經(jīng)濟地理視角下的“區(qū)域水價”再解析

崔延松,張淑華

(1.南通大學(xué)水發(fā)展研究中心,江蘇南通 226007;2.中國水利學(xué)會,北京 100053)

經(jīng)濟地理視角下的“區(qū)域水價”再解析

崔延松1,張淑華2

(1.南通大學(xué)水發(fā)展研究中心,江蘇南通 226007;2.中國水利學(xué)會,北京 100053)

分析了“區(qū)域水價”的實際內(nèi)涵,從經(jīng)濟地理的視角闡述了“區(qū)域水價”的立論依據(jù),針對實施“區(qū)域水價”的環(huán)境影響,討論了我國實施“區(qū)域水價”的步驟、主要過程和支撐平臺,結(jié)合節(jié)水型水價制度建設(shè)的實際,結(jié)論性地提出創(chuàng)新、應(yīng)用“區(qū)域水價”政策制度是當(dāng)務(wù)之急。

區(qū)域水價;經(jīng)濟地理;制度創(chuàng)新

一、為什么會有“區(qū)域水價”之論

“水價”的水,是指“原水”?！八畠r”是水利部門(或行業(yè))的專業(yè)術(shù)語,特指水利工程供水價格,簡稱“水價”。

“區(qū)域水價”是從水利工程的地理特點引申出來的概念,無特定的理論范式和法理內(nèi)容?！皡^(qū)域水價”立論的主要依據(jù)是“區(qū)域”,既可選擇水工程控制區(qū)域,也可選擇自然區(qū)域(流域)、經(jīng)濟區(qū)域(農(nóng)業(yè)灌區(qū)),當(dāng)然也包含行政區(qū)域。根據(jù)區(qū)域選擇不同,“區(qū)域水價”有不同的形式。

以行政區(qū)域為基礎(chǔ),區(qū)域供水劃分為轄區(qū)區(qū)域供水和跨區(qū)區(qū)域供水[1],形成轄區(qū)“區(qū)域水價”和跨區(qū)“區(qū)域水價”。以水資源分布的自然形態(tài)為基礎(chǔ),區(qū)域供水劃分為跨流域供水和流域內(nèi)供水,形成流域水價和跨流域水價。以水體(水資源)經(jīng)濟和生態(tài)用途為基礎(chǔ),劃分為農(nóng)村區(qū)域供水、城市區(qū)域供水和生態(tài)修復(fù)區(qū)域供水,形成農(nóng)村(農(nóng)業(yè))水價、城市水價、生態(tài)水價。以控制水體(水利工程)功能為基礎(chǔ),劃分為橫向區(qū)域供水(用水)和縱向區(qū)域供水(調(diào)水),形成同質(zhì)水價和功能水價[2]。

由于水利工程管理體制是以流域與區(qū)域(特指行政區(qū)域)相結(jié)合、以行政區(qū)域為主線的制度形式構(gòu)建的,因此,我國現(xiàn)行水價表現(xiàn)的制度特征主要是以行政區(qū)域水價為主,而其他水價形式未形成應(yīng)用的理論范式和法理內(nèi)容。

由于水資源是區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展不可缺少的自然資源和區(qū)域環(huán)境的控制性要素,其供給系統(tǒng)的工程狀況和供水質(zhì)態(tài),直接影響和決定區(qū)域的區(qū)位形成和定位,影響和決定區(qū)域其他自然資源的利用,影響和決定區(qū)域勞動力資源的流向和區(qū)域經(jīng)濟社會條件的整合。因此,水利工程供水作為水利產(chǎn)業(yè)的一項基礎(chǔ)性經(jīng)濟活動,為了發(fā)揮水利工程提、引、調(diào)、蓄等特定水利功能,水利工程供水價格(簡稱“水價”)才得到?jīng)Q策部門應(yīng)有的重視,且成為研究的熱點,尋求水價合理的實現(xiàn)形式,構(gòu)建科學(xué)的水價運行機制才具有現(xiàn)實意義,“區(qū)域水價”之論也才應(yīng)運而生。

“區(qū)域水價”之論,立足現(xiàn)實分析,不僅具有明確的實踐意義,而且具有明確的政策導(dǎo)向。主要政策導(dǎo)向有:供水價格應(yīng)當(dāng)按照補償成本、合理收益、優(yōu)質(zhì)優(yōu)價、公平負(fù)擔(dān)的原則確定①中華人民共和國全國人民代表大會常務(wù)委員會《中華人民共和國水法》第五十五條。(2002年8月29日第九屆人大常務(wù)委員會第二十九次會議通過)。。取用供水工程的水,由用水單位或者個人按照實際用水量向供水工程單位繳納水費,水資源費計入供水成本②中華人民共和國國務(wù)院。取水許可和水資源費征收管理條例。2006年第460號第二條、第三十三條。,同一供水區(qū)域內(nèi)工程狀況、地理環(huán)境和水資源條件相近的水利工程,供水價格按區(qū)域統(tǒng)一核定。水利工程供水實行分類定價③國家發(fā)改委,水利部。水利工程供水價格管理辦法,2003年第4號第十條。。這些法規(guī)與政策條例都明確規(guī)定了水價的政策內(nèi)涵,為“區(qū)域水價”提供了導(dǎo)向性的理論支撐和法理佐證。

二、經(jīng)濟地理學(xué)對“區(qū)域水價”的解釋

地理學(xué)是研究地理環(huán)境在空間上的變化發(fā)展規(guī)律以及人類活動與地理環(huán)境關(guān)系的科學(xué)。自1760年,俄國科學(xué)家羅蒙索諾夫在《地理考察》中首次提出經(jīng)濟地理學(xué)這個學(xué)科名稱起,其學(xué)科形成的標(biāo)志性事件是1882年葛茨(G tz)在《柏林地理學(xué)會會志》上發(fā)表《經(jīng)濟地理學(xué)的任務(wù)》一文,論述了經(jīng)濟地理學(xué)的性質(zhì)特點,標(biāo)志著經(jīng)濟地理學(xué)從地理學(xué)分化為一門獨立的學(xué)科。經(jīng)濟地理學(xué)在20世紀(jì)發(fā)展迅速,標(biāo)志性的研究理論從環(huán)境影響決定論(1900年～20世紀(jì)30年代早期)發(fā)展到區(qū)域差異影響論(30年代～50年代中期),過渡到空間系統(tǒng)演化論(50年代中期),進(jìn)而演變到行為主義生態(tài)方法論(70年代以來)。研究的區(qū)域尺度也發(fā)生了一系列變化[3],形成杜能(Thunen)農(nóng)業(yè)區(qū)位論、韋伯(Weber)工業(yè)區(qū)位論、克里斯塔勒(Christaller)中心地理論、廖什(Losch)區(qū)位經(jīng)濟論等;二戰(zhàn)后,艾薩德(Isard)又創(chuàng)立了區(qū)域科學(xué)論,突破了經(jīng)濟單元的區(qū)位約束,側(cè)重于區(qū)域內(nèi)經(jīng)濟單元之間的經(jīng)濟聯(lián)系和協(xié)調(diào)發(fā)展;20世紀(jì)60年代后,皮魯(Pirou)的增長極理論、莫代爾(Modal)的循環(huán)積累論、赫希曼(Hirschman)的極化-涓滴論、弗里德曼(Friedman)的中心-外圍模式論等理論范式,見地性又將經(jīng)濟地理學(xué)導(dǎo)向區(qū)際研究方向;21世紀(jì)近10年來,經(jīng)濟地理學(xué)又開始關(guān)注經(jīng)濟活動全球化的地理研究[4],與水資源相聯(lián)系且最具解釋力的是“虛擬水”貿(mào)易。

從20世紀(jì)始,經(jīng)濟地理學(xué)研究的區(qū)域尺度不斷擴展,從區(qū)域內(nèi)經(jīng)濟單元的微觀分析(區(qū)位論),到區(qū)域經(jīng)濟整體研究(區(qū)域科學(xué)論),再到區(qū)域之間發(fā)展問題研究(區(qū)際優(yōu)勢論),進(jìn)而過渡到經(jīng)濟活動全球化研究視角,形成“三論一視角”的研究體系,但其核心仍然是人地關(guān)系研究:研究如何把經(jīng)濟發(fā)展同資源的持續(xù)利用以及生態(tài)環(huán)境的良性循環(huán)結(jié)合起來,以及在這一背景下經(jīng)濟活動布局及空間組織的協(xié)調(diào)與整合,這一發(fā)展趨勢則直接突出了水資源的區(qū)位利用和區(qū)際的優(yōu)勢互補。

基于以上經(jīng)濟地理學(xué)研究方向的分析,對“區(qū)域水價”的解釋至少包括以下3個方面的內(nèi)容:

第一,與“區(qū)域水價”相聯(lián)系導(dǎo)出的“區(qū)域供水系統(tǒng)”的布局,直接影響空間經(jīng)濟單元的協(xié)調(diào)和生產(chǎn)力要素的整合。從宏觀角度分析,傳統(tǒng)的我國東、中、西部3大板塊的水資源量存在較大差異,客觀上需要對用水產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)作出調(diào)整,實施不同的“區(qū)域水價”。從微觀角度分析,水資源量相對不足的中西部地區(qū)控制發(fā)展高耗水產(chǎn)業(yè),沿海水資源相對豐裕地區(qū)控制發(fā)展高水污染產(chǎn)業(yè),依靠實施不同的“區(qū)域水價”,也正是反映了水資源在空間的協(xié)調(diào)與整合。

第二,“區(qū)域水價”導(dǎo)出的節(jié)水目標(biāo),直接反映水資源持續(xù)利用以及保證生態(tài)環(huán)境良性循環(huán)的基礎(chǔ)資源支撐。有一種理解,認(rèn)為我國實施水價改革,出臺政策提高水價,目的是為了穩(wěn)定水利行業(yè)經(jīng)濟利益。事實上,這一理解是片面的。保證生態(tài)用水要擠占產(chǎn)業(yè)用水,又不能影響產(chǎn)業(yè)的發(fā)展,根本措施只能是利用“區(qū)域水價”杠桿,促進(jìn)產(chǎn)業(yè)節(jié)水。

第三,實施“區(qū)域水價”的有效手段,實質(zhì)上反映了經(jīng)濟地理“三論”(區(qū)位論、區(qū)域論、優(yōu)勢論)的統(tǒng)一。實施“區(qū)域水價”要依靠完善的水資源利用的工程系統(tǒng)。從單一的水利樞紐工程而言,體現(xiàn)的是單體經(jīng)濟單元(微觀水利樞紐工程)在區(qū)位尺度上的投入產(chǎn)出,注重內(nèi)部經(jīng)濟效用最大化。從相互聯(lián)系的水資源利用的工程系統(tǒng)而言,“區(qū)域水價”的實施,需要依靠單一水利工程在區(qū)域時空上的聯(lián)系與協(xié)調(diào),從而更注重外部經(jīng)濟問題在區(qū)域尺度上的統(tǒng)籌解決。從水資源開發(fā)利用的層次而言,水資源自然稟賦是存在差異的,優(yōu)先開發(fā)利用當(dāng)?shù)厮Y源,相機實施流域區(qū)際調(diào)水,這時,對不同受水區(qū)實施有差別的“區(qū)域水價”,實質(zhì)是區(qū)際的優(yōu)勢互補,是弗里德曼區(qū)際研究提出的“中心-外圍”模式的拓展。

三、實施“區(qū)域水價”的條件

實施“區(qū)域水價”必須具備一定的條件,歸納為兩個環(huán)境:一是制度環(huán)境,二是技術(shù)環(huán)境。

制度環(huán)境。“區(qū)域水價”是水利工程供水價格的實現(xiàn)形式,具有價格形式的某種市場屬性,但在本質(zhì)上區(qū)別于市場價格。因此,實施“區(qū)域水價”的制度環(huán)境就不僅僅是市場經(jīng)濟制度提供的環(huán)境?！皡^(qū)域水價”具有兩種要素規(guī)定,一種要素是“資源稅”性質(zhì)的規(guī)定,是資源水價的基本組成部分。另一種要素是“投入物”性質(zhì)的規(guī)定,具有“投入產(chǎn)出”內(nèi)容的補償形式。這一要素又引申出兩方面問題,一是“投入物”兼具公益性質(zhì),補償來源于公共財政支付,二是“投入物”是經(jīng)營性質(zhì),這部分產(chǎn)出來自于市場的現(xiàn)金流量。就“投入物”而言,形成工程水價;就產(chǎn)出的回流渠道卻有“公共財政支付”和“市場現(xiàn)金流量”兩種形式,是“準(zhǔn)市場”方式。水資源還具有獨特的環(huán)境功能屬性,水環(huán)境的損益如何計入“區(qū)域水價”,實踐中還很難定量。

因此,實施“區(qū)域水價”的制度環(huán)境因素是多而復(fù)雜的,權(quán)衡利弊,以下兩項改革理念必須建立:

一是“區(qū)域水價”直接目標(biāo)是促進(jìn)節(jié)約用水,具有經(jīng)濟杠桿屬性。但是,節(jié)水是一個龐大的經(jīng)濟社會體系,就節(jié)水?dāng)?shù)量而言,當(dāng)前首選節(jié)水目標(biāo)是農(nóng)業(yè)用水,而農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)具有弱質(zhì)性特點,積累水平低,為此,必須城鄉(xiāng)統(tǒng)籌,以農(nóng)業(yè)水資源量的節(jié)約換取工業(yè)對農(nóng)業(yè)節(jié)水的投入。

二是“區(qū)域水價”導(dǎo)向的過渡目標(biāo)是促進(jìn)水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè),為此,公共財政支付的主導(dǎo)地位不能動搖,在體現(xiàn)區(qū)域差別的前提下應(yīng)該突出重點,以點帶面推動實施“區(qū)域水價”的投資保證。

技術(shù)環(huán)境。這是與“區(qū)域水價”運行相聯(lián)系的微觀環(huán)境。為保證“區(qū)域水價”有序運行,技術(shù)層面上的突破有5個方面:

一是針對現(xiàn)狀供水工程(或綜合利用工程)進(jìn)行的功能定位,為融入“區(qū)域水價”提供區(qū)域依據(jù)。其主要技術(shù)方法是,利用衛(wèi)星遙感(TM)、地理信息系統(tǒng)(GIS)、雷達(dá)地面回波等數(shù)據(jù)影像資料,解析現(xiàn)狀工程水文水系條件,配合歷史水文與水資源數(shù)據(jù)調(diào)查,量化區(qū)域水利工程對水資源利用與控制的程度,以此界定區(qū)域內(nèi)供水工程的功能,并剝離出供水資產(chǎn)(或資源性資產(chǎn))存量。

二是針對續(xù)建工程進(jìn)行配套功能解析,確定新增的供水資產(chǎn)。由于續(xù)建規(guī)劃和建設(shè)還往往會引起現(xiàn)狀工程的功能變化,因此,這一過程還包括對現(xiàn)狀供水資產(chǎn)的調(diào)整。

三是在功能定位與解析的基礎(chǔ)上,篩選供水區(qū)域影響因子,進(jìn)行量化計算。影響因子包括區(qū)域產(chǎn)業(yè)用水結(jié)構(gòu)、農(nóng)業(yè)種植(養(yǎng)殖)結(jié)構(gòu)、水資源以農(nóng)補工數(shù)量、區(qū)域經(jīng)濟社會發(fā)展導(dǎo)向、資產(chǎn)歷史特征、各類用水習(xí)性等。量化計算不僅要對可定量因子進(jìn)行賦權(quán),還要對定性因子利用專門的數(shù)學(xué)模型和方法作出判斷。

四是整合國家層面上的自然資源管理制度,量化區(qū)域供水產(chǎn)出的市場份額,明確財政支付渠道、規(guī)模,其核心是界定區(qū)城供水的“準(zhǔn)市場”屬性。

五是客觀地評估水資源自然變化的影響,明確分級財政單項補償渠道和補償規(guī)模。水少,在供水?dāng)?shù)量上形成供水保證率約束,水多,要利用供水工程排泄洪澇“棄水”,這在客觀上需要建立利用分級財政體制作出災(zāi)損性單項補償。

基于以上對實施“區(qū)域水價”兩個條件的分析,我國實施“區(qū)域水價”還需要理清思路,進(jìn)行較長期的探索。其探索性改革應(yīng)圍繞以下思路進(jìn)行。

1)完善政府定價系統(tǒng),構(gòu)建初級水價體系,其核心是確定分類用水份額,并進(jìn)行分類定價。如圖1所示。

這一定價系統(tǒng)已經(jīng)初步構(gòu)建。如在《國務(wù)院關(guān)于做好建設(shè)節(jié)約型社會近期重點工作的通知》和《“十一五”節(jié)水型社會建設(shè)規(guī)劃大綱》中明確提出“形成以經(jīng)濟手段為主的節(jié)水機制”;在實施最嚴(yán)格的水資源管理制度中將“超用加價,節(jié)約有獎,水價調(diào)節(jié),轉(zhuǎn)讓有償”作為一種經(jīng)濟機制加以落實;2011年中央一號文件中更明確規(guī)定“工業(yè)和服務(wù)業(yè)用水要逐步實行超額累進(jìn)加價制度,穩(wěn)步推行階梯式水價制度”等。

圖1 政府定價系統(tǒng)水價構(gòu)成

2)理順“區(qū)域水價”承載系統(tǒng),界定“同質(zhì)水價”和“功能水價”區(qū)域。如圖2所示。

圖2 區(qū)域水價承載系統(tǒng)構(gòu)成

區(qū)域水價的這一承載系統(tǒng)正在探索與構(gòu)建中。如南水北調(diào)東線供水,沿途農(nóng)業(yè)灌區(qū)用水水價是“同質(zhì)水價”,輸水到目的地的全程水價是“功能水價”。這需要對用水的用戶群作出劃分而制定差別水價,體現(xiàn)區(qū)域特點。

3)細(xì)分“區(qū)域水價”運行系統(tǒng),劃分市場水價、補貼水價、財政水費。如圖3所示。

圖3 區(qū)域水價運行系統(tǒng)構(gòu)成

“區(qū)域水價運行系統(tǒng)”是對“區(qū)域水價承載系統(tǒng)”就經(jīng)濟性財政補償所作出的方向性規(guī)定,如何做出定量分析,仍在探索與討論中。

4)構(gòu)建“區(qū)域水價”終端執(zhí)行系統(tǒng),搭建計量運算平臺。如圖4所示。

圖4 終端水價政策執(zhí)行系統(tǒng)

節(jié)水型社會建設(shè)的主要經(jīng)濟措施之一是水價杠桿的調(diào)節(jié),這一水價形式是“終端水價”,即用戶承擔(dān)價格。在我國,除工商業(yè)用水實施“終端水價”外,農(nóng)業(yè)用水結(jié)合灌區(qū)改造如何實施,尚在探索中。

5)運行“區(qū)域水價”機制,分階段建成節(jié)水型水價系統(tǒng)。如圖5所示。

圖5 節(jié)水型社會水價系統(tǒng)運行模式

我國水價改革的第一階段基本完成,目前處于第二階段的探索中,其方向是全方位實施“區(qū)域水價”。

四、“區(qū)域水價”再解析的幾點結(jié)論

行政區(qū)域性“水價”在我國業(yè)界已經(jīng)形成研究熱點,但在實踐應(yīng)用的方向上往往缺乏操作性。如何將水價研究導(dǎo)向應(yīng)用性,“區(qū)域水價”研究是銜接理論與實踐的現(xiàn)實選擇,但必須明確研究方向,與支撐我國現(xiàn)行水價制度運行的政策相協(xié)調(diào)。

1.細(xì)化研究方向

就已有的研究方向看,國家基金、水利專項基金已先后支持一批相近的研究項目,這些項目包括由國家發(fā)改委、中國農(nóng)科院合作承擔(dān)的“農(nóng)業(yè)水價合理分擔(dān)機制研究”,水利部淮河水利委員會、黃河水利委員會共同承擔(dān)的“流域與區(qū)域結(jié)合的水價運行機制研究”等項目。但這些研究除缺乏較為細(xì)化的協(xié)調(diào)研究外,特別是支撐“區(qū)域水價”運行的技術(shù)環(huán)境研究不足。如基于遙感影像(TM)解析的區(qū)域水利工程功能細(xì)分研究,再如基于區(qū)域水價管理系統(tǒng)的區(qū)域水文循環(huán)研究等。

2.構(gòu)建研究平臺

作為應(yīng)用性研究,研究平臺的支撐并不僅僅在于給些研究經(jīng)費資助,更為重要的是這個平臺能夠搭載成果應(yīng)用,通過應(yīng)用能夠糾正和完善成果質(zhì)量。對于“區(qū)域水價”這個應(yīng)用性很強的改革論題,需要由國家水利職能部門、國家農(nóng)業(yè)職能部門、國家發(fā)改委職能部門等以及區(qū)域典型城市、城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)試點地區(qū)、各類節(jié)水園區(qū)等研究基地和決策部門共同承擔(dān),才能更為有效地推動“區(qū)域水價”研究的實際成效。

3.創(chuàng)新政策制度

具有顯著行業(yè)特點的水價研究,其目標(biāo)很明確地導(dǎo)向節(jié)水型制度建設(shè),而節(jié)水型水價制度是節(jié)約型資源制度(或社會制度)的重要構(gòu)成。節(jié)水型制度建設(shè)所涵蓋的內(nèi)容十分具體,如圖6所示[5]。

圖6 節(jié)水型社會建設(shè)運行構(gòu)架

從圖6可以看出,節(jié)水型社會導(dǎo)出生態(tài)、社會、經(jīng)濟三重效益,而這三重效益是通過水資源在區(qū)域內(nèi)的整合優(yōu)化來體現(xiàn)的,并依托管理體制和運行機制的互動來完成的,其核心動力是“區(qū)域水價”杠桿的推動。為此,通過“區(qū)域水價”研究,創(chuàng)新“區(qū)域水價”執(zhí)行的政策制度才顯得重要而具有現(xiàn)實意義。

[1]崔延松.“區(qū)域供水系統(tǒng)”與“區(qū)域水價”研究[J].中國水利,2005(16):14-17.

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[3]李小建.經(jīng)濟地理學(xué)[M].北京:高等教育出版社,2006:24-32.

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F061.5

A

1671-4970(2011)03-0048-04

2011-12-10

國家水利部財政項目(1262160400010)

崔延松(1962—),男,江蘇沭陽人,研究員,從事水資源經(jīng)濟、水環(huán)境保護(hù)研究。