內(nèi)控視角下文物保護項目資金管理探討

趙姝 濟南市考古研究院

引言

黨的十九大以來，文物工作在探究人類文明發(fā)展史上起到了舉足輕重的作用，國家對文物工作的重視程度前所未有。為了解決目前文物保護項目經(jīng)費不足的問題，從國家到地方加大了對文物保護項目的投入力度，項目經(jīng)費在文物保護單位財政撥款中占比逐年增加。面對近幾年財政收入下行的現(xiàn)實，財政收支矛盾日益激增，對專項資金加強管理顯得尤為重要。既要重視社會效益，也要重視經(jīng)濟效益和成本效益，最大程度地保障專項資金用在刀刃上。從內(nèi)部控制角度，加大對項目資金的管理力度，優(yōu)化專項資金的使用效率，將專項資金使用風險降低到可承受范圍內(nèi)。

一、內(nèi)部控制在文物保護項目資金管理中的重要意義

（一）加強項目資金內(nèi)部控制是優(yōu)化資金使用效率的基礎(chǔ)

專項資金在事業(yè)單位中占有較大的份額，決定著事業(yè)單位事業(yè)發(fā)展和社會服務職能的貫徹執(zhí)行，是保障文物事業(yè)可持續(xù)發(fā)展的重要保證。在財政資金收支矛盾的大背景下，項目資金一般是優(yōu)先保障民生支出。專項資金使用更要突出優(yōu)化性和精準性，保證文物保護項目的順利開展。專項資金具有專門性和針對性，如果在管理中出現(xiàn)挪作他用或者擴大支出范圍等情況，出現(xiàn)單位資金綜合管理混亂，不能起到實現(xiàn)社會效益最大化的目的，也不利于以后年度項目資金的申請。同時，文物保護資金使用得當，人民文化生活水平就可以穩(wěn)步提高，不僅提高人民群眾的滿意度，也能增加政府的公信力。

（二）加強項目資金內(nèi)部控制是提升管理水平的必由之路

加強內(nèi)部控制建設(shè)不僅是項目資金使用的要求，也是對單位整體管理水平的提升。內(nèi)部控制是一個規(guī)范的體系框架，只有在專項資金的調(diào)研、可行性分析、預算編制、資金使用和績效評價的全過程中參與進來，才能監(jiān)督好項目資金的流向，提供較為可靠和真實的財務數(shù)據(jù)，切實保證專項資金使用落到實處，避免出現(xiàn)專項資金流失和閑置的情況。只有提升了整理的專項資金管理水平，才能將財務風險降到最低。將專項資金管理好、利用好，發(fā)揮好專項資金在文物保護方面的作用，才能真正促進文物的活化利用。

（三）加強項目資金內(nèi)部控制是保障資金安全的重要舉措

內(nèi)部控制的目的之一就是要保證資產(chǎn)安全，這與專項資金的意義不謀而合。文物保護專項資金是為完成某一特定目的具有特殊用途的專項資金。隨著國家對文物保護工作的重視程度提升，文物保護專項資金在事業(yè)單位財政撥款中占的比重越來越大。文物保護專項資金在管理中暴露出來的問題，如專項資金虛報、挪用、侵占和流失，違背了文物保護專項資金下?lián)艿某踔?，與社會發(fā)展和人民期盼背道而馳。加強專項資金的內(nèi)部控制，才能從源頭上改變專項資金亂用混用的現(xiàn)狀，才能從根本上保證國家資金的安全性。

（四）加強項目資金內(nèi)部控制是保證資金安全的關(guān)鍵步驟

文物保護專項資金體現(xiàn)各級政府對文物保護事業(yè)的關(guān)心和支持，是文物是否可以長期留存的前提條件。只有加強對文物保護專項資金的監(jiān)督與管理，將該項資金最大限度地利用好，才是文物保護項目資金存在的應有之義。事業(yè)單位應該用好內(nèi)部控制這把雙刃劍，既能將文物保護專項資金管理好，也能保護單位內(nèi)部人員和保證專項資金安全。事業(yè)單位應主動改變財務管理現(xiàn)狀，加大內(nèi)部控制在單位專項資金管理的力度，提高文物保護專項資金的管理質(zhì)量和水平。

二、文物保護項目資金在內(nèi)部控制中存在的問題

（一）專項資金內(nèi)部控制管理理念落后

在傳統(tǒng)的事業(yè)單位管理中，對專項資金的內(nèi)部控制只是停留在資金支出的合理性和安全性上，是一種事后管理，理念相對滯后。實際上，內(nèi)部控制是宏觀和微觀的結(jié)合，是一種全面性、全過程、全覆蓋的管理理念，是治理和效率的制衡。它應該貫穿于文物保護項目的全程，不存在內(nèi)部控制的空白點。內(nèi)部控制理念上的落后，導致內(nèi)部控制意識不強，在實施中內(nèi)部控制工作大打折扣。文物保護項目資金使用不盡如人意，資金浪費或資金短缺現(xiàn)象出現(xiàn)，給文物保護工作帶來了許多不良影響。

（二）專項資金內(nèi)部控制制度體制不健全

事業(yè)單位業(yè)務人員對專項資金內(nèi)部控制的重視程度不夠，往往有重業(yè)務、輕管理的思想，認為只要資金到位就可以，導致專項資金的內(nèi)部控制制度不健全。目前，事業(yè)單位各項管理制度已基本建立，但是對于專項資金的管理制度還沒有建立完善。專項資金在單位層面和業(yè)務層面都沒有得到有效控制，導致專項資金使用混亂。部分單位預算流程和收支流程控制缺位，項目預算執(zhí)行情況進度相對滯后。專項資金績效跟蹤評價體系形同虛設(shè)，沒有起到真正的評價作用。

（三）專項資金內(nèi)部控制的支撐保障力度不夠

專項資金管理是一個環(huán)環(huán)相扣的閉環(huán)，目前，專項資金從建立項目庫到項目結(jié)束都沒有用內(nèi)部控制的理念來約束。項目庫建立中，重視資金到位情況，忽視項目預算編制，有的甚至沒有科學的立項依據(jù)和可行性分析報告；項目預算編制與業(yè)務脫節(jié)嚴重，預算編制往往是通過財務部門編報，一般采用增量預算編制確定資金數(shù)?？剖抑g沒有有效溝通，導致資金預算與項目概算分離，造成項目資金不準確，出現(xiàn)資金閑置或浪費現(xiàn)象；預算執(zhí)行率問題突出，存在預算執(zhí)行率偏低或為完成預算執(zhí)行率年底突擊花錢的問題。專項資金使用不規(guī)范，隨意擴大項目資金使用范圍，為嚴格按照工程進度支付項目資金，項目資金密集支出等情況時有發(fā)生。項目資金專項資金績效評價重視程度不夠，缺乏花錢必問效的意識，專項資金績效評價流于形式。

（四）專項資金內(nèi)部控制核心人員專業(yè)能力不足

目前，隨著國家對文物事業(yè)的重視，文物保護專項資金增長較快，專項資金管理對業(yè)務人員和財務人員提出了更高的要求。政府會計制度對專項資金的核算作出了規(guī)定。但是，限于事業(yè)單位人員少和部門少的現(xiàn)狀，缺乏專業(yè)的內(nèi)部控制專業(yè)人才，往往是財務人員兼職。財務人員內(nèi)部控制專業(yè)能力不強，內(nèi)部控制的要求很難落實到位。事業(yè)單位部門少，不能完全實現(xiàn)不相容崗位分離和輪崗制度，專項資金內(nèi)部控制執(zhí)行大打折扣。

（五）專項資金內(nèi)部控制有效監(jiān)督不力

內(nèi)部控制制度是實現(xiàn)專項資金使用有效性的前提條件，而內(nèi)部控制的有效性是通過全面有效的監(jiān)督措施來保證的。外部監(jiān)督作為評價專項資金使用的重要形式，沒有起到專項資金管理應有的作用。事業(yè)單位內(nèi)部監(jiān)督中，專項資金內(nèi)部控制評價不到位，專項資金評價只是流于形式，沒有對內(nèi)部控制的設(shè)計和運行的偏差及時糾正；有的事業(yè)單位甚至是內(nèi)部控制評價部門也歸屬于財務部門，沒有起到監(jiān)督的作用。事業(yè)單位外部監(jiān)督不力，主要體現(xiàn)在財政部門和社會力量沒有參與到專項資金的審計中。在文物保護專項資金使用中，一般國家級或省級資金會有相應的事務所進行跟蹤審計，但市級專項資金主要是財政部門監(jiān)督，較少有事務所進行跟蹤審計。

（六）專項資金信息化建設(shè)不健全

隨著信息化時代的到來，加之資金量的不斷增加，加快文物保護專項資金的信息化建設(shè)勢在必行。一是文物行業(yè)從業(yè)人員大多數(shù)長期駐扎工地，與單位人員就專項資金管理上存在溝通不便、信息不對等的特點。二是信息化建設(shè)能將專項資金管理的制度和流程理順，借助信息化可以實現(xiàn)審批留痕、全過程追蹤，可以及時處理專項資金管理上的漏洞，同時也可以優(yōu)化問責機制，落實到人，不會出現(xiàn)推諉扯皮的現(xiàn)象。

三、內(nèi)部控制視角下文物保護項目資金管理的對策

（一）完善單位層面專項資金的內(nèi)部控制

1.建立并完善內(nèi)部控制組織架構(gòu)

重新梳理單位內(nèi)部組織架構(gòu)，各部門明確職責，避免職責交叉，突出崗位制衡。按照不相容職務相互分離的要求設(shè)置內(nèi)部機構(gòu)，將執(zhí)行與決策、決策與監(jiān)督、執(zhí)行與監(jiān)督等部門相互分離。財務部門也要及時轉(zhuǎn)變角色，從單純的記賬會計逐漸向業(yè)財融合會計的方向轉(zhuǎn)變。內(nèi)部組織架構(gòu)要在運行中不斷調(diào)整，要定期對內(nèi)部控制組織架構(gòu)的合理性和高效性進行評價。

2.加快建立內(nèi)部控制工作機制

建立健全內(nèi)部控制工作機制，是提升文物保護專項資金管理水平的有效手段。先要堅持做到不相容職務相互分離，形成各部門相互制衡的工作機制，防止專項資金發(fā)生舞弊和錯誤。文物保護專項資金的重大資金支出，需要實行領(lǐng)導班子集體研究決定的制度，必須有相關(guān)會議記錄。鑒于文物保護項目的專業(yè)性，可能無法實現(xiàn)關(guān)鍵崗位的輪崗制度，應采取抽查記錄、盤點資產(chǎn)等替代性內(nèi)部控制措施。必要時，要對專項資金采取專項審計。

3.加強核心人員培訓和溝通

文物保護專項資金管理是需要事業(yè)單位全體人員共同參與的，加強各部門的溝通交流，通力協(xié)作，才能使專項資金發(fā)揮更好更大的作用。當前專項資金管理對財務人員提出了更高的要求。在用人方面要選擇德才兼?zhèn)涞臅嬋藛T，同時要對財務人員建立長期的培訓制度。一方面，財務人員知識結(jié)構(gòu)要不斷更新，對新的會計制度、核算要求和內(nèi)控規(guī)定要不斷學習。專項資金管理要求會計人員要具有較強的政策性和法規(guī)性，這樣才能更好地履行崗位職責，規(guī)避專項資金管理中的風險。另一方面，要主動提供財務人員學習的機會，不定期地組織財務人員參加學習，提高專項資金的管理水平。加強項目績效評價，結(jié)合績效考核指標，對財務人員作出評價，檢驗財務人員工作成果。

4.深化內(nèi)部控制制度的宣傳

建立完善的內(nèi)部控制制度，如果在貫徹執(zhí)行中出現(xiàn)問題，文物保護專項資金管理的效果也會大打折扣。加大專項資金內(nèi)部控制制度在事業(yè)單位內(nèi)部的宣傳力度，能提高廣大職工的重視程度，也可以明確職能部門分工職責，避免在職責履行中出現(xiàn)推諉扯皮的現(xiàn)象。專項資金管理可以繪制業(yè)務流程圖、崗位說明書和權(quán)限指引等內(nèi)控管理文件，制作成宣傳冊發(fā)放給每位職工；也可以通過單位網(wǎng)站專欄，將專項資金管理制度發(fā)布，供大家學習查閱；還可以在單位內(nèi)部舉辦專項資金管理政策解讀講座，強化內(nèi)部控制在專項資金管理中的重要作用，不斷提升內(nèi)部控制水平。

（二）完善業(yè)務層面專項資金的內(nèi)部控制

1.加強項目資金的預算控制

建立和完善預算編制工作制度，對項目進行梳理，明確項目的編制依據(jù)、編制程序和編制方法。在建立項目之初，就要對項目進行科學性和綜合性的評價，整合各部門力量，做好預算項目的可行性分析。新增項目預算應盡量使用零基預算法，保證預算編制的新鮮度。預算編制應重點關(guān)注預算的科學性和可行性，確保項目能夠推進文物事業(yè)的發(fā)展。強化預算審批流程，需要政府采購的項目要嚴格按照政府采購要求進行采購。未達到采購標準的項目，也要符合單位內(nèi)部控制制度的要求進行購買。對涉及固定資產(chǎn)的項目，要錄入固定資產(chǎn)進行管理，防止國有資產(chǎn)的流失。

2.加大項目預算執(zhí)行力度

加強預算執(zhí)行管理，強化預算執(zhí)行剛性，對預算執(zhí)行工作要層層分解，落實到人。單位應建立項目資金預算執(zhí)行分析制度，定期召開預算執(zhí)行分析會議，了解項目進展情況。在收入方面，應將文物保護專項資金納入單位賬戶中集中管理，嚴禁有賬外賬。建立收入分析和對賬制度，以便于及時發(fā)現(xiàn)問題，減少資金風險。在支出方面，專項資金具有專項性和獨立性，應在預算要求的列支范圍內(nèi)支出，嚴禁有超預算、無預算的支出行為。加強支出審批控制，項目支出要逐級審批，重大事項要集體決策。財務部門要全面審核票據(jù)的合法性、完整性和真實性，確保項目資金的安全。加強預算分析控制，定期召開預算執(zhí)行分析會議，提高預算執(zhí)行的有效性。

3.落實項目資金績效評價

文物保護項目資金管理最終要落到項目資金績效上。專項資金的績效評價應貫穿于整個項目過程，在項目庫建立初期要建立績效評價體系，績效考評體系應有針對性和可操作性。細化績效評價指標，設(shè)有定量指標和定性指標，分別賦予不同權(quán)重，形成評價結(jié)果。同時，要建立績效考核評價結(jié)果的評價和反饋機制，形成績效考核獎懲機制。以績效結(jié)果為導向，做好文物保護項目資金的管理工作。

4.落實項目資金監(jiān)督管理

建立項目資金監(jiān)管機制，確保專項資金使用規(guī)范合理。項目資金應建立事前、事中、事后監(jiān)督，進行項目資金的全過程監(jiān)督。項目支出是為特定目的發(fā)生的支出，要避免專項經(jīng)費被擠占和挪用的情況發(fā)生。項目實施完畢，應將全部結(jié)余資金上繳財政。避免公用經(jīng)費列支到項目經(jīng)費中，隨意混淆資金用途。由于項目資金涉及金額較大，極容易出貪污腐敗現(xiàn)象。健全資金管理制度，規(guī)范資金支付流程，查驗票據(jù)的完整性和合法性，加強專項資金的監(jiān)督管理，保證?？顚Ｓ?，讓專項資金發(fā)揮更大的作用。

5.提高項目資金的信息化水平

信息化建設(shè)是提高項目資金管理水平的重要條件。信息系統(tǒng)的建設(shè)可以有效促進各部門溝通，規(guī)范審批流程，實現(xiàn)審批決策留痕，為項目管理提供依據(jù)。事業(yè)單位信息系統(tǒng)建設(shè)以梳理專項資金管理制度和審批流程為基礎(chǔ)，按照內(nèi)部控制的要求設(shè)立崗位職責，必要時可以加入專家進行咨詢質(zhì)證。專項資金信息化建設(shè)必將讓資金管理水平更上一層樓。

結(jié)語

文物保護專項資金體現(xiàn)了黨和國家對文物事業(yè)的支持，要想提高文物保護專項資金的管理水平，提高文物保護專項資金使用效率和社會效益，降低文物保護專項資金使用中的風險，就必須加強文物保護專項資金內(nèi)部控制。在單位層面，要增強事業(yè)單位內(nèi)部架構(gòu)，建立內(nèi)部控制工作機制，同時加強人員培訓，用制度來約束管理；在業(yè)務層面，要加強各項業(yè)務的控制和監(jiān)督，不斷完善業(yè)務流程，理順業(yè)務考核和監(jiān)督方法，保證文物保護工作順利進行。