淺談業(yè)財融合促進行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的建設(shè)和實施

王瑋 太原市公園服務(wù)中心

引言

隨著行政事業(yè)單位改革的基本完成，行政事業(yè)單位越來越強調(diào)公益性和服務(wù)性。伴隨著各地“陽光型政府”的建設(shè)，市長投訴熱線、市民舉報信箱等各種監(jiān)督途徑的不斷完善，社會大眾對政府的執(zhí)政水平和服務(wù)能力也提出了前所未有的高要求，政府部門的“一舉一動”都受到了社會大眾的監(jiān)督。但即便在如此高壓的監(jiān)督下，仍有部分公職人員為了一己之私侵占單位財產(chǎn)、利用職務(wù)權(quán)利吃拿卡要，使社會大眾對政府的執(zhí)政能力產(chǎn)生了懷疑。為了更好地維護政府形象，我們必須提高單位的服務(wù)水平和管理能力，降低執(zhí)政風(fēng)險，這就需要建立完善的單位內(nèi)部控制制度。完善的全過程的單位內(nèi)部控制建設(shè)一定離不開業(yè)務(wù)部門的參與，一定要將業(yè)務(wù)財務(wù)與內(nèi)部控制的建設(shè)結(jié)合起來。

一、業(yè)財融合與內(nèi)部控制的理論知識

在100 年前美國學(xué)者H.W.Quaintance 便在《管理會計：財務(wù)管理入門》中提出了業(yè)財融合概念[1]。而直到20 世紀(jì)80 年代我國企業(yè)才重視管理會計這一概念，才逐漸關(guān)注業(yè)財融合這一理念，2014 年財政部發(fā)布的《關(guān)于全面推進管理會計體系建設(shè)的指導(dǎo)意見》中才提到財務(wù)與業(yè)務(wù)的融合，業(yè)財融合才得到單位的重視。那什么是業(yè)財融合呢？簡單地講就是業(yè)務(wù)與財務(wù)的融合，就是財務(wù)人員要將自己的工作前移，不僅僅只注重業(yè)務(wù)流程中的財務(wù)報銷環(huán)節(jié)，更多地要將自己的職能前移，給予業(yè)務(wù)環(huán)節(jié)一些更好的建議和解決方案。在行政事業(yè)單位要實現(xiàn)業(yè)財融合，就是要懂得相關(guān)業(yè)務(wù)的操作流程（這里的業(yè)務(wù)僅僅指單位的經(jīng)濟活動不包括非經(jīng)濟活動），指導(dǎo)業(yè)務(wù)部門如何更好地執(zhí)行相關(guān)的規(guī)定，如何更有效地使用財政資金，如何將舞弊風(fēng)險控制在可接受范圍，提升財政資金的使用效率和效果。

內(nèi)部控制概念的提出最早是由審計界于20 世紀(jì)提出的，內(nèi)部控制其實就是起源于內(nèi)部牽制，而內(nèi)部牽制早在人類漫長的經(jīng)濟活動中就一直存在，就是要互相監(jiān)督、互相牽制，以減少舞弊發(fā)生的可能性。伴隨著經(jīng)濟的進步，經(jīng)濟活動復(fù)雜性的提高，人們對內(nèi)部控制的研究也在不斷地進步，而關(guān)于政府內(nèi)部控制定義的研究，比較有代表意義的就是美國審計署在《聯(lián)邦政府內(nèi)部控制準(zhǔn)則》中對內(nèi)部控制的定義，其中提到“政府為了實現(xiàn)運行的有效性和效率、財務(wù)報告的可靠性和符合適用的法律和法規(guī)而進行管理的組成部分”，我國財政部在2012 年11 月頒布的《單位內(nèi)控規(guī)范》中也對內(nèi)部控制有自己的定義“本規(guī)范所稱內(nèi)部控制，是指單位為實現(xiàn)控制目標(biāo)，通過制定制度、實施措施和執(zhí)行程序，對經(jīng)濟活動的風(fēng)險進行防范和管控”。不論是美國審計署的定義還是我國財政部的定義，都提到了管理二字，證明內(nèi)部控制是單位管理不可或缺的一部分。

二、內(nèi)部控制的建設(shè)需要業(yè)財融合

（一）業(yè)財融合能提高內(nèi)部控制建設(shè)的完善性和合理性

1.我國行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的建設(shè)一直是以財政部主推，各地也是財政局在組織實施，且我國內(nèi)部控制的客體范圍是“以預(yù)算為主線，以資金為核心”的經(jīng)濟活動，因此現(xiàn)階段各單位從事內(nèi)部控制工作的也主要是各單位的財務(wù)人員。

2.內(nèi)部控制是對經(jīng)濟活動的風(fēng)險進行防范和管控，要建立完善的內(nèi)部控制首先必須清楚經(jīng)濟活的風(fēng)險在哪，這樣才可以建立有效的制度、措施和程序來防范風(fēng)險。要想知道經(jīng)濟活動的風(fēng)險在哪，必須明白經(jīng)濟活動、參與經(jīng)濟活動，才可以更清楚地掌握經(jīng)濟活動的風(fēng)險點。

基于以上兩點，要想建立完善的單位內(nèi)部控制制度一定離不開業(yè)財融合，財務(wù)人員只有很清楚地明白各項經(jīng)濟活動的主要風(fēng)險點在哪，才可以制定出更加合理高效的內(nèi)部控制制度。

（二）業(yè)財融合是內(nèi)部控制原則的具體體現(xiàn)

行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的原則是指行政事業(yè)單位在建立和實施內(nèi)部控制過程中必須遵循的基本要求，具體包括全面性原則、重要性原則、制衡性原則和適應(yīng)性原則[2]。

1.業(yè)務(wù)的參與能更好地體現(xiàn)內(nèi)部控制建設(shè)的全面性原則

全面性原則是指內(nèi)部控制應(yīng)參與到單位經(jīng)濟活動的各個層面，包括單位的預(yù)算編制、預(yù)算的執(zhí)行以及決算甚至單位的采購活動資金管理活動等各個方面[2]。全面控制又分為以下三個方面：第一，需要全員參與。雖然各單位內(nèi)部控制的建設(shè)都是由財務(wù)人員主導(dǎo)，但是內(nèi)部控制需要全員參與包括所有相關(guān)的工作人員和單位負責(zé)人。第二，需要全流程管理。內(nèi)部控制應(yīng)貫穿單位經(jīng)濟活動的決策、執(zhí)行和監(jiān)督的全過程，避免在任何一個環(huán)節(jié)出現(xiàn)漏洞，每一個環(huán)節(jié)都要防范舞弊風(fēng)險的發(fā)生。第三，需要全方位管理。首先，單位所有的業(yè)務(wù)活動都應(yīng)該被內(nèi)部控制所覆蓋，主要包括以下業(yè)務(wù)：預(yù)算的編制與執(zhí)行業(yè)務(wù)、資金的收支業(yè)務(wù)、單位采購業(yè)務(wù)、資產(chǎn)的日常管理業(yè)務(wù)、建設(shè)項目的管理業(yè)務(wù)和合同簽訂執(zhí)行業(yè)務(wù)；其次，內(nèi)部控制的設(shè)計不應(yīng)只關(guān)注財務(wù)方面的內(nèi)容，而應(yīng)該更多地關(guān)注業(yè)務(wù)操作流程方面的內(nèi)容，覆蓋業(yè)務(wù)流程的所有風(fēng)險控制點，將舞弊風(fēng)險降到最低。

不論是全員、全流程、全方位，都不單單是財務(wù)方面的事，都需要了解業(yè)務(wù)的全過程，這樣才能真正做到內(nèi)部控制的全面性，因此內(nèi)部控制的全面性原則要求業(yè)財融合。

2.重要性要求財務(wù)人員必須懂業(yè)務(wù)

重要性原則是指內(nèi)部控制雖然希望關(guān)注到單位的風(fēng)險的各個方面，但由于能力與精力的有限，我們更應(yīng)該關(guān)注單位的重大風(fēng)險以及相對重要的經(jīng)濟活動，“抓大放小”，確保單位內(nèi)部控制不存在重大缺陷。這一原則就要求財務(wù)人員首先要明白哪些是單位重要的經(jīng)濟活動以及哪些風(fēng)險屬于重大風(fēng)險，因為單位內(nèi)部控制的建設(shè)雖然要求全面性，但不可能做到面面俱到。內(nèi)部控制的目標(biāo)是把風(fēng)險控制在可以接受的范圍，并不是要消除風(fēng)險，這就要求財務(wù)人員開展內(nèi)部控制工作時既要覆蓋單位所有的經(jīng)濟活動，又要有的放矢地重點關(guān)注那些關(guān)鍵崗位人員，將關(guān)鍵崗位人員管好就可以控制大部門風(fēng)險。

為了識別重要經(jīng)濟活動和經(jīng)濟活動的重大風(fēng)險以及關(guān)鍵崗位人員，財務(wù)人員必須參與到業(yè)務(wù)活動中才能準(zhǔn)確地識別這些重要的信息，真正做到“抓大放小”，關(guān)注重點。

3.制衡性要求財務(wù)人員必須參與業(yè)務(wù)

制衡就是指在單位的經(jīng)濟活動中由兩方或者以上參與，相互之間形成一種牽制，最后達到平衡，把單位的風(fēng)險控制在可接受的范圍內(nèi)。如果沒有相互制約和監(jiān)督，那么單位內(nèi)部控制建設(shè)就形同虛設(shè)。財務(wù)人員在制定單位內(nèi)部控制時，如果只是坐在辦公室紙上談兵并沒有去實際參與，很難制定出切實有效的內(nèi)部控制，要想真正做到相互的制約和監(jiān)督，必須實際參與到業(yè)務(wù)活動中看制定的內(nèi)部控制是否真正意義上實現(xiàn)了制衡，并能有效地防范風(fēng)險。

4.適應(yīng)性要求財務(wù)人員必須持續(xù)地進行業(yè)財融合讓

內(nèi)部控制的建設(shè)不是一蹴而就的事，而是長期的工作，它不僅需要根據(jù)國家的相關(guān)政策及規(guī)章制度進行修改，更需要根據(jù)單位實際情況的變化以及所處的經(jīng)濟環(huán)境的變化進行修訂。首先，為了適應(yīng)單位的實際情況，就必須參與到單位實際的業(yè)務(wù)活動中。比如一些單位規(guī)模較小，人員較少，如果按照正常的流程下來可能會出現(xiàn)人員不足的情況，或者必須有一個人身兼數(shù)職。這時就要求財務(wù)人員在制定措施時切實考慮單位的實際情況，制定出適合本單位的內(nèi)部控制流程，而不是簡單的拍腦袋想當(dāng)然的制定。其次，隨著經(jīng)濟的發(fā)展科技的進步，信息化不僅影響著我們的生活方式，更改變著我們的工作模式。每個單位都會跟著時代的進步引進一些先進的生產(chǎn)工具和新的工作模式，這就需要我們財務(wù)人員持續(xù)地參與單位的業(yè)務(wù)活動，當(dāng)單位的業(yè)務(wù)活動方式發(fā)生改變時，要及時地根據(jù)新的變化來判斷內(nèi)部控制是否適應(yīng)新的工作模式和流程，如果不適應(yīng)就要及時改進、調(diào)整，只有這樣才能制定出適合本單位的內(nèi)部控制流程。

三、內(nèi)部控制的實施需要業(yè)財融合

業(yè)財融合不僅僅指財務(wù)人員要與業(yè)務(wù)融合，業(yè)務(wù)人員也要與財務(wù)融合，只有這樣才能保證內(nèi)部控制的實施。

內(nèi)部控制必不可少的就是業(yè)務(wù)流程圖，在執(zhí)行新的更嚴(yán)格的業(yè)務(wù)流程圖時，因為業(yè)務(wù)人員并不理解這樣執(zhí)行的原因，往往認(rèn)為這樣執(zhí)行就是為了找麻煩，很多業(yè)務(wù)人員就會選擇性規(guī)避各種監(jiān)督和制約，如：化整為零、規(guī)避政府采購等。這時候就需要我們財務(wù)人員參與到業(yè)務(wù)當(dāng)中，切實地了解業(yè)務(wù)人員排斥執(zhí)行內(nèi)部控制流程的原因，然后再與業(yè)務(wù)人員進行有效的溝通，用通俗易懂的語言讓業(yè)務(wù)人員明白如此執(zhí)行的原因是什么，讓他們明白內(nèi)部控制的目的不是為了增加工作的煩瑣性，更多的是為了保護業(yè)務(wù)人員，讓他們遠離風(fēng)險，而不是像以前一樣，自己已經(jīng)在風(fēng)險當(dāng)中而不自知。只有做到這樣，才能保證內(nèi)部控制切實有效的實施，也才能讓業(yè)務(wù)人員更愿意參與其中，業(yè)務(wù)人員才會真正明白財務(wù)人員參與業(yè)務(wù)不是為了監(jiān)督他們，而是為了幫助他們。這樣的業(yè)財融合，不僅能保證內(nèi)部控制建設(shè)的完善性，更能保證內(nèi)部控制實施的有效性。

四、業(yè)財融合促進內(nèi)部控制建設(shè)與實施的有效措施

業(yè)財融合對內(nèi)部控制的建設(shè)與實施有如此重要的作用，所以為了推進單位內(nèi)部控制的建設(shè)與實施，單位必須重視業(yè)財融合，采取各種手段推進業(yè)財融合，具體措施如下：

第一，領(lǐng)導(dǎo)要足夠重視業(yè)財融合和內(nèi)部控制

首先，單位領(lǐng)導(dǎo)要足夠重視內(nèi)部控制的建設(shè)與實施。因為單位的各項經(jīng)濟業(yè)務(wù)活動領(lǐng)導(dǎo)都是第一責(zé)任人，無論哪個環(huán)節(jié)出現(xiàn)問題單位領(lǐng)導(dǎo)都需要負責(zé)。而內(nèi)部控制恰恰可以將經(jīng)濟活動的各種風(fēng)險降低到最低水平，因此單位領(lǐng)導(dǎo)要認(rèn)識到內(nèi)部控制不是束縛自己的鎖鏈，而是保護自己的甲胄，要在心理和行動上都足夠的重視內(nèi)部控制的建設(shè)與實施。

其次，單位領(lǐng)導(dǎo)要明白要想達到有效的內(nèi)部控制，一定離不開業(yè)務(wù)的支持和配合。因為，不論是內(nèi)部控制的建設(shè)和實施都圍繞的是單位的經(jīng)濟活動，而內(nèi)部控制就是將以前的事后監(jiān)督變成事前監(jiān)督，從關(guān)注結(jié)果變成關(guān)注過程。單位的經(jīng)濟業(yè)務(wù)活動就是單位的資金流動過程，因此單位領(lǐng)導(dǎo)應(yīng)該更關(guān)注和監(jiān)督單位的業(yè)務(wù)活動，讓財務(wù)人員參與到業(yè)務(wù)活動中，不僅能幫助財務(wù)人員熟悉單位的各項經(jīng)濟活動制定出更加符合單位實情況的內(nèi)部控制制度，也能幫助業(yè)務(wù)人員更加合規(guī)地進行各項業(yè)務(wù)活動，起到相互幫助和監(jiān)督作用，促進單位內(nèi)部控制的建設(shè)和實施。

第二，財務(wù)人員要積極主動地參與到業(yè)務(wù)活動中

首先，財務(wù)人員要在心理上愿意參與到業(yè)務(wù)活動中。財務(wù)人員要明白參與到業(yè)務(wù)活動中不僅僅是工作的需要，更是提升自己能力展現(xiàn)自己價值的機會。隨著科學(xué)技術(shù)的發(fā)展和會計信息化越來越多的普及，財務(wù)人員面臨著越來越大的就業(yè)壓力。要想在激烈的競爭中不被淘汰就一定要發(fā)展自己而不是固步不前，業(yè)財融合是新的經(jīng)濟模式和時代背景下對財務(wù)人員提出的新的更高的要求，要想成為時代的弄潮兒，就必須緊跟時代的步伐，成為更優(yōu)秀的自己。

其次，財務(wù)人員要在行動上主動參與業(yè)務(wù)活動。這就要求財務(wù)人員必須有很好的溝通能力。財務(wù)人員因為職業(yè)的原因經(jīng)常與數(shù)字打交道，這就養(yǎng)成了財務(wù)人員的性格都比較直，而且有時容易認(rèn)死理較真，溝通能力較差。當(dāng)財務(wù)人員參與業(yè)務(wù)時，首先要鍛煉自己的溝通能力，明白業(yè)務(wù)主要是與人打交道，凡事不能過于認(rèn)真，當(dāng)遇到原則性的問題時一定要堅持但要注意自己的表達方式，一定要讓對方明白自己這樣是替他們著想，是為了保護他們而不是為了給他們使絆子，因為有效的溝通是拉近彼此最有效、最直接的方法[3]。

第三，業(yè)務(wù)人員要積極與財務(wù)人員溝通并幫助財務(wù)人員熟悉了解業(yè)務(wù)

融合，就是將幾種不同的事物合為一體，成為你中有我、我中有你的一種新的“事物”。因此，融合是雙向的事，是積極配合的事，不僅要求財務(wù)人員主動，還要求業(yè)務(wù)人員也要主動。

首先，業(yè)務(wù)人員要積極與財務(wù)人員溝通，因為溝通是解決問題最有效的手段。溝通包括兩個方面：第一，積極尋求財務(wù)人員的幫助，因為在目前的情況下，單位內(nèi)部控制的制定都是以財務(wù)人員為主，因此業(yè)務(wù)人員在執(zhí)行時可能會遇到不明白的地方，這時業(yè)務(wù)人員就要積極尋求財務(wù)人員的幫助，本著學(xué)習(xí)的態(tài)度向財務(wù)人員請教，深刻地領(lǐng)會相關(guān)政策和措施的意圖，這樣在執(zhí)行時才更能嚴(yán)格遵守并積極維護；第二，當(dāng)發(fā)現(xiàn)制度的不足或者流程的復(fù)雜時要積極向財務(wù)人員反饋，因為財務(wù)人員是制度和流程的制定者而非實際操作者，且也不是真正的最熟悉業(yè)務(wù)的人，在制定內(nèi)部控制時可能沒有考慮到單位的實際情況，制定的相關(guān)措施、制度和流程可能并不適應(yīng)本單位的實際情況，業(yè)務(wù)人員在實際執(zhí)行發(fā)現(xiàn)問題時，要第一時間積極與財務(wù)人員溝通，財務(wù)人員在收到反饋時要虛心聽取、積極改進，努力制定出更適合單位實際情況的內(nèi)部控制。

結(jié)語

不論是單位的財務(wù)部門，還是單位的業(yè)務(wù)部門，都是單位必不可少的組成部分，都是單位領(lǐng)導(dǎo)的左膀右臂，只有財務(wù)部門與業(yè)務(wù)部門通力合作，積極配合，才能實現(xiàn)單位的高效率運作，才能推動單位內(nèi)部控制的有效運行。只要有一個部門不配合、不參與，那單位的內(nèi)部控制就會形同虛設(shè)，不僅降低了單位的運行效率，更失去了相互制約、相互監(jiān)督的意義，那“陽光型”政府的建設(shè)更是難上加難。所以，業(yè)財融合是推進單位內(nèi)部控制建設(shè)必不可少的部分。