國際組織在全球氣候治理中的角色、作用及局限

摘要：氣候變化是全人類共同面臨的巨大挑戰(zhàn)，應對氣候變化事關國際社會的前途命運。作為國際多邊合作的重要平臺和具有專業(yè)知識的行為主體，國際組織在彌合各國分歧、統(tǒng)籌各國行動上能夠發(fā)揮重要作用。本文旨在通過對國際組織參與全球氣候治理的作用、局限及未來路徑進行梳理整合，豐富國際組織參與全球治理相關的理論成果，推動國際組織更加高效地參與到全球治理中。

關鍵詞：全球治理；國際組織；全球氣候治理

20世紀90年代以來，以全球變暖為主要表現(xiàn)的氣候變化問題，對全球自然生態(tài)系統(tǒng)以及人類社會生活的各個方面都產(chǎn)生了深刻的影響。作為牽涉面最為廣泛的全球性議題，氣候變化問題逐漸成為國際社會越來越關注的世界性公共問題，吸引了各國政府以及國際組織參與其中。然而，由于世界各國對氣候變化風險的認知程度、應對態(tài)度、措施和策略的不同，在國際組織的推動下，全球氣候治理機制的形成舉步維艱，全球氣候治理協(xié)作進程呈現(xiàn)滯停之勢。正因如此，在現(xiàn)如今全球治理體系調(diào)整變革的關鍵時期，國際社會應當強化全球氣候治理共識、協(xié)同行動。為此，在全球化背景下探討國際組織在全球氣候治理中的角色、作用、局限及發(fā)展路徑對于應對新形勢下的挑戰(zhàn)、促進全球氣候治理領域機制的形成與發(fā)展具有一定現(xiàn)實意義。

一、國際組織與全球氣候治理

國際組織是指在國際社會中由兩個以上的國家、政府或民間團體等其他行為體基于某種特定目的，以條約、協(xié)議或其他方式建立起來的各種常設組織機構的總稱。19世紀初期，隨著歐洲各國在政治、經(jīng)濟、文化等領域交流與合作的加強，為共同研討、協(xié)商和解決涉及各方利益的共同事務及相關的重大問題，歐洲各國通過定期或不定期國際會議生成一系列沖突規(guī)范及國際公共事務處理規(guī)則，并由此衍生出按照一定組織結構制度和原則所設立的國際行政聯(lián)盟組織?！岸?zhàn)”以后，隨著國際經(jīng)濟貿(mào)易的發(fā)展和全球化進程的加快，國與國之間的相互聯(lián)系和依存日益加深，國際組織數(shù)量急劇增加、范圍不斷擴大。時至今日，世界上不同類型、不同領域的國際組織數(shù)量已超過7萬個，其活動范圍涉及人類社會生活的方方面面，甚至在某些領域發(fā)揮著主權國家難以替代的作用，深刻影響著全球治理體系和機制的運行和走向。

作為全球治理的重要組成部分，全球氣候治理指的是在世界范圍內(nèi)，基于有效的政策和法律規(guī)則，以解決全球氣候變化問題和實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展為目標，在各領域、各層面采取應對措施的一系列活動。國際組織參與全球氣候治理最早可追溯至20世紀70年代。1979年第一次世界氣候大會之后，全球氣候治理議題開始被提上國際議事日程；1988年，隨著政府間氣候變化專門委員會的成立，世界各國共同構建全球氣候治理有效機制的初級階段正式開啟。在接下來的十年里，不同的國家和地區(qū)先后加入聯(lián)合國氣候談判機制，氣候治理日漸成為全球性的重要議題。1994年正式生效的 《聯(lián)合國氣候變化框架公約》為各國攜手應對全球氣候問題搭建了國際合作的基本框架；2005年生效的 《京都議定書》彰顯了國際組織協(xié)調(diào)合作的重要成果；2016年生效的 《巴黎協(xié)定》聚焦減排問題，將減緩和適應氣候變化兩大議題更為緊密地結合，[1]倡導 “自下而上”式的 “自主貢獻”，確立了2020年后世界各國普遍適用的全球性氣候治理體系和格局，成為全球氣候治理框架下國際合作的又一個重要里程碑。

二、國際組織在全球氣候治理中的角色和作用

（一）全球性共同價值認知的塑造者

隨著世界治理進程的不斷演變，以及新興國家的發(fā)展和壯大，通過簽訂彼此認可的協(xié)議而建立起來的國際組織，以其特有的平等、合作、包容的價值認知，推動更多國家以更加積極主動的姿態(tài)攜手參與到全球治理進程中，迸發(fā)出協(xié)同治理的強大力量?；谌蛐怨餐瑑r值理念，在全球氣候治理領域，國際組織憑借其成員多元化、環(huán)境氣象專業(yè)領域權威化等特點，組織權威專家學者、精英化的政策團隊和智庫開展廣泛的調(diào)查研究，通過整合全球最先進的數(shù)據(jù)資源、發(fā)表相關研究成果等方式，為全球共同價值認知的塑造提供科學而強有力的實踐和理論依據(jù)，并通過對全球氣候治理議題的公開立場表達和官方媒體對外公開發(fā)布傳播相關文件等方式，引發(fā)國際社會和各國政府內(nèi)部關于氣候議題全球治理層面的研究探討，進而塑造國際共同認知，推動全球氣候治理的不斷完善和發(fā)展。

（二）全球善治和國際合作的推動者

當代國際社會，各國不可避免地會考量自身利益，希望付出最小的成本而最大限度地維護本國利益。正因如此，在多元立體的全球治理格局中，國際組織的制度建設對于減少國家行為體因利益不同而產(chǎn)生的沖突具有重要作用。國際組織通過會議、談判等方式構建全球范圍內(nèi)高層磋商的協(xié)調(diào)機制和組織架構，為全球氣候治理奠定組織基礎；[2]在國際組織內(nèi)部，可以針對某個特定的議題增設相應的機制和規(guī)則，并將相關議題納入到組織的日常運作過程中，推動全球治理深入有效地開展；在國際組織與其他國際行為體互動的過程中，可以通過提供協(xié)商合作的平臺，在設立跨行為體工作組和構建全新協(xié)調(diào)機制的過程中，與其他國際行為體展開協(xié)同治理。此外，國際組織通過提供增進對話、密切接觸、價值共通的開放性平臺，有效整合全球力量，有助于在復雜多變的全球治理議題中凝聚全球共識，推動全球治理的互動和全球公共問題解決進程。

（三）多元利益和各國分歧的協(xié)調(diào)者

國際組織可以通過整合多種行為主體，建立全球性的協(xié)調(diào)機制，在協(xié)商、互動、制約的基礎上尋求各方利益平衡點，最終形成基于共識和共同利益基礎上的一系列規(guī)范、原則及內(nèi)外部協(xié)調(diào)機制。同時，國際組織可以借助各種聯(lián)系杠桿進一步整合國際社會和市民社會，進而推動全球氣候治理的規(guī)范化、制度化開展，實現(xiàn)對各方行為體的利益觀念和身份特性的重新建構。[3]世界氣候大會的召開、《巴黎協(xié)定》等重要國際文件的出臺以及多邊談判模式的構建，都是以國際組織作為國際交往主平臺和媒介，同時借由組織氣候治理主題論壇、發(fā)布相關報告、組織相應活動等輔助方式，促進全球氣候治理多邊合作機制的形成與發(fā)展。我們有理由相信，在今后相當長的時間內(nèi)，國際組織仍將是協(xié)調(diào)各層次行為主體解決氣候變化問題的重要平臺和紐帶，持續(xù)在國際社會全球氣候治理中發(fā)揮重要作用。

三、國際組織參與氣候治理的局限與挑戰(zhàn)

在誕生至今的200多年里，國際組織在加強國際社會協(xié)調(diào)溝通、引領全球氣候治理體系的構建、推進全球氣候治理進程等方面都起到了不可或缺的作用。然而，在世界之變、時代之變、歷史之變以前所未有的方式展開的今天，受國際政治經(jīng)濟狀況、世界秩序及能源危機等多重因素的影響，國際組織在參與全球氣候治理過程中，又面臨了許多新的問題和挑戰(zhàn)。

（一）國際組織自主性約束機制不夠完善

盡管國際組織在全球氣候治理的過程中擁有國家行為體所不具備的獨特優(yōu)勢，但歸根結底，國際組織要想在全球氣候治理中得到長足發(fā)展，就需要各國際行為體的積極配合與全力支持。實踐中，各行為主體會基于自身利益考慮，在國際組織決策、執(zhí)行過程中不同程度地收回已經(jīng)授予國際組織的部分權力或不予承認。因此，在氣候治理進程中經(jīng)常出現(xiàn)召開多次大會但是無法達成有效共識的狀況。由于國際組織的權力來源于國家行為體的授權，不同成員國的態(tài)度會嚴重影響國際組織全球氣候治理進程和效力的發(fā)揮，與此同時，國際組織及其成員行動自主性較低也會影響全球氣候治理的效率和執(zhí)行力。

（二）國際組織運行資金供應鏈相對薄弱

任何國際組織維持自身運營、發(fā)揮行動效力的關鍵都是資源 （資金）問題。國際組織的資金來源大致包括締約方捐助或認繳、國際貨幣市場或締約方的外部資金借入、非締約方政府機構和私人企業(yè)或機構的贊助等渠道。目前，絕大多數(shù)國際組織的資金都需要先經(jīng)過締約方大會的審核和批準，而締約方往往會從自身角度出發(fā)，對資金使用的議題和數(shù)量等方面進行評定，進而產(chǎn)生意見分歧。因此，國際組織在很大程度上需要尋求其他經(jīng)費的支持，在這樣的情況下，薄弱的資金供應鏈會對國際組織全球治理的進程起到制約作用，而資金供應鏈是否完整、可持續(xù)成為影響國際組織針對氣候問題行動效力發(fā)揮的重要因素。

（三）國際組織面臨逆全球化挑戰(zhàn)

全球一體化在為世界經(jīng)濟、社會、氣候等領域帶來便利的同時，也帶來了全球治理過程中的重重困難和挑戰(zhàn)。伴隨著全球氣候治理逐漸向多元主體治理模式發(fā)展，逆全球治理的潮流愈發(fā)聲勢浩大。一些國家應對氣候變化問題的內(nèi)政外交政策出現(xiàn)了放棄轉(zhuǎn)型、政策回擺等新動向，氣候治理的多層次力量更加不容易集中起來。由于利益的復雜性和多元性，國際組織締約方有時針對某個或某幾個議題存在意見分歧，無法形成強大合力，進而導致國際組織在全球協(xié)同氣候治理方面行動力降低，背離了通過國際合作和共同治理來解決全球性氣候挑戰(zhàn)的初心和使命。與此同時，隨著世界格局的不斷動蕩和演變，許多國家和地區(qū)的利益逐漸呈現(xiàn)區(qū)域化、集團化特征，這也對國際組織未來的發(fā)展和改革提出了新的要求。

四、國際組織參與全球氣候治理的未來路徑

經(jīng)過長達幾十年的努力，國際組織已經(jīng)在全球治理領域積累了豐富的經(jīng)驗和寶貴的成果，同時，也存在著許多困難和挑戰(zhàn)。要想推動國際組織更好參與到全球治理進程中，就要不斷改革現(xiàn)有的全球治理體系，發(fā)揮國際組織的獨特優(yōu)勢，提振新興國家在國際組織中的影響力，使國際組織以更加普惠包容的姿態(tài)參與到全球氣候治理中，成為推動氣候可持續(xù)發(fā)展的重要力量。

（一）改革現(xiàn)有的全球治理體系

在國際格局深度演變的當代社會，西方國家主導建立的全球治理體系逐漸失去了權威性和有效性。隨著多極化趨勢不斷深入發(fā)展，當前全球治理最重要的任務就是順應改革趨勢，重視非國家行為體的特殊力量，完善全球治理機制，推動現(xiàn)有的全球治理體系深化改革、不斷完善發(fā)展。在新興國家不斷發(fā)展壯大的背景下，國際組織要提供更加靈活有效、包容普惠的全球治理機制，為處在不同發(fā)展階段的成員提供交流調(diào)解的公開平臺，幫助成員有效妥善解決分歧，增強自身的存在感和執(zhí)行力，在成員普遍認可的規(guī)則機制內(nèi)推動全球治理的深入開展，在維護世界和平、減緩氣候變化、保障性別平等等領域做出具有實質(zhì)性的成果。鼓勵國際組織成員彼此尊重，通過協(xié)商一致的方式在相互依存的全球化背景下參與到全球治理進程中，積極開展雙邊合作和多邊合作，追求共同繁榮和發(fā)展。

（二）制定有效的獎懲機制

有效的獎懲機制對于推動全球治理進程具有十分重要的作用。在經(jīng)濟社會基礎不同、國家發(fā)展程度差異巨大的國家行為體之間，總是會有部分國家希望通過在其他成員做出的承諾基礎上，自身付出最小的成本而換取最大的利益。為此，國際組織要完善對成員的審核和接收制度，在最大限度上保證國際組織成員都能以最開放和真誠的態(tài)度參與到全球治理進程中，進而推動全球經(jīng)濟和社會的可持續(xù)發(fā)展。在具體的運行過程中，國際組織可以通過對做出積極貢獻的成員及時獎勵，對不愿做出任何貢獻的成員進行譴責甚至是清理，保證國際組織成員的高質(zhì)量和國際組織權威的有效性。

（三）重視新興國家的需求和聲音

隨著新興國家在全球治理體系中的治理水平和治理效力不斷提升，重視新興國家愈來愈重要的作用是國際組織在未來的全球治理過程中必須不斷努力的方向。新興國家大多正處在發(fā)展的關鍵時期，其參與全球治理的潛力和可能性具備無限的發(fā)展空間，其謀求自身進步和發(fā)展的具體路徑也可以在國際組織的幫助和監(jiān)督下走向更加可持續(xù)和科學的道路。在這樣的背景之下，國際組織要在全球治理的過程中有意地聆聽新興國家的需求和聲音，通過構建更加科學合理、開放普惠的全球治理機制為新興國家提供更多的發(fā)展空間，積極推動規(guī)則和機制的變革，為新興國家更好地參與到全球治理進程中提供更加便利的條件和更加開放的平臺。只有重視新興國家，積極推動新興國家參與到全球治理機制中，才能為國際組織的發(fā)展和壯大帶來更廣闊空間，幫助其不斷擴大自身的普遍性和影響力。

五、結束語

在全球化不斷深化的21世紀，全球治理面臨著來自國家行為體和非國家行為體的巨大困難和挑戰(zhàn)。在復雜多變的國際背景下，傳統(tǒng)的全球治理機制不再能夠滿足國際行為體參與到全球治理進程中的需要，國際組織等非國家行為體的作用正在不斷彰顯。主體多元化的全球治理機制需要國家行為體的配合，更需要國際組織的積極貢獻。只有更好地發(fā)掘國際組織的全球治理潛力，幫助國際組織成為全球治理重要的引領者和參與者，才能在利益多元的當代國際社會中推動全球治理更加全方位、立體化、多層次地深入開展，加快實現(xiàn)更有效的全球共治。

參考文獻：

[1] 趙斌.全球氣候政治的現(xiàn)狀與未來[J].人民論壇，2022（14）：14-19.

[2] 徐芳宇.聯(lián)合國在全球氣候治理中的作用[D].天津：南開大學，2013.

[3] 徐婷.全球氣候治理中的非正式國際機制研究[D].上海：上海外國語大學，2010.

作者簡介： 信思涵，女，回族，遼寧沈陽人，碩士研究生在讀，研究方向：國家安全、中國外交、國際組織與全球治理。