構建農村公共設施基層管理模式的思路分析

摘要：隨著我國經(jīng)濟的快速發(fā)展，國家對農村公共設施的建設越來越重視。農村公共設施的基層管理是完善農村公共設施建設體系和促進農村發(fā)展的重要內容。農村公共設施的基層管理模式應該從主體的角色定位和制度的建設兩個層面進行建構。在農村社會事業(yè)中，作為最基礎的行政機關，村委會是推動農村發(fā)展的重要角色。本文通過對構建農村公共設施基層管理主體和基層管理現(xiàn)狀進行分析，對基層管理模式進行了深入探討。

關鍵詞：農村；公共設施；基層管理

我國農村公共設施的基層管理模式存在著很多問題，這些問題嚴重阻礙了農村公共設施的建設和發(fā)展，已經(jīng)成為社會廣泛關注的話題。美國的奧斯特羅姆夫婦等學者提出了 “制度分析與發(fā)展”這一理論框架，為農村公共設施基層管理模式的建立提供了理論基礎。農村公共設施的基層管理是一個涉及許多領域的復雜體系，其管理方式也是眾多要素相互作用的結果。所以，建立農村公共設施的基層管理模型，就必須對公共設施管理的諸多因素進行整合。[1]

一、農村公共設施基層管理主體

（一）政府

農村公共設施基層管理的主體主要是基層政府?；鶎诱且粋€國家的權力機構，其主要職責是管理本行政區(qū)域內的各項公共事務，這就決定了農村公共設施的基層管理主體應為基層政府?；鶎诱軌蛟诹λ芗暗姆秶鷥?，為農村公共設施的管理提供支持。一是經(jīng)濟資源，在農村公共設施的管理過程中，基層政府除了需要支付一定的工資成本外，還需要設置一定數(shù)量的財政補貼。二是政策資源，在本行政區(qū)劃中，基層政府掌握著決策權限，掌握了一定的政策資源，能夠為農村公共設施管理提供體制上的支撐與保證。三是組織力量，基層政府能夠將各種社會力量進行有效整合，為農村公共設施管理奠定良好的組織基礎。四是科技資源，基層政府掌握一定數(shù)量的科技人員，可以為農村公共設施管理提供科技支撐與人力支撐。

（二）企業(yè)

企業(yè)主要是鄉(xiāng)鎮(zhèn)內外部的國有企業(yè)、股份企業(yè)和私營企業(yè)等。盡管出于利益的考慮，企業(yè)在農村公用設施管理方面的積極性并不高，但隨著市場經(jīng)濟的發(fā)展，企業(yè)經(jīng)營者開始逐漸轉變經(jīng)營理念、改進企業(yè)內部的組織結構，以便更好地適應市場需求，提高企業(yè)的市場競爭力。

（三）個人

個人作為農村社區(qū)最基層的單元，在農村社區(qū)服務中發(fā)揮著關鍵作用。個人參與公用設施經(jīng)營，其目的在于獲取公用設施產出的公用資源，成為農村公用設施產出的服務流的最后分享者。[2]同時，個人在農村公用設施經(jīng)營中承擔著籌資、決策等職責。

（四）村委會

村民委員會是農村基層組織，作為農村的最高權力機構，由村民通過民主選舉產生，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府的指導和監(jiān)督下開展工作。在現(xiàn)實的農村社會生活中，村委會是一種典型的行政性組織。一方面，作為一個村民自治的機構，村民委員會享有依法對農村公共事務進行獨立管理的權力，不允許外來勢力對其進行不正當?shù)幕蜻`反村民意志的干涉，對村內外輸入的資源進行統(tǒng)一管理；另一方面，村委會對村內經(jīng)濟實行自治，有一定的財政收益支配權，并能依據(jù)自己的財政狀況，對公共設施的經(jīng)營模式進行彈性的選擇，對公共設施的經(jīng)營模式進行獨立的規(guī)劃，并能按照自己的意愿與現(xiàn)實條件，自行制定公共設施的經(jīng)營模式。作為黨在農村的最基本組織，村級黨支部是整個村莊的各個組織和所有工作的領導核心。黨支部書記作為村中的主要領導，對其他黨組織負責人的工作進行協(xié)調和監(jiān)督，并對黨員進行教育和管理，對村民委員會進行領導和監(jiān)督。

由于村民委員會是在鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府的指導和監(jiān)督下，由村民選舉產生的，因此其成員為村中居民，是村民自治的參與者和實踐者。盡管國家從法律的角度將村民委員會確定為農村社會的基本治理單元，但在實際生活中，農村仍然是村民進行消費、娛樂的最基本單元。[3]

鄉(xiāng)村與村委會不同，它是處于村民自治組織和村委會中間的一種鄉(xiāng)村社會治理機構與治理層級。村委是村莊的管理者，其成員為村中居民，負責對村中的各項公共事項進行管理。

二、農村公共設施基層管理現(xiàn)狀分析

（一）資源分配問題

由于農村公共設施具有非獨占、非競爭等特點，導致農村公共服務中存在著一些不合理現(xiàn)象。農村社會資源配置的目的是滿足農村社會對公共資源的需要。由于農村居民的多種利益關系，導致不同居民對同一類型的公共資源的需要水平也各不相同。由于農村居民的職業(yè)構成十分復雜，有農民、城市居民、城鎮(zhèn)居民等，這就造成在農村的不同地區(qū)、不同職業(yè)的農民對公共資源的需要程度也有很大差別。比如，對于同一個村莊來說，從事農業(yè)生產的人是最多的，因此對于水利資源的需求最多，而從事非農業(yè)生產的城鎮(zhèn)居民就不太需要水利資源。為此，需要建立一套能夠及時準確獲取農戶對公共設施的需求信息的制度。一些學者建議，可以采用投票和召開村民會議的方式來收集公共資源需求信息。但是，這兩種需求信息的收集方法都有不足之處。如何處理好使用者對于公用資源的需求差異問題，就成了一個亟待解決的問題。

（二）成本投入問題

目前，我國農村公用事業(yè)發(fā)展面臨著資金短缺等問題。公共設施資源的非獨占性會難以避免地產生 “搭便車”的問題。如果 “搭便車”的人無須付出成本就能共享公用資源，則會激發(fā)其他村民 “搭便車”的想法，并促使原本就已有付費意愿的村民也加入到 “搭便車”行列中來，從而造成公用建設經(jīng)費短缺。公共設施所提供的公眾資源的可替代性，會影響到使用者對特定公共資源的需求，從而會對融資的可持續(xù)性產生影響。以供水服務為例子，如果一個村子里有一口水井提供了比較好的供水資源，則村民對供水服務的需要就會相應地減少，進而會喪失對供水設施進行維護的熱情。類似地，如果使用者可以利用自己的水井來滿足自己田地的灌溉需求，他們也就不會有興趣參加水利設施的資金籌措。還有籌資費用的問題。公共設施的小型性意味著能夠利用公共設施的人數(shù)是非常少的。但是，由于公共設施的獨立性，以及各個村寨的不同，就導致在不同的村落間，很難為了節(jié)省融資成本而通過大規(guī)模的籌資方式開展公共設施的建設。在這種情況下，如果要按照城市和農村之間的人口比例來測算資金投入規(guī)模，則需要考慮到地區(qū)的差異性，以及公共設施建設的規(guī)模，這樣就會出現(xiàn)很大的偏差，最終使得在農村公共服務經(jīng)營過程中，很難形成大規(guī)模的籌資，因而也就不能有效地減少公共服務資金的投入。

（三）監(jiān)督管理問題

因為公有財產的公有性質，使用者的違規(guī)有兩種表現(xiàn)形式：一是違背規(guī)定，使用超過其他使用者的更多的公有財產卻沒有被其他使用者發(fā)現(xiàn)；二是對共有財產共享權利的不當使用，或者對共有財產的過分使用，使他人不能進行合理的共享。當違規(guī)情況多次發(fā)生卻未能被察覺或雖被察覺卻未受到阻止時，不但會促使違規(guī)者更加經(jīng)常地進行違規(guī)，也會促使更多人參與違規(guī)。監(jiān)督問題與農村的社會和文化環(huán)境有著密切的關系。農村公共服務的分散和小型化等社會性特點表明，農民在利用這些基礎設施的過程中彼此都十分熟悉。[4]村民在自己的村莊內所形成的鄉(xiāng)親關系，實際上是一個可以讓他們進行資源交換的通道，如果他們之間發(fā)生了嫌隙，就會危害到他們進行資源交換。因此，在對待共同的利益問題時，村民都會非常慎重。這雖在一定程度上限制了 “損人利己”等機會主義行為的發(fā)生，但也削弱了其相互間的監(jiān)管與懲罰的作用，導致監(jiān)管與懲罰的效果不佳，無法建立起一種相對穩(wěn)固的監(jiān)管與懲罰機制。

三、構建農村公共設施基層管理模式研究

（一）完善管理制度

第一，農村關系制度?！稗r村關系”是鄉(xiāng)鎮(zhèn)組織與農村組織的聯(lián)系。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府無法對由村民委員會行使的公共設施的自治管理權進行干預，而只能向村民委員會提出指導意見，村民委員會既可以接受，也可以拒絕。村民委員會是鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的重要組成部分，村級黨支部對村民委員會的工作進行指導與協(xié)助。農村基層黨組織在農村基層政權建設中處于中心領導位置，在農村基層政權建設中發(fā)揮著重要作用。村民委員會應該在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的指導下，行使對其所擁有的公共設施管理權。第二，村民自治制度。村民自治制度以村民為主體，以村民委員會為載體，以基層民主選舉、民主決策、民主管理和民主監(jiān)督為主要內容，通過一定的法律和規(guī)章制度約束村民的權利和義務，使村民能夠通過一定方式參與到農村管理當中的一種治理制度。在實際操作過程中，村民委員會和村莊委員會之間存在著一種 “主導”和 “被主導”的關系，它既要履行村莊委員會賦予的職責，又要完成村民委員會布置的任務。第三，村莊管理制度。隨著我國農村經(jīng)濟體制的逐步健全，農村并沒有徹底地從人們的生活中消失。相反，由于對農村進行管理的必要性，政府認可了農村的存在，還給農村居民自治的權利來處理農村的公共事務。[5]村莊管理是一個多層級的組織結構，各個層級的管理結構之間存在著一種規(guī)范的聯(lián)系，從而形成了村莊管理制度。

（二）明確角色定位

第一，村民委員會是農村社會中最基礎的組織機構。村莊是農村管理的最基層層級，也是農村公共設施管理中最基層的管理單元。第二，村級組織在農村公共設施基層管理中是主導者，處于主導地位。其在聽取相關人員意見之后，負責資源分配、融資、仲裁等工作。第三，農村基礎設施事業(yè)的基本經(jīng)營主體是基層政府。在村民自治制度中，農村公共設施的基層管理中，是以政府為主體，同時也包含村民委員會，主要負責一些項目建設、運營等工作。與村級組織相對應的是政府行政人員，他們主要負責制定政策和執(zhí)行政策。第四，一些外部組織，如企業(yè)、社會團體等也發(fā)揮著不小的作用，并在一定程度上給予支持。所以，他們在農村公用事業(yè)的基礎上，起到了輔助作用，扮演著補充者的角色。

（三）拓展融資渠道

農村基礎設施建設資金來源有兩大途徑：一是農村內部融資，二是外部資金的輸入。內部融資即村民享受公共資源而付出的費用。各級人民政府應當依據(jù)本轄區(qū)的經(jīng)濟、社會條件，確定籌集公共資金的基本原則與規(guī)范；按照國家有關部門的規(guī)定，建立融資程序；根據(jù)農村地區(qū)的特點，確定農村地區(qū)的人均融資標準，并建立相應的資金籌措流程，由村委會來執(zhí)行。[6]通過對外籌資的方式獲得資金，被稱為外部融資機制，即在市場中籌集資源的方式，包括財政資金、金融機構的資金和其他社會力量的資金。需要注意的是，這種融資機制必須是有市場機制參與的，必須通過市場主體的自主決策，而不是政府強加于他們身上。不同的外來主體，其將資源投入到村莊內部的途徑也不盡相同。比如，有些企業(yè)將資金投入到村莊內部，為村民提供免費的公共設施服務，但是政府并不能將后續(xù)對農村公共設施的管理和維護工作完全交給企業(yè)來完成，而是應該由村級組織與企業(yè)進行合作，共同完成。這樣才能鼓勵企業(yè)的奉獻行為，不至于寒了企業(yè)的心。

四、結束語

我國農村公共設施的基層管理模式構建可以從以下幾個方面著手：首先，建立以村級組織為中心的農村公共設施管理模式，并在此基礎上，政府應當給予相應的支持，如資金、人力和物力等；其次，建立以村民為中心的農村公共設施管理模式，并在此基礎上，由村民自我管理、自我維護公共設施；最后，建立以企業(yè)為中心的農村公共設施管理模式，并由企業(yè)自主維護。這樣才能更好地形成我國農村基礎設施的管理模式，促進農村的發(fā)展和進步。

參考文獻：

[1] 寶雞市人民政府關于加強農村公共基礎設施管理助力脫貧攻堅的意見[J].寶雞市人民政府公報，2018（04）：2-17.

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[3] 孟祥軍，賈美鳳，曲葆青.貧困地區(qū)農村公共體育設施管理研究：以忻州市代縣、繁峙縣為例[J].忻州師范學院學報，2016， 32（02）：69-71.

[4] 吳肖.廣西農村基礎設施管理的現(xiàn)狀及對策探究[J].企業(yè)科技與發(fā)展，2015（14）：5-6.

[5] 奉海春.農村公共設施管理中的文化與技術調適：基于桂北S村電力技術應用過程的考察[J].天水行政學院學報，2013， 14（02）：50-53.

[6] 楊斌.農村公共體育設施管理的現(xiàn)狀分析和對策研究[J].當代體育科技，2012，2（21）：69+71.

作者簡介： 李璨，女，漢族，遼寧阜新人，本科，講師，研究方向：公共管理、計算機。