政府購買公共服務(wù)的實(shí)踐探索與發(fā)展

彭 凌

（作者單位：深圳市鹽田區(qū)梅沙街道公共事務(wù)中心）

黨的二十大報(bào)告指出，要著力解決好人民群眾急難愁盼問題，提高公共服務(wù)水平，增強(qiáng)均衡性和可及性，扎實(shí)推進(jìn)共同富裕。而近年來，一些公共服務(wù)負(fù)面事件接連發(fā)生，引起了公眾的激烈討論。由此可見，及時審視政府購買公共服務(wù)現(xiàn)狀和存在的問題，反思、研究解決策略，有助于提高公共服務(wù)供給質(zhì)效，從而貫徹落實(shí)黨的二十大精神，增進(jìn)民生福祉，提高人民生活品質(zhì)，不斷滿足人民對美好生活的需求。

一、政府購買公共服務(wù)中存在的問題

（一）管理體制存在短板

目前，政府購買公共服務(wù)的政策設(shè)計(jì)大多由上級主管單位負(fù)責(zé)，下級單位僅負(fù)責(zé)執(zhí)行。但實(shí)際上，下級單位對政府購買公共服務(wù)過程中存在的資金來源、采購活動、監(jiān)管實(shí)施、收支管理、績效評價(jià)等方面的問題缺乏全面了解，反而會影響決策或任務(wù)的執(zhí)行落實(shí)。例如，某項(xiàng)政府購買公共服務(wù)是否應(yīng)當(dāng)實(shí)施，本應(yīng)由實(shí)施部門與財(cái)政部門、機(jī)構(gòu)編制部門及相關(guān)職能部門共同研究、評估確定，但實(shí)踐中會出現(xiàn)某些職能部門并未真正參與，僅由財(cái)政部門通過預(yù)算下達(dá)控制費(fèi)用，導(dǎo)致該項(xiàng)購買服務(wù)的必要性和合理性不足，出現(xiàn)該做的沒做，不該做的反而做了。

（二）預(yù)算管理約束不足

其一，在預(yù)算編制環(huán)節(jié)，財(cái)政部門雖然要求預(yù)算單位編制具體的購買公共服務(wù)項(xiàng)目計(jì)劃，并在預(yù)算系統(tǒng)中做出標(biāo)記，但因?qū)?jīng)費(fèi)預(yù)算作總額控制，部分預(yù)算單位通常將多個購買公共服務(wù)項(xiàng)目“打包”申請預(yù)算、“共享”預(yù)算額度[1]，使得每個項(xiàng)目的預(yù)算不夠清晰。同時，由于未針對具體購買公共服務(wù)項(xiàng)目開展成本評估工作，使得預(yù)算編制與實(shí)際執(zhí)行脫節(jié)。實(shí)踐中，由于缺乏前期成本評估，項(xiàng)目預(yù)算編制不夠合理，不少單位在購買公共服務(wù)時一味壓低價(jià)格，造成服務(wù)質(zhì)效難以得到保證。

其二，在預(yù)算執(zhí)行環(huán)節(jié)，對購買公共服務(wù)項(xiàng)目資金監(jiān)管不嚴(yán)。一是某些財(cái)政部門向預(yù)算單位下?lián)芙?jīng)費(fèi)后，未能實(shí)時動態(tài)地追蹤資金使用情況，未實(shí)現(xiàn)全過程監(jiān)督，造成無預(yù)算或超預(yù)算開支等問題出現(xiàn)。二是對款項(xiàng)的支付要求不夠嚴(yán)格，一些財(cái)務(wù)人員僅憑形式驗(yàn)收材料就審核通過，予以支付尾款，為質(zhì)效不佳的項(xiàng)目蒙混過關(guān)創(chuàng)造了條件。三是財(cái)務(wù)支出經(jīng)濟(jì)分類科目和項(xiàng)目設(shè)置、使用標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一，事前預(yù)算控制缺乏參照，控制力較弱，導(dǎo)致年度預(yù)決算公開也不夠清晰，無法全面反映購買公共服務(wù)的具體支出情況，也無法進(jìn)行橫向?qū)Ρ?。四是?zhí)行過程中缺乏預(yù)算分析機(jī)制，沒有定期組織項(xiàng)目執(zhí)行部門開展預(yù)算分析，無法全面把控偏離預(yù)算目標(biāo)的節(jié)點(diǎn)，使得預(yù)算執(zhí)行結(jié)果與實(shí)際偏差較大。

其三，在預(yù)算績效評價(jià)環(huán)節(jié)，未能真正落實(shí)政府購買公共服務(wù)的相關(guān)要求。一是部分地區(qū)將資金規(guī)模作為購買公共服務(wù)項(xiàng)目是否開展預(yù)算績效評價(jià)的標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)際執(zhí)行中存在為了規(guī)避限額而化整為零的現(xiàn)象。二是預(yù)算績效評價(jià)結(jié)果未與下一年度預(yù)算資金安排建立必然聯(lián)系，削弱了預(yù)算績效評價(jià)的約束性。

（三）操作行為不夠規(guī)范

綜合各地情況來看，政府購買公共服務(wù)操作行為不規(guī)范主要體現(xiàn)在以下幾個方面：

其一，合同管理不夠規(guī)范。政府購買公共服務(wù)過程中，購買主體與承接主體往往會簽訂購買服務(wù)合同，維護(hù)雙方權(quán)益；但實(shí)際操作中存在合同訂立形式不規(guī)范、內(nèi)容不全面、履約難度大、執(zhí)行監(jiān)管乏力等問題，既會給項(xiàng)目埋下產(chǎn)生糾紛的風(fēng)險(xiǎn)，還會影響政府公信力。

其二，采購程序執(zhí)行不嚴(yán)。部分購買主體在政府采購過程中沒有嚴(yán)格按照有關(guān)規(guī)定選擇采購方式、落實(shí)采購程序，容易出現(xiàn)尋租風(fēng)險(xiǎn)。在多種采購模式中，公開招標(biāo)規(guī)范性最強(qiáng)，但也會在審批、招投標(biāo)等環(huán)節(jié)存在漏洞；而詢價(jià)、競爭性談判、邀請招標(biāo)、單一來源等方式給予了購買主體更大的自由裁量權(quán)，會給吃回扣、受賄等腐敗行為帶來可乘之機(jī)。

其三，購買流程不夠明確?，F(xiàn)有的政府購買公共服務(wù)制度尚未對需求評估、購買過程、履約管理與服務(wù)質(zhì)量等環(huán)節(jié)制定明確的流程，缺乏具體的操作依據(jù)。部分購買主體未嚴(yán)格執(zhí)行政府購買服務(wù)相應(yīng)的規(guī)章制度，也未履行驗(yàn)收、監(jiān)督和評價(jià)等流程。

（四）績效評價(jià)尚處于探索階段

一是績效評價(jià)指標(biāo)體系不夠全面?，F(xiàn)階段，對于政府購買的公共服務(wù)項(xiàng)目的績效評價(jià)指標(biāo)體系并無統(tǒng)一的規(guī)范或標(biāo)準(zhǔn)，由各級政府或各購買主體根據(jù)需要自行制定。部分僅以合同條款為依據(jù)制定績效評價(jià)指標(biāo)，未從公共服務(wù)的社會性、公眾性、公益性等角度制定；部分購買公共服務(wù)項(xiàng)目選取的績效評價(jià)指標(biāo)并不合理，無法進(jìn)行客觀、全面的評價(jià)。

二是績效評價(jià)結(jié)果的激勵與約束作用發(fā)揮不足。長期以來，政府購買公共服務(wù)項(xiàng)目績效管理工作中并未建立反饋機(jī)制，評價(jià)結(jié)果未及時反饋給評價(jià)對象或是即使反饋了也缺乏有效的溝通，不利于以后工作的改進(jìn)。

（五）相關(guān)監(jiān)督機(jī)制不夠完善

一是內(nèi)部多頭監(jiān)督。政府購買公共服務(wù)的監(jiān)管工作涉及紀(jì)檢監(jiān)察、財(cái)政、審計(jì)、民政、市場監(jiān)管等多個職能部門及相關(guān)行業(yè)主管部門，使得政府購買公共服務(wù)監(jiān)管的職權(quán)與責(zé)任錯綜復(fù)雜、交叉重疊，同時又存在一些空白地帶。各相關(guān)部門往往各自為政，獨(dú)自開展監(jiān)管工作，容易形成部門間推諉扯皮的多頭管理局面，導(dǎo)致有些事等著別人管、有些事卻爭著管。

二是外部監(jiān)督不順。一方面，目前我國第三方評估機(jī)構(gòu)發(fā)展仍處于初級階段，第三方評估機(jī)構(gòu)可能存在專業(yè)性不強(qiáng)、獨(dú)立性不夠等問題，也可能存在與承接主體一起暗箱操作的廉潔風(fēng)險(xiǎn)，導(dǎo)致監(jiān)督效果不佳。另一方面，由于信息公開不到位、舉報(bào)反映渠道不通暢，沒有或不及時反饋，社會公眾和媒體往往難以順利開展對政府購買公共服務(wù)的監(jiān)督。

二、政府購買公共服務(wù)的優(yōu)化策略

（一）完善管理體制

首先，合理界定購買公共服務(wù)的范圍。應(yīng)以滿足社會公眾需求為出發(fā)點(diǎn)和著眼點(diǎn)，根據(jù)當(dāng)前政府主要工作任務(wù)，結(jié)合各地經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展水平與承接主體發(fā)展水平的差異，因地制宜、因時制宜，確定允許納入采購范圍的公共服務(wù)類別，進(jìn)而編制全面、明確、細(xì)致的購買公共服務(wù)目錄[2]。地方政府還應(yīng)當(dāng)結(jié)合本地實(shí)情出臺本地指導(dǎo)性目錄，細(xì)化三級以下目錄內(nèi)容，明確購買領(lǐng)域與范圍，指導(dǎo)本地政府購買公共服務(wù)工作順利開展。

其次，規(guī)范各級政府和部門事權(quán)，以此為基礎(chǔ)強(qiáng)化政府的責(zé)任意識。各級政府和相關(guān)部門對政府購買公共服務(wù)的事權(quán)涉及縱向與橫向兩個方面?？v向上，要對不同層級的政府和相關(guān)部門政府購買公共服務(wù)的職責(zé)范圍、支出權(quán)力和監(jiān)管責(zé)任進(jìn)行規(guī)范；橫向上，要清晰劃分同級政府內(nèi)部不同部門在政府購買公共服務(wù)上的權(quán)利、責(zé)任和義務(wù)。

（二）強(qiáng)化預(yù)算管理

第一，在預(yù)算編制環(huán)節(jié)，一方面，結(jié)合國家規(guī)定與行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)預(yù)測購買需求，在行業(yè)專家、咨詢機(jī)構(gòu)的支持下結(jié)合物價(jià)、工資、稅費(fèi)等因素，立足于“厲行節(jié)約”的原則制定服務(wù)項(xiàng)目標(biāo)準(zhǔn)與項(xiàng)目定價(jià)體系，合理測算政府購買公共服務(wù)的資金需求；另一方面，建立完善的數(shù)據(jù)庫，將政府購買公共服務(wù)指導(dǎo)性目錄錄入預(yù)算編制系統(tǒng)，嚴(yán)格按照指導(dǎo)性目錄開展項(xiàng)目預(yù)算申報(bào)，并結(jié)合“項(xiàng)目庫”的方式劃分不同公共服務(wù)項(xiàng)目的“輕重緩急”，直接與財(cái)政預(yù)算編制聯(lián)系。

第二，在預(yù)算審核環(huán)節(jié)，首先要加強(qiáng)對購買公共服務(wù)立項(xiàng)審批的制度化監(jiān)管，明確要求凡是與社會公眾關(guān)系密切、社會影響面廣的項(xiàng)目，必須履行立項(xiàng)前調(diào)查研究程序。通過文本評審、可行性評審、合規(guī)性和必要性評審，從源頭上確保購買公共服務(wù)活動科學(xué)合理[3]。其次，應(yīng)從預(yù)算方案合理性、合規(guī)性入手，分析成本預(yù)算控制情況，確定預(yù)算績效目標(biāo)，細(xì)化預(yù)算評價(jià)指標(biāo)體系。

第三，切實(shí)發(fā)揮財(cái)會監(jiān)督職能，強(qiáng)化預(yù)算績效管理。單位財(cái)務(wù)部門要全面梳理具體合同履行及階段性評估情況，嚴(yán)格審核資金支付的合理合規(guī)性，并通過會計(jì)核算工作準(zhǔn)確反映政府購買公共服務(wù)項(xiàng)目的核算結(jié)果。同時，堅(jiān)持目標(biāo)和結(jié)果導(dǎo)向，分析預(yù)算支出情況與績效評價(jià)結(jié)果的匹配度，建立從公共服務(wù)績效到財(cái)政資金使用績效的規(guī)范化預(yù)算績效評價(jià)體系，將評價(jià)結(jié)果作為購買主體以后年度購買公共服務(wù)預(yù)算增減的依據(jù)。

（三）加強(qiáng)操作管理

1.合同管理

為在多元利益主體之間建立良好的合作關(guān)系，需要加強(qiáng)從合同訂立到執(zhí)行的全過程管理。在合同訂立環(huán)節(jié)，制定統(tǒng)一規(guī)范的招標(biāo)文本與合同條款指導(dǎo)模板，確保必備內(nèi)容、要件和條款合法合理，保護(hù)政府、承接主體和社會公眾的權(quán)益；在合同內(nèi)容設(shè)置環(huán)節(jié)，政府購買公共服務(wù)合同的內(nèi)容主要包括購買雙方的基礎(chǔ)信息、購買公共服務(wù)項(xiàng)目的信息、購買公共服務(wù)的驗(yàn)收條件、購買雙方的責(zé)任等；在合同履約環(huán)節(jié)，合同雙方應(yīng)以誠實(shí)守信為原則，按照規(guī)定執(zhí)行合同內(nèi)容。

2.過程管理

第一，規(guī)范政府購買公共服務(wù)項(xiàng)目的流程。在采購行為發(fā)生以前，購買主體應(yīng)做好需求調(diào)研、細(xì)化服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)且對公共需求進(jìn)行動態(tài)管理，并據(jù)實(shí)做好預(yù)算申報(bào)。在購買預(yù)算下達(dá)以后，依據(jù)預(yù)算編制要求實(shí)施計(jì)劃，并向社會公布購買的內(nèi)容、規(guī)模、對承接主體的要求等信息。在確定承接主體以后，由購買主體與承接主體簽訂合同，在合同中明確需要提供的公共服務(wù)內(nèi)容、質(zhì)量、數(shù)量、價(jià)格、期限、結(jié)算方式等要素，約定雙方的權(quán)責(zé)與義務(wù)。

第二，在項(xiàng)目實(shí)施階段，對于重點(diǎn)項(xiàng)目，應(yīng)組織內(nèi)部審計(jì)部門開展審計(jì)工作，并將審計(jì)檢查結(jié)果作為后續(xù)確定資金撥付規(guī)模的重要依據(jù)；同時，在條件允許的情況下可以采取編制報(bào)告、現(xiàn)場調(diào)查和委托專家評估等方式進(jìn)行，并及時將檢查結(jié)果錄入項(xiàng)目管理信息系統(tǒng)，作為最終項(xiàng)目結(jié)算的績效評價(jià)依據(jù)之一。

（四）健全績效評價(jià)機(jī)制

實(shí)踐中，應(yīng)圍繞政府購買公共服務(wù)績效評價(jià)相關(guān)要求，建立以財(cái)政部門或是監(jiān)管部門為主導(dǎo)，各職能部門協(xié)同，專業(yè)人員參與的項(xiàng)目評價(jià)機(jī)制。再針對績效評價(jià)制定詳細(xì)的評估細(xì)則與指引性規(guī)范，從服務(wù)質(zhì)量、服務(wù)效益、服務(wù)效率等多個維度設(shè)置基礎(chǔ)性、共性指標(biāo)，再由各地、各部門考慮本地實(shí)際或項(xiàng)目個體特點(diǎn)，從“需求合理性、計(jì)劃備案規(guī)范性、合同簽訂嚴(yán)謹(jǐn)性、履約驗(yàn)收客觀性、信息公開時效性、第三方機(jī)構(gòu)專業(yè)性”等方面設(shè)置地區(qū)指標(biāo)、部門指標(biāo)或項(xiàng)目個性化指標(biāo)。在評價(jià)方式選擇上，可以采取年度考核、日常考核、現(xiàn)場考核和網(wǎng)上考核等方式[4]。另外，還需建立績效反饋機(jī)制并聯(lián)動績效考核結(jié)果與獎懲制度。一是通過建立評價(jià)結(jié)果反饋機(jī)制和信息公開機(jī)制，將被評價(jià)項(xiàng)目在執(zhí)行中存在的問題及評價(jià)結(jié)果反饋給承接主體并向社會公眾公布，多角度推動評價(jià)工作有效開展。二是針對公共服務(wù)項(xiàng)目制定激勵與懲罰措施，對于評價(jià)結(jié)果優(yōu)良的項(xiàng)目，可以在財(cái)政上予以傾斜；對于評價(jià)結(jié)果較差的項(xiàng)目，應(yīng)對購買主體有關(guān)人員是否正確履職、是否存在廉潔問題進(jìn)行查處。

（五）健全監(jiān)督機(jī)制

從內(nèi)部監(jiān)督管理角度來說，第一，構(gòu)建以數(shù)字化為基礎(chǔ)的監(jiān)管信息系統(tǒng)。推進(jìn)政府購買公共服務(wù)數(shù)據(jù)的開放與共享，搭建購買公共服務(wù)管理平臺，從點(diǎn)到面逐步覆蓋，通過將實(shí)地調(diào)研、走訪暗查、常態(tài)化日常巡查數(shù)據(jù)化，實(shí)現(xiàn)線上線下數(shù)據(jù)聯(lián)動，實(shí)現(xiàn)動態(tài)監(jiān)督。第二，建立符合數(shù)字經(jīng)濟(jì)時代背景的統(tǒng)計(jì)制度、財(cái)務(wù)會計(jì)制度等，并借助大數(shù)據(jù)技術(shù)開展會計(jì)記賬監(jiān)督、數(shù)字資產(chǎn)價(jià)值評估工作，強(qiáng)化各項(xiàng)數(shù)據(jù)在政府購買公共服務(wù)中的應(yīng)用。第三，落實(shí)問責(zé)制度，運(yùn)用激勵手段強(qiáng)化監(jiān)督力，以從嚴(yán)治理、精準(zhǔn)問責(zé)為基本原則，確保公共服務(wù)項(xiàng)目的質(zhì)量。第四，審計(jì)部門應(yīng)協(xié)同當(dāng)?shù)刎?cái)政部門對政府購買公共服務(wù)開展監(jiān)督與審計(jì)工作，確保資金使用過程的規(guī)范性。民政部門與市場監(jiān)管部門則應(yīng)對承接主體的信用、資質(zhì)等進(jìn)行評價(jià)，并納入年檢報(bào)告作為失信懲戒的依據(jù)，實(shí)現(xiàn)聯(lián)合懲戒。

從外部監(jiān)督管理角度來說，政府應(yīng)積極探索和完善外部監(jiān)督機(jī)制，以社會監(jiān)督和輿論監(jiān)督為主要手段，利用網(wǎng)絡(luò)平臺、信箱等監(jiān)督方式，暢通公眾舉報(bào)、反映問題渠道，及時獲取民意，通過多元化渠道建立上下縱橫的信息溝通平臺；同時，發(fā)揮社會公眾、輿論媒體、專家團(tuán)隊(duì)的監(jiān)督作用，及時向社會公布公共服務(wù)項(xiàng)目相關(guān)的信息，確保各項(xiàng)目在透明、陽光的環(huán)境下開展[5]。此外，還需要建立完善的第三方評估管理體系，積極支持第三方評估機(jī)構(gòu)良性發(fā)展，并通過市場競爭機(jī)制促進(jìn)其優(yōu)化獨(dú)立運(yùn)作模式，提升專業(yè)職業(yè)能力。

三、結(jié)語

經(jīng)過多年發(fā)展，我國政府購買公共服務(wù)工作取得了顯著成效，但仍存在不足。政府應(yīng)以完善相關(guān)政策法規(guī)為前提，通過完善政府購買公共服務(wù)管理體系，大力培育與發(fā)展社會組織，健全績效評價(jià)機(jī)制，健全監(jiān)督機(jī)制，提高信息化水平，加大宣傳力度，培養(yǎng)管理人才，完善信息公開制度，在政府、社會力量和社會公眾的共同努力下促進(jìn)政府購買公共服務(wù)健康發(fā)展，更好地滿足民眾日益增長的公共服務(wù)需求。