農(nóng)村經(jīng)濟(jì)合作社如何邁入經(jīng)營發(fā)展之路
——基于農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的視角

方顏明 廣西南寧市西鄉(xiāng)塘區(qū)心圩街道辦事處

實施農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革，是我國十二大之后中共中央國務(wù)院提出的國家重大改革戰(zhàn)略，旨在引導(dǎo)廣大農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織建立符合市場經(jīng)濟(jì)運行機(jī)制的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)，在創(chuàng)新經(jīng)濟(jì)組織與改革制度下，通過明晰村集體財產(chǎn)權(quán)屬與賦權(quán)，激活村集體資源要素潛能，多形式多路徑發(fā)展農(nóng)民股份合作經(jīng)濟(jì)，增加農(nóng)民財產(chǎn)性收入[1]。

在2014 年10 月，全國率先開展了29 個縣(市)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革試點。在2018 年7 月，南寧市全面鋪開農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革；在2020 年底，全市范圍內(nèi)基本完成了村民委員會組建“村經(jīng)濟(jì)合作聯(lián)合社”；在2021 年底,完成了村民小組組建“小組股份經(jīng)濟(jì)合作社”(后統(tǒng)稱“合作社”) 。

合作社組建完成，標(biāo)志農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革工作取得了階段性成果。為深化農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革，推動合作社邁入經(jīng)營發(fā)展，關(guān)鍵的跨越，如何撬動與創(chuàng)新，一直是眾多”三農(nóng)”工作者熱卻關(guān)注的焦點[2]。本文，筆者以南寧市A 街道村集體產(chǎn)權(quán)改革為例，分析當(dāng)?shù)睾献魃绨l(fā)展之現(xiàn)狀與存在問題，對實現(xiàn)經(jīng)營之路徑提出探索性思路。

一、合作社現(xiàn)狀與存在問題

A 街道資產(chǎn)和資源基礎(chǔ)。A 街道地處南寧市城西的城中城郊地帶，各類土地資源集中在各個村民小組內(nèi)。自1994 年起，經(jīng)歷了20 余年的城市開發(fā)征地，村民小組存有零星耕地平均不到9 畝/組(來自2017 年清產(chǎn)核資數(shù)據(jù)計算)。之后存余耕地種植條件變差，農(nóng)民不再從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。

(一)合作社組建情況

A 街道成立了8 個村級經(jīng)濟(jì)合作聯(lián)合社，成立了129個組級股份經(jīng)濟(jì)合作社，均獲得《農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織登記證》，刻制了法人公章，開設(shè)了銀行賬戶。

(二)合作社組建后未運營的問題

合作社組建后，沒有進(jìn)一步將可能形成本社法人財產(chǎn)的潛在資金、經(jīng)營資產(chǎn)、資源從原村集體中剝離出來注資入“社”，也未籌集到其他來源的股金股本，合作社股金股本為“0”，無法開展經(jīng)營活動。村民委員會、村民小組仍然按原有管理模式經(jīng)營其名下資產(chǎn)、資源，承載著村集體產(chǎn)權(quán)制度改革“三變”(即村民變股民、資金變股金、資源變資產(chǎn))內(nèi)涵產(chǎn)物的合作社，依然是“三無”社(指無股金、無資產(chǎn)、無資源)。也有一些合作社將村民小組名下各項出租收入存入合作社賬戶，使用合作社的公章辦理資金結(jié)算；村集體活動的決策與執(zhí)行，仍沿用村民小組的議事規(guī)則和流程?；诖?，筆者愚淺認(rèn)為，農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革進(jìn)程是停滯了。

二、改革進(jìn)程為何停滯

(一)村民對改革的認(rèn)同度低，群眾基礎(chǔ)弱

有些村民存在認(rèn)識上偏差，認(rèn)為改不改，集體資產(chǎn)還是集體的，話事人(理事人)仍然是村民選的，分紅受益人也還是村民。資產(chǎn)一樣搞出租有收益，成立合作社弄股權(quán)證是多此一舉。還有村民認(rèn)為，搞改革成立合作社，往后村集體的各種經(jīng)營費用、收益所得納稅，是不是比原來的負(fù)擔(dān)要加大了等等。村民對改革認(rèn)識不統(tǒng)一，村集體產(chǎn)權(quán)改革工作群眾基礎(chǔ)弱。

(二)理事會帶領(lǐng)改革的主觀能動性不足

股民代表在選舉董事會、監(jiān)事會之際，對“標(biāo)”村民委員會換屆選舉，在“黨建引領(lǐng)基層黨組織建設(shè)”的固有意識加持下，選舉了村支部書記任董事長，選舉了其他“村兩委”成員和村務(wù)監(jiān)督員分別組成董事會、監(jiān)事會，形成了“一套人馬多套牌”。“一套人馬”既要搞好村集體內(nèi)部自治事務(wù)，又要配合鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道辦)開展如統(tǒng)計、衛(wèi)計、防疫、創(chuàng)城等社會事務(wù)，假日常態(tài)化地加班加點。再者，這“一套人馬”在經(jīng)濟(jì)運營的思維和能力上，普遍低于職業(yè)經(jīng)理人、經(jīng)營能人等專業(yè)人員，帶領(lǐng)改革的主觀能動性更是不足。

(三)缺少股金與經(jīng)營資產(chǎn)，難行無米之炊

合作社無股金股本，經(jīng)營性資產(chǎn)股權(quán)量化停留在紙上，主要來自以下原因：

其一，合作社難從原村民小組、村民委員會吸收到股金和經(jīng)營資產(chǎn)。村民小組的集體經(jīng)濟(jì)收入主要用于村民全員分紅，留存的積累資金量很少。村民委員會的集體經(jīng)濟(jì)收入用于辦公支出以及各項管理公益事務(wù)的預(yù)算支出，多是量入為出，也難有集體留存積累資金。再者，村民小組、村民委員會名下的經(jīng)營資產(chǎn)與資源，因本地尚未有相關(guān)不動產(chǎn)的交易、權(quán)屬登記相關(guān)制度與實踐，合作社也無法吸收到該類資產(chǎn)的產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)移與注資。

其二，難以籌集到其他來源的股金股本。在社內(nèi)，村民股民不愿出資多占股；在社外，因缺少資源稟賦和產(chǎn)業(yè)環(huán)境弱，無法吸引外來資本。

(四)地方政府后續(xù)政策舉措忽視合作社難啟動的關(guān)鍵問題

合作社組建后，關(guān)乎其經(jīng)營發(fā)展的制度安排與舉措，鮮有出臺，政府后續(xù)推出的政策舉措，其適用對象是“村集體經(jīng)濟(jì)組織”而非“合作社”。如開發(fā)村集體“三資”管理新平臺、農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易信息服務(wù)平臺與制定《村集體經(jīng)濟(jì)組織分配方案指導(dǎo)意見》等，均指出適用對象為“村集體經(jīng)濟(jì)組織”。這些舉措是為“村集體經(jīng)濟(jì)組織”而生，非為“合作社”精準(zhǔn)而生，繞開了產(chǎn)權(quán)改革之“三變”的改革關(guān)鍵難點，在某種程度上助推了合作社的角色隱形[3]，村民委員會、村民小組仍然經(jīng)營管理集體資產(chǎn)，承擔(dān)著來自政府的各種經(jīng)濟(jì)目標(biāo)考核。

三、解決思路與建議

(一)解決當(dāng)下“引導(dǎo)誰扶持誰”問題

合作社的組建基礎(chǔ)，對應(yīng)于同級村民委員會、村民小組的經(jīng)營資產(chǎn)與成員范疇，二者均有經(jīng)濟(jì)盈利活動，也有不同點。一是占有農(nóng)村資源不同。農(nóng)村土地資源集中在村民小組，小組集體擁有土地所有權(quán)、使用權(quán)、流轉(zhuǎn)權(quán)，獨立訂立合同開展經(jīng)濟(jì)活動。村民委員會除辦公用房用地或其他少量房產(chǎn)外，幾乎不存在其他土地資源。二是社會功能不同。村民小組有經(jīng)營資產(chǎn)、土地資源支撐，集體收入以出租物業(yè)(或土地)收益為主，多數(shù)有集體收益分配能力。反觀村民委員會，以開展公共公益管理為主，少有經(jīng)營資產(chǎn)且資產(chǎn)總量低，收入以鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)補助工作經(jīng)費為主。村級合作社的村民股東包含了村內(nèi)數(shù)十個小組的村民成員，一邊可控資源少，一邊名義股民多(平均3 212 人/社)，要通過合作社盈利實現(xiàn)全股東分配不現(xiàn)實[3]。

鑒于二者社會功能與經(jīng)濟(jì)水平差異，筆者認(rèn)為，對缺少經(jīng)營資產(chǎn)的村集體(如村民委員會)組建起來的合作社，其經(jīng)營凈利潤不做股東分配，除保留合作社持續(xù)運營所需資金外，通過章程安排將部分凈利潤補助村民委員會，以保障村民委員會正常運轉(zhuǎn)所需支付水平不降低。對有經(jīng)營資產(chǎn)的村集體(如村民小組)組建起來的合作社，給與重點扶持，包括資金補助，放寬行業(yè)準(zhǔn)入等舉措，助力合作社走上經(jīng)營軌道。

(二)解決股金股本來源

一是對小組集體有盈余資金、經(jīng)營房產(chǎn)(鋪面)類資產(chǎn)的，建議走村民會議程序議定，將集體該類資產(chǎn)向合作社注資。在此情況下，合作社吸收了小組集體的資金和經(jīng)營資產(chǎn)，轉(zhuǎn)移收獲了原小組集體的經(jīng)濟(jì)收入，應(yīng)相應(yīng)承繼小組集體的村民自治功能，這樣也容易獲得村民的廣泛支持。

二是解決以農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入股的問題。地處城中城郊的合作社，其股本來源除股金、經(jīng)營資產(chǎn)外，還有一類潛在資源即經(jīng)營性建設(shè)用地(如三產(chǎn)用地)。該類資源價值甚大，其經(jīng)營獲益水平也遠(yuǎn)高于股金及經(jīng)營資產(chǎn)。因此，建議政府重點設(shè)計涉村集體不動產(chǎn)交易與權(quán)屬轉(zhuǎn)移登記制度，推動制度落地，以回應(yīng)土地入股、出讓等土地要素流轉(zhuǎn)的迫切需求。

三是在享有成員股基礎(chǔ)上，鼓勵村民股東以個人資金出資入股合作社多占股，增強村民股東與合作社緊密的利益聯(lián)結(jié)，建立廣泛的村民股東參與改革實踐的群眾基礎(chǔ)。

(三)豐富合作社的“人”

合作社要經(jīng)營，先講人才隊伍，要在人的要素上給予完善和豐富。引導(dǎo)合作社選舉具有企業(yè)帶頭人、經(jīng)營能人、創(chuàng)業(yè)大學(xué)生等身份的村民股東加入理事會或擔(dān)任經(jīng)理；穩(wěn)住有擔(dān)當(dāng)、善經(jīng)營的人員，換掉不適合從事經(jīng)濟(jì)經(jīng)營的人員；鼓勵合作社引進(jìn)帶資金帶項目入社的“三農(nóng)”人才。對于外來人才，建議政府比照本地引進(jìn)高層次人才獎勵政策，在人員落戶、購房補貼、住房保障、子女入學(xué)、醫(yī)療優(yōu)診等方面給與對等待遇，緩解因村集體經(jīng)濟(jì)弱支付薪酬低、引不進(jìn)人才的困難[4]。

(四)完善機(jī)制創(chuàng)新舉措，營造有利于推進(jìn)村集體產(chǎn)權(quán)改革的政策環(huán)境

一是制定村集體產(chǎn)權(quán)交易管理辦法與實施細(xì)則，推動村集體經(jīng)營性建設(shè)土地入市、入股等多方式、多路徑流轉(zhuǎn)。建議政府部門在汲取各地合作社土地改革經(jīng)驗基礎(chǔ)上，創(chuàng)新村集體經(jīng)營性建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的實踐制度，重點圍繞土地入市交易、權(quán)屬登記、出讓金、稅收等涉“產(chǎn)權(quán)”各方利益人、交易條件、規(guī)則與流程、市場建設(shè)、平臺接入等內(nèi)容制定辦法和實施細(xì)則，督促財政、國土、不動產(chǎn)、稅務(wù)、農(nóng)業(yè)農(nóng)村等關(guān)鍵部門協(xié)作互通，為村集體經(jīng)營性建設(shè)用地政策紅利落地打通最后1 公里[5]。

二是實施補助資金、扶持項目與稅收優(yōu)惠相關(guān)政策。在補助資金上，將農(nóng)村生活服務(wù)業(yè)納入本地政策資金扶持范疇，給予合作社補助創(chuàng)業(yè)資本金，緩解合作社股金短缺情況。在扶持項目上，農(nóng)村中小型建設(shè)項目或適用一般施工技術(shù)的工程，優(yōu)先委托安排本地有條件的合作社實施；對具有行業(yè)資質(zhì)的從事農(nóng)村生活服務(wù)業(yè)(如建筑業(yè)、物業(yè)管理)的合作社，將其納入本地政府采購招標(biāo)平臺企業(yè)目錄，增加市場交易機(jī)會。在稅收優(yōu)惠上，建議政府借鑒涉農(nóng)產(chǎn)業(yè)的現(xiàn)有免稅待遇，給予非農(nóng)產(chǎn)業(yè)經(jīng)營的合作社稅收優(yōu)惠支持，如從低稅率課征增值稅、如給予合作社啟動建設(shè)期2—3 年內(nèi)免征稅額、合作經(jīng)營所得免稅等優(yōu)惠，扶持小弱集體經(jīng)濟(jì)體增強生存空間[4]。

(五)探索與農(nóng)村資源、經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)相適應(yīng)的合作經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式

合作社要上什么項目，發(fā)展什么業(yè)務(wù)，市場在哪里，由合作社自主決定。政府應(yīng)著力搭建平臺與渠道，助力合作社發(fā)展新型業(yè)態(tài)與經(jīng)營模式，開好“經(jīng)營局”。結(jié)合村集體自然稟賦條件，筆者認(rèn)為本地合作社可以實踐發(fā)展以下經(jīng)濟(jì)模式[2]。

一是發(fā)展“建筑施工+裝修裝飾+物業(yè)服務(wù)”型業(yè)務(wù)。本地存在新農(nóng)村建設(shè)用工需求多、農(nóng)民住宅小區(qū)無物業(yè)服務(wù)多等情況，建筑和物業(yè)服務(wù)需求大。建議有股金規(guī)模的合作社可以發(fā)展 “建筑施工+裝修裝飾+物業(yè)服務(wù)”型業(yè)務(wù)，結(jié)合社資源條件，可以發(fā)展整個產(chǎn)業(yè)鏈業(yè)務(wù)，可以就其中一個鏈點開展業(yè)務(wù)。本地人服務(wù)本地，村民信賴度高，容易打開市場，人力成本低，有市場競爭力。

二是發(fā)展土地資源經(jīng)營型。村集體三產(chǎn)地選址多集中在大學(xué)院校區(qū)、商業(yè)區(qū)，處于城市干道邊或地鐵口等地，位置和交通優(yōu)勢凸顯。有用地資源的合作社，可以聯(lián)合其他合作社，整合相鄰地塊成片，整體入市流轉(zhuǎn)土地使用權(quán)，獲取高水平的土地出租出讓收益。對散落分布的宅地、未利用地等非農(nóng)建設(shè)用地，合作社可以和社內(nèi)村民股東通過宅地置換、貨幣補償方式，將散地整合成塊成片，依托成熟的商業(yè)圈和交通優(yōu)勢，引進(jìn)幼兒教育、老年康養(yǎng)、倉儲物流園等企業(yè)用地建房建廠，獲取土地經(jīng)營出租收益，促進(jìn)村集體經(jīng)濟(jì)增收。

三是盤活物業(yè)資產(chǎn)型。對擁有集體文化室、閑置祠堂、知青屋、碾米房等房產(chǎn)的合作社，充分利用本地產(chǎn)權(quán)交易平臺路徑，結(jié)合線下“招商引資”，以租賃、股份合作等方式盤活，增加村集體收入。

四、結(jié)語

上述案例反映了城中城郊域內(nèi)合作社發(fā)展的某些樣態(tài)，折射了失地村集體發(fā)展經(jīng)濟(jì)的多種困境，探索了不同資源稟賦基礎(chǔ)上發(fā)展合作經(jīng)濟(jì)新模式。建議政府部門結(jié)合產(chǎn)權(quán)改革中多塊短板，找準(zhǔn)關(guān)鍵問題，調(diào)整改革督導(dǎo)方向，及時完善產(chǎn)權(quán)改革各項政策、精準(zhǔn)優(yōu)化各類扶持措施，建設(shè)適合合作社融入市場的機(jī)制與環(huán)境。市(縣、區(qū))政府部門在發(fā)揮改革引領(lǐng)帶動中，應(yīng)從“監(jiān)管”為中心轉(zhuǎn)向以“服務(wù)”為中心，以“實效”為軸點，以“強經(jīng)濟(jì)”為導(dǎo)向，確實推動農(nóng)民經(jīng)濟(jì)合作社邁入經(jīng)營軌道，努力發(fā)展“(村)集體強農(nóng)民富”的美好愿景。