無(wú)居民海島納入生態(tài)保護(hù)紅線劃定方法及管控研究

李佳芮，喬 琳，劉文利，李 晉

（國(guó)家海洋信息中心, 天津 300171）

作為我國(guó)國(guó)土重要組成部分的無(wú)居民海島，其生態(tài)保護(hù)、經(jīng)濟(jì)社會(huì)、國(guó)防軍事等方面的價(jià)值不容忽視[1-2]，是推動(dòng)我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展的重要支撐。無(wú)居民海島擁有豐富的生物、礦產(chǎn)、海洋能、港口、旅游等資源，因其特殊的地理位置，也決定了我國(guó)無(wú)居民海島在維護(hù)海洋權(quán)益和保障國(guó)家領(lǐng)土完整方面的獨(dú)有價(jià)值。無(wú)居民海島的重要性越發(fā)凸顯。

近年來(lái)，國(guó)家對(duì)生態(tài)保護(hù)的重視程度與日俱增。相繼發(fā)布《全國(guó)生態(tài)功能區(qū)劃》《關(guān)于加快推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的意見(jiàn)》，2017 年又出臺(tái)《關(guān)于劃定并嚴(yán)守生態(tài)保護(hù)紅線的若干意見(jiàn)》，充分表明國(guó)家已將生態(tài)保護(hù)上升到前所未有的高度。對(duì)于海島這個(gè)特殊的生態(tài)系統(tǒng)，高強(qiáng)度、粗放式的開(kāi)發(fā)利用活動(dòng)已經(jīng)對(duì)部分海島產(chǎn)生了較大的影響，引起海島地形地貌嚴(yán)重改變、植物群落破壞、景觀格局破碎化、環(huán)境質(zhì)量惡化等問(wèn)題。

針對(duì)目前海島保護(hù)開(kāi)發(fā)利用出現(xiàn)的各種問(wèn)題，國(guó)家加快制定海島嚴(yán)管?chē)?yán)控政策，并提出尚未開(kāi)發(fā)利用的無(wú)居民海島將作為“留白”區(qū)域納入生態(tài)保護(hù)紅線。在2019 年中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于在國(guó)土空間規(guī)劃中統(tǒng)籌劃定落實(shí)三條控制線的指導(dǎo)意見(jiàn)》中指出，要參照生態(tài)功能進(jìn)行生態(tài)保護(hù)紅線分區(qū)。生態(tài)保護(hù)紅線是對(duì)應(yīng)“三區(qū)”中的生態(tài)空間劃定而來(lái)，該區(qū)域具有特殊重要生態(tài)功能且必須強(qiáng)制性嚴(yán)格保護(hù)。結(jié)合當(dāng)前發(fā)展的新形勢(shì)、新要求，針對(duì)無(wú)居民海島如何展開(kāi)生態(tài)保護(hù)紅線的劃定及協(xié)調(diào)生態(tài)保護(hù)與開(kāi)發(fā)利用，是目前亟須解決的問(wèn)題。

1 無(wú)居民海島生態(tài)保護(hù)紅線內(nèi)涵

1.1 生態(tài)保護(hù)紅線的提出

伴隨工業(yè)城鎮(zhèn)化的加速推進(jìn)，我國(guó)資源開(kāi)發(fā)利用強(qiáng)度持續(xù)增強(qiáng)，環(huán)境污染持續(xù)加重，生態(tài)系統(tǒng)退化形勢(shì)嚴(yán)峻，我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展的后勁嚴(yán)重不足。2011 年生態(tài)保護(hù)紅線戰(zhàn)略正式提出，其主要目的是科學(xué)識(shí)別我國(guó)重要典型生態(tài)系統(tǒng)，并對(duì)其進(jìn)行嚴(yán)格保護(hù)[3-4]。2013 年，中共中央頒發(fā)的《關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》，再次強(qiáng)調(diào)生態(tài)保護(hù)紅線戰(zhàn)略在資源環(huán)境保護(hù)中的價(jià)值。

紅線，即限制約束的底線，可表示地類(lèi)控制線、邊界線或代表最低限度可接受的數(shù)字。紅線最初是用來(lái)指導(dǎo)建設(shè)單位施工建設(shè)，表示政府部門(mén)允許建設(shè)單位使用的占地面積，在建設(shè)圖紙上以紅色圈出示意，具有法律效力。后來(lái)紅線外延擴(kuò)展，范圍延續(xù)到耕地紅線、水資源紅線等[5]。將生態(tài)保護(hù)紅線納入國(guó)家生態(tài)建設(shè)頂層設(shè)計(jì)中，表明國(guó)家在生態(tài)環(huán)境保護(hù)方面的立場(chǎng)是要堅(jiān)決守住底線。作為生態(tài)空間[6]的重要組成部分，生態(tài)保護(hù)紅線是國(guó)家生態(tài)安全的底線和生命保障線[7-10]的最終體現(xiàn)。

1.2 海洋生態(tài)保護(hù)紅線

經(jīng)濟(jì)社會(huì)的快速發(fā)展也伴隨著海洋資源的開(kāi)發(fā)利用，在此進(jìn)程中衍生出海洋生態(tài)環(huán)境惡化、海洋生態(tài)系統(tǒng)功能降低等問(wèn)題，國(guó)家開(kāi)始加強(qiáng)對(duì)海洋生態(tài)的保護(hù)。2016 年，《關(guān)于全面建立實(shí)施海洋生態(tài)紅線制度的意見(jiàn)》及《海洋生態(tài)紅線劃定技術(shù)指南》的發(fā)布為在全國(guó)范圍內(nèi)開(kāi)展海洋生態(tài)保護(hù)紅線劃定提供參考指導(dǎo)[11-12]。同年，國(guó)家修訂并實(shí)施的《中華人民共和國(guó)海洋環(huán)境保護(hù)法》，將“海洋生態(tài)保護(hù)紅線”寫(xiě)入法律條文予以明確，奠定其核心地位。

1.3 無(wú)居民海島生態(tài)保護(hù)紅線

無(wú)居民海島是一種特殊的海洋資源，無(wú)居民海島生態(tài)保護(hù)紅線的劃定在海島生態(tài)安全、海島保護(hù)與開(kāi)發(fā)利用方面至關(guān)重要。海島生態(tài)保護(hù)紅線，將島體及其周邊海域[13]作為首要保護(hù)對(duì)象，且延伸豐富了生態(tài)保護(hù)紅線在海島保護(hù)與管理中的內(nèi)涵。無(wú)居民海島生態(tài)保護(hù)紅線的內(nèi)涵為：具備重要生態(tài)功能或特殊價(jià)值、必須強(qiáng)制性嚴(yán)格保護(hù)的無(wú)居民海島或其島上部分區(qū)域，通常包括特殊用途海島，海岸防護(hù)、水源涵養(yǎng)等具有重要生態(tài)功能的區(qū)域，以及海岸侵蝕、水土流失、珊瑚礁、海草床、紅樹(shù)林等生態(tài)脆弱/敏感的海島或區(qū)域。無(wú)居民海島生態(tài)保護(hù)紅線不代表嚴(yán)禁所有開(kāi)發(fā)利用活動(dòng)，開(kāi)展有限人為活動(dòng)的前提是保證無(wú)居民海島的生態(tài)功能不降低，保護(hù)性質(zhì)不改變，紅線面積不減少。

2 劃定原則

2.1 生態(tài)優(yōu)先，保護(hù)為主

海島是未來(lái)發(fā)展的重要陣地。當(dāng)前階段，國(guó)家將其作為生態(tài)保護(hù)的重點(diǎn)對(duì)象，對(duì)海島重要生態(tài)功能、生態(tài)敏感/脆弱區(qū)和禁止開(kāi)發(fā)區(qū)域進(jìn)行有效維護(hù)和改善[13-16]，優(yōu)先保護(hù)劃入生態(tài)紅線的區(qū)域。

2.2 區(qū)域連通，系統(tǒng)完整

一定區(qū)域內(nèi)的無(wú)居民海島，由于其在空間及自然屬性上的連通性，如列島、群島是一個(gè)相對(duì)獨(dú)立、完整的自然地理單元，所屬列島或群島內(nèi)的無(wú)居民海島資源及環(huán)境特點(diǎn)相似，因此在劃定無(wú)居民海島生態(tài)保護(hù)紅線時(shí)，應(yīng)保證區(qū)域內(nèi)自然地理空間和生態(tài)系統(tǒng)的相對(duì)完整性。

2.3 守住底線，兼顧發(fā)展

作為保障國(guó)家和區(qū)域生態(tài)安全的底線，劃定無(wú)居民海島生態(tài)保護(hù)紅線是落實(shí)國(guó)家生態(tài)保護(hù)戰(zhàn)略的重要體現(xiàn)，是實(shí)現(xiàn)生態(tài)文明建設(shè)的重要手段。在守住底線的前提下，在海島資源環(huán)境承載能力范圍內(nèi)，預(yù)留一定的發(fā)展空間，兼顧地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需求。

2.4 協(xié)調(diào)統(tǒng)一，分類(lèi)管控

劃定的無(wú)居民海島生態(tài)保護(hù)紅線應(yīng)在海洋生態(tài)保護(hù)紅線、國(guó)土空間規(guī)劃等相關(guān)規(guī)劃體系框架內(nèi)，內(nèi)容上應(yīng)協(xié)調(diào)統(tǒng)一；海島及周邊海域?qū)⒆鳛橐粋€(gè)整體納入生態(tài)保護(hù)紅線，且根據(jù)不同類(lèi)型海島特點(diǎn)制定差別化的管控政策措施。

3 劃定思路

海島兼具海洋和陸地雙重屬性[17]，參照《資源環(huán)境承載能力和國(guó)土空間開(kāi)發(fā)適宜性評(píng)價(jià)指南（試行）》，評(píng)價(jià)無(wú)居民海島資源環(huán)境承載能力，主要是對(duì)海島生態(tài)保護(hù)的重要性進(jìn)行評(píng)估，具體包括生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能評(píng)價(jià)和生態(tài)脆弱性/敏感性評(píng)價(jià)[18]。對(duì)面積較小且位于島群[19]內(nèi)的數(shù)個(gè)海島可作為一個(gè)整體進(jìn)行綜合評(píng)價(jià)[20]。無(wú)居民海島生態(tài)保護(hù)重要性評(píng)價(jià)參考指標(biāo)具體見(jiàn)表1。

表1 無(wú)居民海島生態(tài)保護(hù)重要性評(píng)價(jià)參考指標(biāo)[21]

《關(guān)于海域、無(wú)居民海島有償使用的意見(jiàn)》中指出，特殊用途海島區(qū)域，海洋自然保護(hù)區(qū)內(nèi)的核心區(qū)及緩沖區(qū)、海洋特別保護(hù)區(qū)內(nèi)的重點(diǎn)保護(hù)區(qū)和預(yù)留區(qū)、具有特殊保護(hù)價(jià)值的無(wú)居民海島都納入禁止開(kāi)發(fā)利用區(qū)域。

結(jié)合相關(guān)文件要求，特殊用途海島、具有珍稀瀕危野生動(dòng)植物及棲息地、重要自然遺跡等特殊保護(hù)價(jià)值的無(wú)居民海島可考慮直接納入紅線；對(duì)其余無(wú)居民海島以單島或島群的形式進(jìn)行資源環(huán)境承載能力評(píng)價(jià)，從生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能和生態(tài)脆弱性?xún)煞矫娣謩e評(píng)估無(wú)居民海島的重要、極重要的生態(tài)功能區(qū)和重要生態(tài)脆弱區(qū)/敏感區(qū)，將兩者疊加分析后確定擬納入生態(tài)保護(hù)紅線的范圍，與涉及無(wú)居民海島的相關(guān)規(guī)劃進(jìn)行研判分析，確認(rèn)是否存在空間矛盾，最終確定無(wú)居民海島生態(tài)保護(hù)紅線范圍。無(wú)居民海島納入生態(tài)保護(hù)紅線技術(shù)路線具體見(jiàn)圖1。

圖1 無(wú)居民海島納入生態(tài)保護(hù)紅線技術(shù)路線

4 無(wú)居民海島納入生態(tài)保護(hù)紅線管控規(guī)則

生態(tài)保護(hù)紅線關(guān)乎國(guó)家生態(tài)安全，又觸及環(huán)境質(zhì)量底線，因此對(duì)其管控應(yīng)當(dāng)非常嚴(yán)格。根據(jù)無(wú)居民海島保護(hù)與開(kāi)發(fā)利用現(xiàn)狀，結(jié)合生態(tài)保護(hù)紅線相關(guān)管控規(guī)則，應(yīng)當(dāng)對(duì)無(wú)居民海島實(shí)施分級(jí)分類(lèi)管控。

4.1 分級(jí)管控

依據(jù)生態(tài)保護(hù)紅線管控規(guī)則[22]，生態(tài)保護(hù)紅線區(qū)域內(nèi)自然保護(hù)地核心保護(hù)區(qū)內(nèi)原則上參照禁止開(kāi)發(fā)區(qū)的規(guī)定，但是紅線區(qū)域內(nèi)并非嚴(yán)禁所有人類(lèi)開(kāi)發(fā)利用活動(dòng)。目前，根據(jù)國(guó)家要求，實(shí)際上生態(tài)保護(hù)紅線區(qū)內(nèi)實(shí)行分級(jí)管控，可以理解為自然保護(hù)地核心保護(hù)區(qū)內(nèi)和其他區(qū)域兩類(lèi)。結(jié)合無(wú)居民海島實(shí)際情況，可劃分為嚴(yán)格保護(hù)區(qū)和一般保護(hù)區(qū)。嚴(yán)格保護(hù)區(qū)為特殊用途、具有珍稀瀕危野生動(dòng)植物及棲息地、重要自然遺跡等特殊保護(hù)價(jià)值的無(wú)居民海島或其部分區(qū)域，以及其他自然保護(hù)地核心保護(hù)區(qū)內(nèi)的無(wú)居民海島或區(qū)域，對(duì)這類(lèi)海島應(yīng)實(shí)施最嚴(yán)格的管控制度，原則上禁止一切人為活動(dòng)。一般保護(hù)區(qū)為紅線內(nèi)的其他無(wú)居民海島或區(qū)域，對(duì)這類(lèi)海島除特殊規(guī)定的活動(dòng)外，嚴(yán)禁所有開(kāi)發(fā)生產(chǎn)性建設(shè)活動(dòng)[23-25]。

4.2 分類(lèi)管控

依據(jù)無(wú)居民海島的自然管理屬性和開(kāi)發(fā)利用狀況，嚴(yán)格保護(hù)區(qū)內(nèi)海島，主要指特殊用途海島（區(qū)域）。特殊用途海島（區(qū)域）是指特殊用途、具有珍稀瀕危野生動(dòng)植物及棲息地、重要自然遺跡等特殊保護(hù)價(jià)值的海島，以及自然保護(hù)地核心保護(hù)區(qū)內(nèi)的海島或區(qū)域；一般保護(hù)區(qū)內(nèi)海島分為未開(kāi)發(fā)利用海島（區(qū)域）和已開(kāi)發(fā)利用海島（區(qū)域）。對(duì)應(yīng)的管控規(guī)則和生態(tài)修復(fù)措施具體見(jiàn)表2。

4.3 管控建議

4.3.1 建立無(wú)居民海島生態(tài)保護(hù)紅線管理制度

無(wú)居民海島生態(tài)保護(hù)紅線管理制度是切實(shí)保護(hù)海島生態(tài)安全的基本保障和重要依據(jù)，對(duì)生態(tài)保護(hù)紅線內(nèi)不同級(jí)別、不同類(lèi)型的無(wú)居民海島管控要求和管控措施予以明確，對(duì)海島實(shí)施差異化管理，將有效保護(hù)海島生態(tài)系統(tǒng)和自然環(huán)境。同時(shí)，在當(dāng)前穩(wěn)經(jīng)濟(jì)、保增長(zhǎng)、促發(fā)展的大背景下，對(duì)納入生態(tài)保護(hù)紅線管理的無(wú)居民海島要建立調(diào)整機(jī)制，如符合國(guó)家重大戰(zhàn)略要求的用島項(xiàng)目，在充分論證項(xiàng)目用島的必要性和可行性后，在節(jié)約集約利用、綠色低碳用島和采取生態(tài)保護(hù)修復(fù)措施等方面經(jīng)過(guò)嚴(yán)格論證、審查后，方可進(jìn)行用島調(diào)整。制定出臺(tái)無(wú)居民海島生態(tài)保護(hù)紅線管理制度是當(dāng)務(wù)之急。

4.3.2 健全生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償制度，加大對(duì)海島的生態(tài)補(bǔ)償力度

從可持續(xù)發(fā)展的角度出發(fā)，區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展與生態(tài)保護(hù)紅線的劃定是相輔相成的[8]，良好的自然生態(tài)環(huán)境作為區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)持續(xù)發(fā)展的基礎(chǔ)，為區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展提供源泉和動(dòng)力。然而，當(dāng)前經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展過(guò)程中存在對(duì)自然資源索用無(wú)度、污染物排放無(wú)序等問(wèn)題，自然生態(tài)環(huán)境破壞嚴(yán)重，這也制約著區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展。目前，大部分無(wú)居民海島納入生態(tài)保護(hù)紅線，這在一定程度上制約了海島經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。為了平衡地方生態(tài)保護(hù)紅線區(qū)域內(nèi)外不同利益體之間的利益，應(yīng)健全無(wú)居民海島生態(tài)補(bǔ)償制度，且加大生態(tài)補(bǔ)償力度，探索生態(tài)保護(hù)紅線所在海島或區(qū)域與受益區(qū)域之間生態(tài)補(bǔ)償模式及生態(tài)保護(hù)任務(wù)分配機(jī)制。同時(shí)，探索研究以海島為主體的生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)途徑，提升海島生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能。

4.3.3 構(gòu)建無(wú)居民海島生態(tài)保護(hù)監(jiān)測(cè)網(wǎng)絡(luò)和監(jiān)管平臺(tái)

建設(shè)和完善無(wú)居民海島生態(tài)保護(hù)監(jiān)測(cè)網(wǎng)絡(luò)體系，借助現(xiàn)代化技術(shù)方法進(jìn)行監(jiān)測(cè)和管控，充分利用各類(lèi)生態(tài)環(huán)境監(jiān)測(cè)站點(diǎn)和衛(wèi)星遙感等平臺(tái)手段，獲取具有時(shí)效性、典型性的監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)，構(gòu)建無(wú)居民海島生態(tài)保護(hù)監(jiān)管平臺(tái)及數(shù)據(jù)庫(kù)，動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)人為干擾活動(dòng)，快速及時(shí)發(fā)現(xiàn)各類(lèi)損害生態(tài)保護(hù)紅線的行為。對(duì)生態(tài)保護(hù)紅線內(nèi)海島進(jìn)行監(jiān)管的同時(shí)，對(duì)生態(tài)保護(hù)紅線外海島同樣需要實(shí)施嚴(yán)格的監(jiān)管，杜絕一切破壞海島生態(tài)環(huán)境的行為。要加強(qiáng)對(duì)監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)的集成分析與應(yīng)用，強(qiáng)化生態(tài)災(zāi)害的監(jiān)測(cè)預(yù)警能力建設(shè)，全方位掌握海島生態(tài)系統(tǒng)的構(gòu)成、分布與動(dòng)態(tài)變化，及時(shí)評(píng)估和預(yù)警生態(tài)風(fēng)險(xiǎn)，提高生態(tài)保護(hù)紅線管理決策科學(xué)化水平[26]。

4.3.4 建立定期評(píng)價(jià)和考核機(jī)制

從無(wú)居民海島生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)質(zhì)量和功能等方面，建立紅線內(nèi)無(wú)居民海島生態(tài)功能評(píng)價(jià)指標(biāo)體系和技術(shù)方法。周期性開(kāi)展生態(tài)功能評(píng)價(jià)，動(dòng)態(tài)掌握紅線內(nèi)無(wú)居民海島生態(tài)功能狀況及動(dòng)態(tài)變化情況，其評(píng)價(jià)結(jié)果將作為優(yōu)化無(wú)居民海島生態(tài)保護(hù)紅線布局、安排海島生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償資金的依據(jù)。同時(shí)，要把無(wú)居民海島生態(tài)保護(hù)紅線管控結(jié)果納入?yún)^(qū)域生態(tài)文明建設(shè)指標(biāo)體系，以及地方政府、領(lǐng)導(dǎo)干部工作績(jī)效考核體系中，探索建立海島生態(tài)環(huán)境保護(hù)問(wèn)責(zé)體制機(jī)制[8]。

5 結(jié)論

無(wú)居民海島生態(tài)保護(hù)紅線劃定工作還處于探索階段，其技術(shù)路線和方法尚不成熟，海島生態(tài)基礎(chǔ)理論較為薄弱，相關(guān)規(guī)章制度還未出臺(tái)，本文試圖為無(wú)居民海島生態(tài)保護(hù)紅線劃定和管控工作提供一些參考。后續(xù)研究中，將深入研究基于較大無(wú)居民海島內(nèi)部劃定生態(tài)保護(hù)紅線的方法路線，著重研究對(duì)圍塘內(nèi)海島、面積小且離岸近等特殊類(lèi)海島的管控規(guī)則，以及對(duì)不同用途的已開(kāi)發(fā)利用海島細(xì)化的管控要求。