縣級財政全面實施預算績效管理的實踐與思考

徐鑫鑫 煙臺市福山區(qū)財政局

引言

預算績效管理是一種在財政單位內(nèi)部貫徹執(zhí)行的關(guān)鍵措施，預算績效管理的實施能夠切實提高財務會計管理的能力和水平，從而實現(xiàn)對金融機構(gòu)內(nèi)部資金的全方位管理。通過開源節(jié)流，對財政資金進行合理的分配，不僅可以提高財政資金的可使用效能，還可以減少不必要的財政支出，最終達到了對資金使用的最大化。隨著我國政府的建設(shè)與發(fā)展，預算績效管理開始由“投入型”逐漸過渡到“績效型”[1]，財政關(guān)系具有的權(quán)責明晰、財力協(xié)調(diào)以及區(qū)域平衡等特點，都離不開更加完善的財政預算績效管理思想，因此，全面實施預算績效管理的思想就此產(chǎn)生。全面實施預算績效管理理念的基本思想是要進一步完善財稅體制，優(yōu)化財政資源的配置，提高公共服務的品質(zhì)，建立一套健全規(guī)范的財政預算績效管理制度，以制度來規(guī)范政府的工作，使財政的作用得到最大限度的體現(xiàn)。

在國家的發(fā)展中，財政起著舉足輕重的作用。全面推行財政預算績效管理可以對我國治理體制和治理能力的現(xiàn)代化產(chǎn)生強有力的促進效果，有助于增強國家的經(jīng)濟實力，提高經(jīng)濟發(fā)展水平。伴隨著稅收減免等各項政策的推進，全面實施財政預算績效管理也是我國與現(xiàn)代財政管理持續(xù)變革相一致的一種內(nèi)部需要。對財政預算績效管理進行全面推行，不僅是建立現(xiàn)代財政制度的一項關(guān)鍵工作，也是提高財政資源與公共服務品質(zhì)的一項重大措施。

一、縣級財政全面實施預算績效管理的重要性

（一）提升公共服務質(zhì)量和民眾獲得感

作為縣級政府和財政部門，必須正確運用人民群眾所賦予的權(quán)利，對社會資源進行科學的配置，通過發(fā)展公共事業(yè)，為人民群眾提供公共服務。在多種因素的沖擊下，縣級財政的收入增速開始出現(xiàn)緩慢下降的趨勢，因此，如何用盡可能少的資金，去做一些能夠滿足更多人民群眾需求的事，成為縣級政府和財政部門迫切需要考慮的問題，而全面實施預算績效管理，就能夠很好地將這些問題都給解決掉。通過強化對資源配置效率和投入產(chǎn)出的考慮，來決定縣級財政資金的投放，保證每一分錢都能夠用到需要的地方，從而可以在預算有限的情況下，提高公共服務的品質(zhì)。此外，采用合適的方法，對縣級財政的預算績效管理工作進行了信息的披露，可以更好地展現(xiàn)出縣級政府對財政資金的科學使用，有利于提高縣級政府的可信度與執(zhí)行力。

（二）提升財政資金使用效益

21 世紀初期，部門預算制度改革后，國家相繼改革了政府采購制度、國庫集中收付制度等財政資金的運用管理制度，這些改革對規(guī)范財政資金投入、加強財政預算執(zhí)行、降低財政資金運用風險中發(fā)揮了非常重要的作用[2]。但就現(xiàn)實而言，僅考慮縣級財政資金的投入和分配的運用管理，對于提高財政資金的總體運用效率仍然存在一定的局限性?？h級政府全面實施財政預算績效管理工作是一種以成果為主導，通過監(jiān)督財政資金的分配和使用的全過程，并以最后的資金使用績效評價結(jié)果為依據(jù)的工作體系，它符合縣級財政提高財政資金利用效率的基本需要，并且可以從本質(zhì)上提高財政資金的利用效率。

（三）積極響應縣級公共財政創(chuàng)新發(fā)展倡議

如果縣級政府想要從根本上為人民群眾提供優(yōu)質(zhì)且高效的服務，那么就需要確保擁有足夠的經(jīng)費，并以一個良好的物質(zhì)為依據(jù)，切實地開展創(chuàng)新和變革工作。為了達到這一目標，縣級政府需要在財政預算績效管理上進行一些創(chuàng)新。在一定程度上，提高縣級財政預算的績效管理水平，也是對縣級財政改革的一種回應。同時，提高財務預算績效管理的水平，也能讓每一個崗位上的員工具有責任感和服務性，讓他們?nèi)娜馔度氲阶约旱墓ぷ髦腥ァ?/p>

二、縣級財政全面實施預算績效管理存在的問題

（一）財政預算績效評價指標不夠細化

在預算績效評價指標方面，仍然存在著一些比較明顯的問題，比如，缺少了一些詳細的預算績效判定細節(jié)，更傾向于使用定性指標等比較簡單的方法進行評價，而常常忽略了那些需要有數(shù)據(jù)作為支撐的量化指標，也沒有更加具體而現(xiàn)實的數(shù)據(jù)作為支撐。但是，在縣級財政的預算績效管理與評估中，本質(zhì)上只是一個對數(shù)字的管理，如果沒有對應的、具有特定意義和實質(zhì)意義的數(shù)據(jù)作為支撐，就不能反映出項目的業(yè)績，最終的財政預算績效評估報告也缺少實質(zhì)性內(nèi)容。之所以要把數(shù)據(jù)作為一個重點來突出，這是由于在信息技術(shù)不斷進步的今天，可以對大量零散的、不完整的信息進行統(tǒng)計和處理，來發(fā)揮出用數(shù)據(jù)說話的功能，進而給信息的使用者們帶來更多準確的報告，為縣級政府的政策制定和工作開展提供信息支撐。另外，一些財政部門還存在著對績效評價指標的偏差，只是在一些特定的方面進行了單個指標的追逐，比如他們更喜歡能夠體現(xiàn)自己工作水平的績效指標，卻忽略了能夠為社會發(fā)展和生態(tài)環(huán)境提供外溢性的非績效指標，他們更喜歡選擇那些能夠在短期內(nèi)看到的指標，但是卻忽略了一些長遠性的指標，沒有考慮到縣級財政政策能夠產(chǎn)生的溢出效應。這樣，財政預算績效評價指標就顯得不那么明確，從而也會對縣級財政預算績效的管理效果產(chǎn)生不利的作用。

（二）預算績效管理意識還未完全建立

由于縣級財政預算績效管理工作的開展相對滯后，大部分都是在2006 年以后才展開的[3]，而且，在原有的預算績效管理工作的前提下，新的縣級財政預算績效管理概念被提出，但是要想獲得人們的認可還需要一段時間。如今，縣級財政整體預算績效的觀念還沒有完全確立。一是很多縣級政府在預算費用方面，仍然存在“重視投入和使用，忽略績效和管理”的舊觀念，有關(guān)職能單位仍然把工作重心集中于向上級爭取項目、向財政爭取經(jīng)費等方面，對預算績效的管理工作也出現(xiàn)了思想上的松懈與漠視。二是對財政資金運用的認識還存在著一定的誤區(qū)，一些部門還抱著“以量取勝”的觀念，一味地強調(diào)多爭取資金和項目，根據(jù)預算執(zhí)行的進度按時撥付使用資金，保證重要項目如期建成投產(chǎn)，才是財政資金的最佳運用方式。而預算績效的管理仍然是被動地依賴于縣級財政部門推進，缺乏主觀能動性。

（三）缺乏全面實施預算績效管理專業(yè)人才

當前，縣級財政預算績效管理屬于最尖端的一種管理模式，對專業(yè)性和技術(shù)水平的要求較高，其中最重要的就是如何配置好專業(yè)的技術(shù)人員和擴大自己的信息資源。自從縣級財政全面實施預算績效管理工作之后，就進行了績效目標的編制和績效的自我評估，并在方法上進行了一些創(chuàng)新。然而，各財政單位還存在著很多在績效目標填寫上的問題，以及對自己預算業(yè)績的控制力度不夠，對各單位的業(yè)績目標設(shè)定比較粗糙，對項目支出預算的描述也不夠詳細。因為缺少專業(yè)的人才，所以沒有注意到這些問題，或者就算注意到了，也沒有準確地給予相應的引導，這就造成了工作人員無法對預算績效評估的相關(guān)政策有更深入的理解。

（四）財政預算績效管理鏈條建設(shè)滯后

縣級政府在預算績效管理的概念與方式的整合方面還存在著欠缺，缺少一套有針對性的、完整的、科學的、有效的預算績效管理模式，導致了縣級政府在執(zhí)行預算績效管理的過程中，各個單位的相互聯(lián)系與協(xié)調(diào)程度都很低，從而導致縣級財政實施預算績效管理存在建設(shè)滯后的問題。

具體而言，一是縣級政府缺乏責任制度。在全面實施預算績效管理的同時，縣級政府忽略了自己的職責，當前由于財政預算績效無效和低效的問題而問責的情況很少見，對財政預算績效管理的職責缺乏明確認識，現(xiàn)行的問責制度只是一種形式，很難真正實現(xiàn)財政預算績效管理的職責所在[4]。二是對縣級財政資金來源的控制不到位，標準依據(jù)參差不齊?？h級財政全面實施預算績效管理是按照特定的預算準則進行的，由于預算準則的差異，導致預算績效也會有所差異，這一問題產(chǎn)生的主要因素是在財政預算編制階段，沒有從預算的來源對績效目標進行高效控制，或是在已確定的預算金額范圍之內(nèi)，任意地設(shè)定指標，都會給縣級財政部門的成本分析帶來麻煩。

三、完善縣級財政全面實施預算績效管理的措施

目前，國家的經(jīng)濟已經(jīng)進入高質(zhì)量發(fā)展的階段，縣級政府正在轉(zhuǎn)變發(fā)展方式，優(yōu)化經(jīng)濟體制結(jié)構(gòu)，轉(zhuǎn)換經(jīng)濟增長動力，因此，建立一個現(xiàn)代化的經(jīng)濟體制，既是縣級政府跨越這一關(guān)口的緊迫需要，也是經(jīng)濟社會發(fā)展的一個重要戰(zhàn)略方向。要更好地把縣級財政的功能充分地利用起來，就一定要符合全面深化改革的需要，加快構(gòu)建現(xiàn)代化的財政體系，構(gòu)建一個更加全面、規(guī)范、透明的預算績效管理制度，把全面實施預算績效管理作為一個重要的切入點，著力處理好績效管理工作中的一些問題，促進縣級財政資金的集聚效應，提升公共服務的品質(zhì)和政府的執(zhí)行能力。

（一）完善財政預算績效評價機制

首先，要在多個部門之間建立聯(lián)動機制和約束機制，因為預算績效管理并非一個部門的工作，它需要在各個部門之間形成統(tǒng)一觀念，并能在一定程度上獲得對縣級財政預算績效管理評價工作的全面推動，特別是在項目支出的預算資金管理方面，要主動協(xié)調(diào)財政、審計、項目實施單位等各個相關(guān)部門與單位之間的密切配合[5]。在制度的實施上，持續(xù)對各部門的工作職責進行規(guī)范，明確各部門的工作任務，推動縣級財政部門對相應業(yè)務工作的配合協(xié)調(diào)，并形成一種相互配合、相互監(jiān)督的約束機制，共同推動縣級財政預算績效管理改革工作的進一步發(fā)展。

其次，要建立并完善財政預算績效評價的第三方監(jiān)管機制，因為財政事項會牽扯到很多財務、稅收、審計方面的知識，所以在進行監(jiān)管時，可以將第三方監(jiān)管機構(gòu)作為重點。同時，要強化相關(guān)專業(yè)人士的資格審核和準入制度。另外，對于那些沒有認真完成監(jiān)管工作的機構(gòu)，要構(gòu)建并完善退出機制，通過打破終身制，實現(xiàn)對縣級財政預算績效的動態(tài)管理，保證財務預算績效評價工作的公平與公正，讓每一份資金都用得更好，讓所有的事情都處理得更好，從而能夠更好地塑造一個好的社會信譽。

（二）厚植財政資金的預算績效管理理念

目前，由于對預算績效管理的認識不足，造成了縣級政府對全面預算績效管理工作的推進力度不足，加強預算績效管理理念，可以確保預算績效管理工作的順利開展。一方面，要加大對政府政策的宣傳，形成一股良好的工作氣氛。另一方面，還要采取一些合適的方法，對各個部門的財政資金使用績效評估的成果進行公示，讓公眾能夠進行有效的監(jiān)管，督促各個財政部門樹立預算績效管理理念，從而促進預算績效管理工作的開展。

（三）多維度構(gòu)建預算績效管理人員隊伍體系

在我國財政部門中，預算績效管理的專業(yè)人才素質(zhì)偏低，應采取“雙管齊下”的措施[6]。首先，縣級政府可以采用人員考核的方式，對相關(guān)專業(yè)的工作人員進行招錄或者選拔，將其補充到預算績效管理的團隊之中，并指導他們深入學習預算績效管理的內(nèi)容和原則，從而發(fā)揮出人才的優(yōu)勢。其次，對各部門的管理者和經(jīng)辦人員進行聯(lián)合訓練，向他們介紹相關(guān)的知識和工作內(nèi)容，從而推動各預算單位的績效管理意識和技能都得到有效的提升。另外，在進行大型工程或者不熟悉領(lǐng)域的預算績效評估時，可以考慮引進一個專業(yè)的第三方組織來進行預算績效評估。

（四）建立全過程預算績效管理鏈條

將績效觀念與要求貫穿于縣級財政的預算績效管理工作之中。要想進一步健全縣級財政預算績效管理鏈條，就要將業(yè)績觀念貫穿到預算績效管理的整個流程中，增強預算在編制、執(zhí)行和監(jiān)督等環(huán)節(jié)的黏性，讓預算績效管理形成閉環(huán)，充分發(fā)揮出預算績效管理的價值。

首先，要制定一套預算績效考核制度，通過考核縣級財政的預算績效，為預算績效目標的實現(xiàn)提供依據(jù)，是一種較為完善的管理手段。結(jié)合預算審查和項目審批等工作，對縣級財政各個部門和單位進行考核，并根據(jù)考核的結(jié)果，確定預算績效的目標。

其次，要加強預算績效目標的管理。在進行預算績效評價時，以預算績效目標為出發(fā)點，它既要包含產(chǎn)出，又要包含成本，而且還要考慮到經(jīng)濟效益、社會效益、生態(tài)效益等多種因素。

最后，要做好預算績效的執(zhí)行監(jiān)督工作。將預算績效管理進行完整的應用，并做好監(jiān)督工作，通過調(diào)節(jié)縣級財政策略和工作重心，從而使縣級政府能夠有目標地將預算績效管理進行下去。同時，要健全縣級政府的預算績效考評結(jié)果的回饋制度，并以縣級政府的財政支出為目標，對財政預算績效考評體系及獎懲機制進行完善。

結(jié)語

在我國的現(xiàn)代化財稅體系中，加強預算績效管理工作是必不可少的一部分，尤其是在當前，由于受到國際形勢的沖擊，導致了縣級政府的財務收支矛盾不斷加大，因此，要想將有限的財政資源實現(xiàn)最大化利用，就要通過財政預算績效管理，提升財政資金的使用效益，這是一種維護縣級財政體系的必然選擇，也是一種符合國家總體工作需要的措施，希望本文研究能夠緩解縣級財政的收支矛盾。