國有資產(chǎn)處置過程中的資產(chǎn)權(quán)益保障及對(duì)策

□ 北京 張煜婷

國有資產(chǎn)不僅是我國國民經(jīng)濟(jì)的重要支柱，也是提升人們生活水平和生活質(zhì)量的重要產(chǎn)業(yè)之一。據(jù)統(tǒng)計(jì)，截至2021年，我國國有資產(chǎn)權(quán)益保障問題日益受到國家有關(guān)單位、媒體以及廣大群眾的關(guān)注。所有者的界定與缺位、企業(yè)監(jiān)管體系不健全、現(xiàn)行法律體系不完善等問題隨之也成為了社會(huì)各界高度重視的焦點(diǎn)，這些復(fù)雜的現(xiàn)實(shí)問題逐漸成為了我國的國有資產(chǎn)保值增值的重要因素，極大影響了我國社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的秩序。本文通過分析國有資產(chǎn)處置過程的內(nèi)容，研究國有資產(chǎn)在處置過程中的資產(chǎn)權(quán)益保障現(xiàn)狀以及存在的問題，從而針對(duì)性地提出一系列解決措施建議，探討國有資產(chǎn)處置過程中權(quán)益保障等情況，努力實(shí)現(xiàn)建設(shè)現(xiàn)代化社會(huì)的戰(zhàn)略目標(biāo)，維護(hù)社會(huì)經(jīng)濟(jì)秩序。

一、國有資產(chǎn)處置概述

國有資產(chǎn)處置，實(shí)質(zhì)指的是一種特定的管理活動(dòng)。這種管理活動(dòng)主要是通過國家對(duì)政府部門職能的賦予，示意政府部門對(duì)國有資產(chǎn)展開處理、配置和轉(zhuǎn)移等處分活動(dòng)。因此，國有資產(chǎn)處置也可以稱為“國有資產(chǎn)的處分活動(dòng)”。而國有資產(chǎn)在實(shí)質(zhì)的生產(chǎn)運(yùn)營過程中，很可能會(huì)出現(xiàn)一些自然磨損情況以及其他的一些意識(shí)形態(tài)轉(zhuǎn)變導(dǎo)致的變化，這些損失也給國有資產(chǎn)的處置帶來影響。在現(xiàn)代企業(yè)的生產(chǎn)與運(yùn)營中，激烈的市場(chǎng)競(jìng)爭要求企業(yè)必須創(chuàng)新管理模式，調(diào)整管理結(jié)構(gòu)，開發(fā)管理新技術(shù)，以積極應(yīng)對(duì)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)競(jìng)爭。因此，現(xiàn)代企業(yè)必須不斷進(jìn)行資產(chǎn)結(jié)構(gòu)和運(yùn)行模式的調(diào)整與升級(jí)，保證國有資產(chǎn)在進(jìn)行流動(dòng)與運(yùn)轉(zhuǎn)的過程中能夠得到妥善配置，從而不斷提升運(yùn)營效率，達(dá)到保值增值的目的。

國有資產(chǎn)處置可以分為產(chǎn)權(quán)處置和經(jīng)營性處置兩種。產(chǎn)權(quán)處置主要指的是對(duì)國有資產(chǎn)經(jīng)營權(quán)、處理權(quán)的處置，產(chǎn)權(quán)處置是國家通過對(duì)行政主體的授權(quán)來保證實(shí)施的一種管理活動(dòng)，產(chǎn)權(quán)處置能夠保證國有資產(chǎn)掌握社會(huì)共同利益，提高經(jīng)濟(jì)效益。而經(jīng)營性處置主要指的是國有資產(chǎn)經(jīng)營者為了提高經(jīng)濟(jì)效益，對(duì)國有資產(chǎn)進(jìn)行重組和重新分配的活動(dòng)。經(jīng)營性處置的目的是為了實(shí)現(xiàn)國有資產(chǎn)的有序流通，調(diào)整并升級(jí)國有資產(chǎn)的結(jié)構(gòu)，來不斷提升國有資產(chǎn)的整體經(jīng)濟(jì)效益。當(dāng)前，國有資產(chǎn)處置面對(duì)的主體對(duì)象主要是一些經(jīng)營不善、待破產(chǎn)和清算、閑置不用的資產(chǎn)、國家持有的股票及債券等，或者是一些政策性和其他原則的資產(chǎn)類型以及國家所屬的技術(shù)專利和商標(biāo)類的無形資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)等。另外，國家還可以獲得一些國有資產(chǎn)的處置收入，處置收入主要指的是在等價(jià)有償?shù)馁Y產(chǎn)處置過程中所獲得的國有資產(chǎn)變現(xiàn)收入，例如：出售股票的收入，無形資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓的收入，企業(yè)兼并的收入以及破產(chǎn)企業(yè)清理并扣除債務(wù)所得的收入，一般來說國有資產(chǎn)處置通常用于上交國家，從而進(jìn)行國有資產(chǎn)的再投入與再分配。

二、國有資產(chǎn)處置過程中的資產(chǎn)流失現(xiàn)狀及存在的問題

1.國有資產(chǎn)處置過程中的資產(chǎn)流失現(xiàn)狀。當(dāng)前，我國的國有資產(chǎn)流失主要表現(xiàn)在三個(gè)方面：跨國投資中的資產(chǎn)流失、企業(yè)改造中的資產(chǎn)流失以及內(nèi)部控制所導(dǎo)致的資產(chǎn)流失。

在跨國投資過程中產(chǎn)生的資產(chǎn)流失，主要是由于我國的國有企業(yè)缺乏相關(guān)投資經(jīng)驗(yàn)產(chǎn)生的。簡單來說，在進(jìn)行合資企業(yè)的構(gòu)建與完善的過程中，很多情況都是使用無形資產(chǎn)與其他固定資產(chǎn)來實(shí)現(xiàn)的，不免會(huì)產(chǎn)生一些非貨幣形式的情況。針對(duì)這種交易情況，我國的國有企業(yè)由于缺乏充足的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)和投資經(jīng)驗(yàn)，往往會(huì)產(chǎn)生一些偏差大、不科學(xué)的評(píng)估活動(dòng)，從而導(dǎo)致因?yàn)槿狈?jīng)驗(yàn)而產(chǎn)生的土地、專利等國有資產(chǎn)無法合理列支的情況。還有可能會(huì)產(chǎn)生現(xiàn)有資產(chǎn)價(jià)值的認(rèn)定不當(dāng)，產(chǎn)生資產(chǎn)價(jià)值被高估、實(shí)際資產(chǎn)價(jià)值下滑的情況，而在這個(gè)過程中，也可能會(huì)發(fā)生租金過低以及利潤轉(zhuǎn)移等問題，造成跨國投資中的資產(chǎn)流失問題。

企業(yè)改造中的資產(chǎn)流失主要可能通過偏差價(jià)格轉(zhuǎn)讓或者職工持股管理缺失等情況，而導(dǎo)致的國有資產(chǎn)流失。部分國有企業(yè)未能從根本上進(jìn)行科學(xué)、規(guī)范的股份制改革工作，沒有嚴(yán)格按照嚴(yán)謹(jǐn)、規(guī)范的評(píng)估原則進(jìn)行股份制改革，這個(gè)過程導(dǎo)致資產(chǎn)的價(jià)值受到較大影響，造成資產(chǎn)流失問題。而職工持股管控不專業(yè)，可能使其持股價(jià)格低于公允價(jià)值，而在國有企業(yè)開展股份制改造時(shí)，剔除市場(chǎng)環(huán)境、政策等客觀因素影響，評(píng)估的市場(chǎng)公允價(jià)值如低于企業(yè)審計(jì)賬面股利息的情況，就可能會(huì)導(dǎo)致國有企業(yè)的資產(chǎn)流失現(xiàn)象。

內(nèi)部控制所導(dǎo)致的資產(chǎn)流失主要是由于部分國有企業(yè)的財(cái)政基礎(chǔ)不牢固、財(cái)政工作不到位而導(dǎo)致的。當(dāng)前，一些國有企業(yè)在內(nèi)部管理和控制工作中，管理力度往往不夠到位，甚至沒有健全完善的管理機(jī)制和條例，只是流于形式的進(jìn)行管理和監(jiān)督工作。這種不規(guī)范的管理工作使得國有資產(chǎn)權(quán)益的保障工作部分失能，可能引發(fā)國有資產(chǎn)流失風(fēng)險(xiǎn)，甚至還會(huì)發(fā)生國有資產(chǎn)的公款私用等腐敗問題。久而久之，會(huì)導(dǎo)致財(cái)務(wù)管理工作出現(xiàn)問題，產(chǎn)生國有資產(chǎn)的流失現(xiàn)象。

2.國有資產(chǎn)處置過程中的資產(chǎn)流失存在的問題。第一，所有者的界定與缺位。資產(chǎn)管理的前提是進(jìn)行合理的授權(quán)經(jīng)營活動(dòng)，授權(quán)經(jīng)營主要指的是利用授權(quán)的方式來實(shí)現(xiàn)經(jīng)營權(quán)與所有權(quán)的分離。因此，管理者必須理清經(jīng)營者與所有者之間的關(guān)系，不斷提高對(duì)國有資產(chǎn)進(jìn)行經(jīng)營管理的責(zé)任意識(shí)，才能保證進(jìn)行合理規(guī)范的資產(chǎn)管理活動(dòng)。而在實(shí)際過程中，部分國有企業(yè)存在著過于形式化的現(xiàn)象，強(qiáng)調(diào)授權(quán)與被授權(quán)主體的責(zé)任，而忽視了整個(gè)過程中對(duì)國有資產(chǎn)授權(quán)方的監(jiān)管責(zé)任，也就不能從根本上進(jìn)行國有資產(chǎn)所有者的界定與管理工作。

第二，企業(yè)監(jiān)管體系不健全。在混合所有制的經(jīng)濟(jì)改革進(jìn)程中，我國的國有企業(yè)已經(jīng)成為社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體系中越來越重要的組成部分，這個(gè)過程中也強(qiáng)化了經(jīng)營者的經(jīng)營權(quán)與管理權(quán)。然而對(duì)于經(jīng)營者的體制改革進(jìn)程卻較為緩慢，經(jīng)過筆者對(duì)相關(guān)數(shù)據(jù)的調(diào)查與了解，發(fā)現(xiàn)我國大部分國有企業(yè)仍然采用傳統(tǒng)的管理模式，管理理念比較落后，并不適用于現(xiàn)代化的企業(yè)改革工作。同時(shí)，針對(duì)經(jīng)營者的改革工作進(jìn)行得不夠徹底，改革力度也相對(duì)較小。在實(shí)際的改革經(jīng)營體系與機(jī)制的過程中，只是片面的加強(qiáng)了管理者或廠長的經(jīng)歷經(jīng)驗(yàn)，而這種結(jié)果往往是不利于企業(yè)的監(jiān)管體系完善的，還可能會(huì)導(dǎo)致管理者的越權(quán)、越位現(xiàn)象。同時(shí)，我國的相關(guān)部門中雖然已經(jīng)突出并構(gòu)建了監(jiān)察管理機(jī)構(gòu)的力量，但是監(jiān)察管理機(jī)構(gòu)對(duì)于企業(yè)內(nèi)部的經(jīng)營管理工作來說，并不是專業(yè)的、規(guī)范的管理者，往往不利于完善企業(yè)內(nèi)部的監(jiān)管體系。

第三，現(xiàn)行法律體系的不完善。近年來，我國的租賃經(jīng)營和承包經(jīng)營工作進(jìn)展得如火如荼，在國家法律政策中，卻沒有關(guān)于租賃經(jīng)營和承包經(jīng)營針對(duì)性的規(guī)定。因此，在實(shí)際的工作過程中，會(huì)產(chǎn)生缺乏相應(yīng)管理機(jī)制和體系的情況，再加上現(xiàn)行的管理機(jī)制不夠嚴(yán)謹(jǐn)和規(guī)范，將租賃承包的壓力轉(zhuǎn)給了國有企業(yè)的管理者。在進(jìn)行租賃承包前，還缺乏相應(yīng)的資產(chǎn)保障機(jī)制，不僅模糊了國有資產(chǎn)的經(jīng)營、管理等權(quán)限，而且導(dǎo)致國有資產(chǎn)得不到安全保障，從而容易產(chǎn)生一系列的資產(chǎn)流失問題。

三、國有資產(chǎn)處置過程中資產(chǎn)流失問題的解決對(duì)策

1.構(gòu)建完善科學(xué)的國有資產(chǎn)管理機(jī)制。完善國有資產(chǎn)管理體制，首要問題就是要明確國家所有制這一戰(zhàn)略目標(biāo)，國有資產(chǎn)是我國大力發(fā)展生產(chǎn)力、推進(jìn)國家現(xiàn)代化的根本力量。簡單來說，國有資產(chǎn)管理機(jī)制主要指的是堅(jiān)持國有資產(chǎn)國家所有制，國有資產(chǎn)具有社會(huì)公眾性和公共服務(wù)性，國有資產(chǎn)屬于全國公民共同所有。維護(hù)國民權(quán)益的需要，是我國進(jìn)行國有企業(yè)改革和混合所有制經(jīng)濟(jì)改革的重要目標(biāo)之一。

建立并完善國有資產(chǎn)管理機(jī)制，一方面，要堅(jiān)持從基礎(chǔ)上解決好中央政府與地方政府的合作關(guān)系，明確中央政府、地方政府對(duì)國有資產(chǎn)的權(quán)屬關(guān)系問題，理清三者之間的關(guān)系。另一方面，要加快建立完善的國有資產(chǎn)監(jiān)督與風(fēng)險(xiǎn)防范機(jī)制，保證國有資產(chǎn)能夠在安全穩(wěn)定的環(huán)境下進(jìn)行管理和分配。國有資產(chǎn)的風(fēng)險(xiǎn)防范機(jī)制要從三個(gè)方面來完善：風(fēng)險(xiǎn)管理組織機(jī)制、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估和分析機(jī)制以及風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制。不斷完善全面的風(fēng)險(xiǎn)管理架構(gòu)，設(shè)立獨(dú)立的風(fēng)險(xiǎn)控制部門和管理部門，從頂層設(shè)計(jì)的角度上對(duì)企業(yè)風(fēng)險(xiǎn)狀況和風(fēng)險(xiǎn)管理能力進(jìn)行評(píng)估。同時(shí)結(jié)合企業(yè)內(nèi)外部環(huán)境的發(fā)展和變化，綜合分析并預(yù)測(cè)國有企業(yè)要面臨的風(fēng)險(xiǎn)類型和風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)，做好風(fēng)險(xiǎn)防范工作，制定風(fēng)險(xiǎn)防范規(guī)劃和預(yù)案。另外，要不斷提升管理人員的國有資產(chǎn)管理專業(yè)素質(zhì)培養(yǎng)，增強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)防范意識(shí)，積極運(yùn)用好現(xiàn)代化的風(fēng)險(xiǎn)預(yù)測(cè)技術(shù)和風(fēng)險(xiǎn)數(shù)據(jù)交流與獲取平臺(tái)，做好靈活應(yīng)對(duì)與處理重大風(fēng)險(xiǎn)事故的對(duì)策。

2.優(yōu)化相關(guān)工作的法律、制度機(jī)制。在近年來的改革發(fā)展過程中，我國對(duì)于國有資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)的管理制度有待完善，并且存在著一定的滯后性，以至于國有資產(chǎn)權(quán)益無法得到及時(shí)有效的保障。筆者認(rèn)為應(yīng)該不斷完善國有資產(chǎn)流失的司法追償制度，不斷優(yōu)化國有資產(chǎn)流失方面的法律制度和體系。

司法追償制度主要指的是通過檢察機(jī)關(guān)和審判機(jī)關(guān)等，按照法律程序進(jìn)行檢查權(quán)和審判權(quán)的使用，目的是為了保護(hù)國有資產(chǎn)的完整性和合法性，恢復(fù)國有資產(chǎn)所有權(quán)。一方面，要明確國有資產(chǎn)流失過程中的民事責(zé)任和經(jīng)濟(jì)責(zé)任，保證責(zé)任落實(shí)到人，嚴(yán)懲和治理造成國有資產(chǎn)流失的行為。同時(shí)，明確管理部門和國有企業(yè)的權(quán)利與義務(wù)，通過法律的形式，不斷增強(qiáng)司法機(jī)關(guān)和審判機(jī)關(guān)的職權(quán)和義務(wù)。另一方面，還要增設(shè)侵犯、冒名國有資產(chǎn)的整治措施，完善法律懲治力度。按照科學(xué)嚴(yán)謹(jǐn)?shù)霓k事原則，不斷調(diào)查和監(jiān)督整個(gè)過程的國有資產(chǎn)流失情況，通過嚴(yán)厲的懲治力度和刑法監(jiān)督，不斷完善刑法的調(diào)控機(jī)制，保證刑法作為檢察機(jī)關(guān)和審判機(jī)關(guān)的有力武器，對(duì)國有資產(chǎn)流失行為進(jìn)行高效監(jiān)督。

3.明確國有資產(chǎn)流失評(píng)價(jià)及責(zé)任追究機(jī)制。從政治學(xué)的角度上來看，國有資產(chǎn)流失，主要指的是違反國家法律法規(guī)和相關(guān)管理規(guī)定，或者通過失職、瀆職等行為，導(dǎo)致國家國有資產(chǎn)的流失以及國有資產(chǎn)所有者權(quán)益的損害。而國有資產(chǎn)流失責(zé)任追究制度是用來維護(hù)國有資產(chǎn)的安全，保護(hù)所有者的合法利益，以防止企業(yè)國有資產(chǎn)流失。

通過強(qiáng)調(diào)并運(yùn)用國有資產(chǎn)流失責(zé)任追究制度，可以先明確國有資產(chǎn)流失評(píng)價(jià)工作以及責(zé)任追究機(jī)制。一方面，要不斷明確國有資產(chǎn)流失責(zé)任追究的基本原則，嚴(yán)格落實(shí)“實(shí)事求是，流失必究”的責(zé)任追究方式。同時(shí)，要堅(jiān)持以事實(shí)為依據(jù)、以法律為準(zhǔn)繩，嚴(yán)格按照相關(guān)的國有資產(chǎn)流失責(zé)任追究辦法來進(jìn)行有關(guān)行為的處理。另一方面，要不斷明確責(zé)任追究的主體、對(duì)象和范圍，責(zé)任追究的主體主要是追究者，責(zé)任追究的對(duì)象即為被追究者。在進(jìn)行責(zé)任追究的過程中，要嚴(yán)格落實(shí)追究和查處的程序，按照程序執(zhí)行。任何一件國有資產(chǎn)流失責(zé)任追究案件，都必須嚴(yán)格從提起、立案、調(diào)查、認(rèn)定和鑒定、作出審查結(jié)論等流程來完成，通過責(zé)任追究的形式來對(duì)工作人員的玩忽職守等行為做出懲罰，確保國有資產(chǎn)責(zé)任追究制度的完善，維護(hù)國有資產(chǎn)持有人的利益。

另外，要確保國有資產(chǎn)流失責(zé)任追究工作的落實(shí)情況。要不斷健全和完善科學(xué)的國有資產(chǎn)經(jīng)營管理責(zé)任體系，保障國有資產(chǎn)流失責(zé)任追究工作能夠有序進(jìn)行。同時(shí)，要抓緊完善并出臺(tái)《國有資產(chǎn)流失案件責(zé)任追究辦法》，形成完整的國有資產(chǎn)流失責(zé)任追究體系。不斷落實(shí)過程中的責(zé)任分配，做到權(quán)責(zé)明確，責(zé)任到人，拒絕出現(xiàn)推諉和消極等待的情況。在進(jìn)行責(zé)任追究時(shí)，還要講究關(guān)注時(shí)效性問題，根據(jù)案件的性質(zhì)和內(nèi)容，強(qiáng)調(diào)“無期限責(zé)任制”，使責(zé)任追究和問責(zé)產(chǎn)生應(yīng)有的威懾作用，有效防止國有資產(chǎn)的流失情況。

4.防范國有資產(chǎn)的隱性流失。國有資產(chǎn)的隱性流失，主要表現(xiàn)為生產(chǎn)經(jīng)營粗放、決策失誤以及盲目擴(kuò)大企業(yè)消費(fèi)等情況而產(chǎn)生的國有資產(chǎn)流失。隱性流失主要是由于國企經(jīng)營者權(quán)力越位、國企管理部門對(duì)國有資產(chǎn)的監(jiān)管力度不夠以及企業(yè)管理不到位等情況產(chǎn)生的。隱性流失雖然是國有企業(yè)內(nèi)部環(huán)境導(dǎo)致的，但是也需要管理者引起重視，否則會(huì)給國有資產(chǎn)帶來負(fù)面影響。

企業(yè)要有效防止國有資產(chǎn)的隱性流失，可以通過建立職業(yè)經(jīng)理人資格認(rèn)定和準(zhǔn)入制度，打造并形成職業(yè)經(jīng)理的人才市場(chǎng)。同時(shí)，要實(shí)行任期目標(biāo)管理制度和責(zé)任追究與獎(jiǎng)勵(lì)制度，激勵(lì)職業(yè)經(jīng)理人的有效工作，提高管理工作的效率和質(zhì)量。另外，實(shí)行任前個(gè)人財(cái)產(chǎn)的登記制度，鼓勵(lì)全員參與，齊抓共治，規(guī)范招標(biāo)程序，杜絕出現(xiàn)不法行為造成招標(biāo)干擾，要有針對(duì)性地展開定期的專項(xiàng)檢查和監(jiān)督工作。

四、結(jié)語

在國有資產(chǎn)處置過程中產(chǎn)生的權(quán)益保障問題，日漸成為社會(huì)公眾關(guān)注的重要問題之一，也是影響國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要內(nèi)容。當(dāng)前，我國的國有資產(chǎn)流失主要表現(xiàn)為跨國投資中的資產(chǎn)流失、企業(yè)改造中的資產(chǎn)流失以及內(nèi)部控制所導(dǎo)致的資產(chǎn)流失，結(jié)合當(dāng)前國有資產(chǎn)處置過程中的問題分析，例如：所有者的界定與缺位、企業(yè)監(jiān)管體系待健全、現(xiàn)行法律體系待完善等，針對(duì)性地提出構(gòu)建完善的國有資產(chǎn)管理機(jī)制，來保障國家資產(chǎn)權(quán)益這一戰(zhàn)略目標(biāo)。同時(shí)，加快建立完善的國有資產(chǎn)監(jiān)督與風(fēng)險(xiǎn)防范機(jī)制，優(yōu)化相關(guān)工作的法律和制度機(jī)制，建立和完善司法追償制度。明確國有資產(chǎn)流失評(píng)價(jià)與責(zé)任追究機(jī)制，運(yùn)用國有資產(chǎn)流失責(zé)任追究制度，強(qiáng)調(diào)國有資產(chǎn)流失責(zé)任追究的基本原則和主體，有效防范國有資產(chǎn)的隱性流失。只有綜合做到以上措施，才能夠有效防范國有資產(chǎn)的流失問題，幫助維護(hù)資產(chǎn)持有者的合法利益，保障我國的國民經(jīng)濟(jì)支柱平穩(wěn)發(fā)展，構(gòu)建社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)。