耕種，那農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化和鄉(xiāng)村振興也就無從談起，由農(nóng)業(yè)大市向農(nóng)業(yè)強(qiáng)市轉(zhuǎn)變的愿望就會(huì)落空。因此，必須響應(yīng)黨的二十大號(hào)召，以建設(shè)促保護(hù)，逐步將永久基本農(nóng)田全部建成高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田，守好耕地?cái)?shù)量、質(zhì)量“雙紅線”，確保農(nóng)業(yè)生產(chǎn)能力穩(wěn)步提升，為安慶鄉(xiāng)村振興和農(nóng)業(yè)強(qiáng)市建設(shè)提供堅(jiān)實(shí)支撐。

二、“小田并大田”改革是高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)的重要推手和保障

耕地?cái)?shù)量保護(hù)固然重要，但沒有質(zhì)量的數(shù)量是不可靠的，當(dāng)前安慶市農(nóng)業(yè)正由傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)向加速現(xiàn)代農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)變，早已告別過去廣種薄收的傳統(tǒng)耕種方式，必須加快建設(shè)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田，提升耕地質(zhì)量。然而近年高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)的實(shí)施效果有些低于預(yù)期，一是這項(xiàng)工作僅由上級(jí)政府部門推動(dòng)，投資主體單一，鄉(xiāng)村基層組織大多是“給多少錢，就辦多少事”的態(tài)度，思想站位不高、工作主動(dòng)性不夠；廣大農(nóng)民和農(nóng)業(yè)市場(chǎng)經(jīng)營(yíng)主體參與不夠，積極性沒能有效調(diào)動(dòng)起來。二是單純農(nóng)田整治，不改變農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)方式，只能解決土地碎片化問題，不能破解經(jīng)營(yíng)分散、擴(kuò)大規(guī)模問題。

如何在建設(shè)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田過程中，既解決土地碎片化問題，又同步解決農(nóng)業(yè)分散經(jīng)營(yíng)問題，還有效調(diào)動(dòng)多方面積極性。前期安慶多個(gè)市縣積極開展“小田并大田”改革試點(diǎn)，取得非常明顯的效果。他們基本做法是：由村集體（公司）統(tǒng)一流轉(zhuǎn)農(nóng)民承包的土地，并統(tǒng)一實(shí)施“小并大、短變長(zhǎng)、坡改平、彎取直”的集中整治，讓自然地塊由小變大、化零為整，然后再統(tǒng)一由村集體（公司）經(jīng)營(yíng)或發(fā)包給農(nóng)業(yè)企業(yè)、種田大戶耕種，由此實(shí)現(xiàn)土地流轉(zhuǎn)，擴(kuò)大規(guī)模經(jīng)營(yíng)。

農(nóng)業(yè)發(fā)展關(guān)鍵在土地、核心是人，只有人地聯(lián)動(dòng)相適農(nóng)業(yè)才會(huì)順利發(fā)展?！靶√锊⒋筇铩备母锸前迅邩?biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)和農(nóng)田基本制度改革有效結(jié)合，有效降低了田坎系數(shù)，增加了耕地面積；提升了耕地質(zhì)量，增加了糧食產(chǎn)量；提高了宜機(jī)化程度，減少了耕種管收成本；美化了田園村貌，促進(jìn)了鄉(xiāng)村旅游發(fā)展；發(fā)包收入和溢價(jià)受益壯大了村集體經(jīng)濟(jì)；種田后繼乏人和土地拋荒問題也得到有效解決，取得了農(nóng)田增量、農(nóng)業(yè)增效、農(nóng)民增收、農(nóng)村變美的實(shí)際成效?？梢?，“小田并大田”改革既是高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)的直接推手，又為后期有效經(jīng)營(yíng)提供了機(jī)制保障，實(shí)現(xiàn)了家庭承包和規(guī)模經(jīng)營(yíng)有效統(tǒng)一，有效解決了農(nóng)村土地碎片化、經(jīng)營(yíng)分散化和發(fā)展動(dòng)力不足的問題，闖出了一條規(guī)?；l(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的新路徑，改革的做法經(jīng)驗(yàn)具有很高的實(shí)際推廣價(jià)值，得到了各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)的充分肯定。

三、穩(wěn)步推進(jìn)“小田并大田”改革，實(shí)現(xiàn)耕地質(zhì)量和農(nóng)業(yè)發(fā)展活力雙提升

安慶市積極統(tǒng)籌推進(jìn)“小田并大田”改革和高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)，2023年計(jì)劃完成24.8萬畝，這是落實(shí)“藏糧于地、藏糧于技”戰(zhàn)略，提高種糧積極性、保障糧食安全和促進(jìn)鄉(xiāng)村振興的重要舉措，是建設(shè)農(nóng)業(yè)強(qiáng)市的客觀要求，必須做為一項(xiàng)重大農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)和戰(zhàn)略工程抓緊實(shí)施、穩(wěn)步推進(jìn)。為此建議：

1.堅(jiān)持因地制宜規(guī)劃引領(lǐng)。安慶地貌多樣、耕地條件差別較大。因此，“小田并大田”改革需要因地制宜，根據(jù)地形和條件不同，采取相應(yīng)措施，農(nóng)田基礎(chǔ)條件相對(duì)較好的村要先上先試，加快編制建設(shè)規(guī)劃，實(shí)行項(xiàng)目帶動(dòng)、實(shí)現(xiàn)“掛圖作戰(zhàn)”，積極穩(wěn)步推進(jìn)。不同地區(qū)不能“齊步走”、更不搞“一刀切”，田塊也不是越大越好，人多地少、大國(guó)小農(nóng)始終是我國(guó)的基本國(guó)情農(nóng)情。

2.嚴(yán)格把握法律政策界限。隨著工業(yè)化、城鎮(zhèn)化發(fā)展和農(nóng)村常住人口老齡化，會(huì)種地想種地的人越來越少；隨著農(nóng)業(yè)科技水平和機(jī)械化程度提高，新型經(jīng)營(yíng)主體快速發(fā)展，要求土地經(jīng)營(yíng)規(guī)模適度擴(kuò)大。因此，在農(nóng)村現(xiàn)有土地制度不變的前提下，盤活土地資源，擴(kuò)大經(jīng)營(yíng)規(guī)模，是非常必要的?！靶√锊⒋筇铩弊兊闹皇翘锏氐男螒B(tài)、位置，不改變土地承包經(jīng)營(yíng)關(guān)系，不改變農(nóng)民土地承包面積和權(quán)益，也不改變承包土地的農(nóng)業(yè)使用性質(zhì)，應(yīng)該予以肯定和支持。并田溢出的耕地面積從法律本源上講是集體土地的演變，自然歸屬于村組集體所有，企業(yè)或個(gè)人如參與了開發(fā)，按照“誰(shuí)投資誰(shuí)受益”原則，可以享受合同期限相應(yīng)經(jīng)營(yíng)權(quán)益。

3.尊重農(nóng)民意愿保障農(nóng)民利益。盡管現(xiàn)在農(nóng)民對(duì)土地的態(tài)度和感情非常復(fù)雜，但整體看，對(duì)耕地依然很在意，不少農(nóng)民寧可拋荒也不愿意放棄承包地，覺得土地是農(nóng)民在城鄉(xiāng)間自由進(jìn)退的重要保障，也是他們精神的重要依托。這就要求，各地在推動(dòng)改革時(shí)必須充分尊重農(nóng)民意愿，始終把保障農(nóng)民利益作為重中之重。對(duì)自己不愿和不能種植的農(nóng)戶，集中進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)，并建立租金的自然增長(zhǎng)機(jī)制，保障農(nóng)民收益不受損；對(duì)有土地情感，有意愿有能力自己耕種的農(nóng)民，優(yōu)先承包耕地或以等面積優(yōu)質(zhì)田塊進(jìn)行置換，保障農(nóng)民生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)權(quán)。

4.適當(dāng)引入市場(chǎng)機(jī)制?！靶√锊⒋筇铩备母锬懿荒艽笠?guī)模復(fù)制推廣，關(guān)鍵取決于兩個(gè)環(huán)節(jié)，一是并田需要的大量資金投入，單一的行政投資改革試點(diǎn)沒問題，大規(guī)模復(fù)制推廣就會(huì)有困難。二是并田后能否及時(shí)順利地流轉(zhuǎn)土地和出租經(jīng)營(yíng)，如不能及時(shí)經(jīng)營(yíng)獲取收益，村民土地流轉(zhuǎn)費(fèi)用又必須照常兌付，項(xiàng)目就存在經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)。怎么解決投入資金不足和后期經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)問題，有效的辦法就是要引入市場(chǎng)機(jī)制。流程上要協(xié)同推進(jìn)項(xiàng)目實(shí)施和流轉(zhuǎn)招租工作，打破“先流轉(zhuǎn)、后實(shí)施、再招租”的慣常程序，土地招租和經(jīng)營(yíng)工作提前部署安排；方法上發(fā)揮政府投入撬動(dòng)作用的同時(shí)，吸收民間資金共同投資開發(fā)，這樣既改變了投資主體單一的問題，彌補(bǔ)政府財(cái)政投入不足，又實(shí)現(xiàn)并田到經(jīng)營(yíng)無縫銜接，有效防范集體經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)。