事業(yè)單位全過程預算績效管理的思考

陶銳 安徽省皮膚病防治所

引言

全過程預算績效管理是對傳統(tǒng)預算績效管理工作的改進，這一新型工作體系，更加注重事前評估、事中監(jiān)督、事后評價的一體化管理，能夠全流程跟蹤事業(yè)單位的工作變動，規(guī)范事業(yè)單位資金收支行為，注重績效反饋以及績效結果的利用，能夠切實提高事業(yè)單位內部控制水平，提升事業(yè)單位社會服務水平。

一、全過程預算績效管理概述

（一）全過程預算績效管理特點

1.全面性

全面性是全過程預算績效管理的主要特點，開展工作的過程中，要求所有人員的共同參與，注重對管理運營環(huán)節(jié)展開全方位的考核，實現(xiàn)全過程的參與，從預算編制到預算執(zhí)行等環(huán)節(jié)，都要展開相應工作，實現(xiàn)財務與業(yè)務的全面績效管理。

2.有序性

新型的預算績效管理是從事業(yè)單位的長遠發(fā)展出發(fā)，有序推進的一項科學管理活動，最終目標是加大內部控制力度，形成長效的管理體系，而不是短期的、盲目的管理行為，因此在工作中需要考慮事業(yè)單位的內外部管理變動形勢，保證工作內容規(guī)范性，以戰(zhàn)略目標為導向不斷優(yōu)化內部管理機制，最終目標是推動事業(yè)單位的戰(zhàn)略發(fā)展。

3.系統(tǒng)性

這是指在績效管理工作中，需要與事業(yè)單位的日常工作相互結合，保證其與內部控制工作的契合度，但有的事業(yè)單位為完成全面預算績效管理目標，影響了內部正常財務與業(yè)務工作，導致單位工作效率降低。在工作中，事業(yè)單位應當避免這一問題，將全面預算績效管理工作融入到日常工作環(huán)節(jié)中，確保內部管理穩(wěn)定[1]。

4.科學性

實施預算績效管理工作，要建立在精準管理的基礎上，采用現(xiàn)代化的管理理論，實現(xiàn)科學的預算績效控制，充分運用先進的管理方式，促進預算績效管理水平提升。

5.有效性

實施全過程預算績效管理，應當保證工作結果的真實性，管理人員要充分參考全面預算績效管理結果，對內部組織結構等進行調整，實現(xiàn)內部資源整合，通過參考績效管理結果，使得各種資源利用效率提升，保證績效管理的有效性。

（二）全過程預算績效管理主要內容

全過程預算績效管理實際上是對預算管理情況進行審查，以全面預算績效目標為標準，對預算產出以及效益情況進行監(jiān)督考核，了解預算資金的經濟性以及預算資金的配置效率，對績效目標的完成情況進行評價，將評價結果運用于全面預算編制等工作中，促進預算管理水平提升。全過程預算績效管理，要從內外部環(huán)境出發(fā)，對外部環(huán)境，如社會環(huán)境、政策變動影響等加以考慮，對內部環(huán)境，例如單位的財政資金配置情況以及人力資源情況進行分析，了解事業(yè)單位投入資源轉化為目標資源的能力，也就是資源投入以及產出之間的關系，從而對事業(yè)單位的管理情況進行評估[2]。

全過程預算績效管理工作結果，與事業(yè)單位內部人員的專業(yè)技術以及道德水平具有直接聯(lián)系，同時也與內部工作價值取向以及工作創(chuàng)新等緊密相關。

二、全過程預算績效管理體系構建

（一）目標層設計

全過程預算績效管理具有復雜性的特點，為了厘清全過程預算績效管理流程，要結合層次分析法，了解全過程預算績效管理的不同階段工作要點，構建完整的工作結構，以方便內部人員找到具體的工作方向，改善現(xiàn)有的績效管理工作。

鑒于事業(yè)單位公共資源的有限性，在使用公共資源的過程中，事業(yè)單位需要科學配置財政資金等資源，優(yōu)化資源投入產出比，以不斷提升公共服務能力，因此在全面預算績效管理體系的構建中，事業(yè)單位需要明確具體的績效管理目標，保證高效使用公共資源。

在目標層的設計中，由于事業(yè)單位的公益屬性，因此提升公共服務質量，可以看作事業(yè)單位的預算績效管理目標之一。與此同時，事業(yè)單位的內部管理，更加注重資金使用的高效性，在預算資金投入前，需要做好可行性方面的評估，在預算資金的使用階段，還要注重收支的規(guī)范性，減少資金浪費。因此除了公共服務質量以外，事業(yè)單位財務成本的收支情況，也應當納入績效管理目標之中，以此提高事業(yè)單位的管理水平。

（二）準則層設計

實施全過程預算績效管理，提升事業(yè)單位公共服務質量，應當按照績效管理目標，依據(jù)“3E”原則，從經濟性、效率性以及效益性角度出發(fā)，對全過程預算績效管理的原則進行確定。

經濟性，對績效目標任務完成度與預算資金等資源的使用情況進行比對，了解為完成相關績效任務而耗費的資源，從而確定單位內部資源配置流程，合理匹配各個項目的資源。這需要事業(yè)單位內部開展動態(tài)跟蹤，了解預算管理中存在的不足，根據(jù)績效評估情況，動態(tài)調整預算編制內容，保證高效開展業(yè)務內容。

效率性，也就是對內部資源是否及時到位，以及項目進度等方面展開評估，了解機構內部的工作效率，并根據(jù)工作情況，將績效總目標分解，設置階段性的小目標，在規(guī)定時間內完成階段性目標，從而確保績效總目標的順利達成。

效益性，也就是在工作中，事業(yè)單位要對具體資源的使用效益做好評估，重點關注產出階段的公共服務情況，對事業(yè)單位提供的公共服務的質量、數(shù)量等進行審核，同時結合工作結果進行深度分析，了解效益較少的環(huán)節(jié)存在的問題，通過績效分析，對預算管理工作進行優(yōu)化。

從上述內容可以發(fā)現(xiàn)，全過程預算績效管理的工作準則，實際上就是要保證資源優(yōu)化配置，這就要求事業(yè)單位加大各部門協(xié)調溝通力度，提升工作的協(xié)調性，防止內部資金損耗嚴重。而且隨著全過程預算績效管理工作的落實，事業(yè)單位在管理中也要注重工作制度的完善，借助完善的制度體系，引導全過程預算績效管理人員開展工作，實現(xiàn)工作內容的系統(tǒng)性管理，并保證全過程預算績效管理制度的約束性與實用性。

（三）業(yè)務層設計

這一環(huán)節(jié)的設計，就是將具體工作中的重點環(huán)節(jié)進行明確，以利于各項工作實施，在業(yè)務層的設計環(huán)節(jié)，應當遵循合理性原則。

1.前期階段

在全過程預算績效管理的這一階段，為保證績效管理工作的有效性，事業(yè)單位應當對評價客體的工作能力展開評估，了解歷史績效水平，以及單位內部的資源儲備情況，明確未來工作階段的工作方向，從而制定準確的業(yè)務范圍。依據(jù)業(yè)務范圍，確定具體的核心業(yè)績指標，并參考業(yè)務開展情況，確定合適的績效目標。績效指標的具體設置，可以依據(jù)或者參考計劃標準、行業(yè)標準、歷史標準等。

歷史績效水平，可以對近三年的績效評價結果數(shù)據(jù)進行采集，了解工作變化趨勢，這就要求事業(yè)單位重視大數(shù)據(jù)等新興技術的運用，創(chuàng)新內部信息管理系統(tǒng)，搭建穩(wěn)定的信息平臺，全面收集內部管理數(shù)據(jù)，從戰(zhàn)略性角度做好數(shù)據(jù)分析。

資源儲備情況，可以按照事業(yè)單位的運營收入、財政撥款以及現(xiàn)有固定資產等情況進行分析。在此期間，財務部門需要加強與其余部門的合作，充分了解國有資產現(xiàn)狀，做好歷史遺留問題的清理，從而保證內部資產賬實相符，以科學開展績效管理工作。

另外，在準備工作階段，事業(yè)單位還要根據(jù)績效管理方向，設置合適的崗位數(shù)量，充實績效管理人員，保證有充足的績效管理人員負責相關工作，對這部分人員開展定期培訓工作，提升這部分人員工作能力，使其了解不同階段的工作目標，認真履行工作職責，從而提高工作人員的績效管理能力。

同時，建立完善的協(xié)調機制，注重加大財務部門以及業(yè)務部門、紀檢部門的合作力度，推動業(yè)財融合，為績效管理工作的推進提供助力。

2.中期階段

在全過程預算績效管理的實際開展環(huán)節(jié)，為保證對評價客體的全面監(jiān)督，了解工作中的資源運用效率以及工作組織狀況，需要根據(jù)前期制定的績效管理方向，也就是績效目標作為基礎，開展合適的績效監(jiān)控工作。

首先，要對預算執(zhí)行進度進行分析，了解資源收支規(guī)范性與否，對于預算執(zhí)行偏差做好分析與糾正，保證預算執(zhí)行工作的順利實施。其次，要對績效目標的完成情況做好監(jiān)督，對階段性績效目標完成度以及相應的資源耗費情況做好記錄，對于資源損耗異常情況做好分析。

隨著當前信息化技術的發(fā)展，管理人員也可以借助內部信息系統(tǒng)，線上跟進預算執(zhí)行進度，設置專門的風險閾值。對于超出風險閾值的異常數(shù)據(jù)進行分析，了解預算執(zhí)行異常原因，并出具專門的分析報告，交由管理層會議討論，制定專門的調整策略，防范資金損失情況，實現(xiàn)風險的事前控制。

3.后期階段

這一階段的績效管理工作，要對具體的產出結果做好績效分析工作，進而開展績效評價。這就需要事業(yè)單位建立完整的績效評價標準，保證績效評價的公正性。在績效評價工作中，一是要保證縱向評價的準確性，對歷史管理情況展開動態(tài)評價，了解事業(yè)單位內部工作的歷史變化趨勢，從而找到管理問題并加以優(yōu)化。二是要做好橫向評估，對績效管理指標完成情況與類似單位相互比較，發(fā)現(xiàn)內部管理不足，根據(jù)行業(yè)標桿單位情況，將績效管理結果應用到內部管理環(huán)節(jié)，制定可行的整改方案，提高內部管理水平。

三、事業(yè)單位全過程預算績效管理的運用策略

（一）明確主體責任，強化約束作用

全過程預算績效管理實施的目的之一，是為了提升財政資金的使用效益，約束內部人員工作，防止出現(xiàn)資金損耗等問題，因此在明確的績效目標引導下，需要對績效管理中的參與主體職責進行確定，針對項目資金收支情況展開監(jiān)督，強化預算績效管理約束作用，保證各項工作的落實。

事業(yè)單位各部門領導人員應當對本部門的績效評價結果直接負責，以保證落實本部門工作責任。在日常管理中要建立專門的責任追究機制，將預算績效管理工結果與相關人員獎懲機制掛鉤，提升各部門參與積極性。對重大項目，要落實終身責任追究制，保證預算績效管理的有效性。隨著各部門預算績效管理要求的提升，在內部要加強思想宣傳，明確工作重點，增強內部預算績效管理意識，提升內部人員責任感。

（二）完善績效管理機制，重視流程規(guī)范性

實施全過程預算績效管理，要實現(xiàn)績效目標管理以及績效跟蹤管理等的一體化控制，落實績效評價工作，將績效評價結果運用到實際管理活動中，全過程預算績效管理不再是單一的事后評價工作，而是與事業(yè)單位預算編制、預算執(zhí)行等工作緊密聯(lián)系的一項工作內容，為保證預算績效管理的有效性，要完善現(xiàn)有的預算績效管理機制，確保各個環(huán)節(jié)工作的規(guī)范性。

事業(yè)單位要安排財務人員展開內部調研工作，了解各個部門的人員配置情況，同時對現(xiàn)有資金情況以及固定資產等做好清查，在充分了解本單位實際的基礎上，以“流程明確、細化量化”為原則，制定初步的預算績效管理制度，而后對預算績效管理制度可行性進行分析，主要從預算績效管理機制與績效管理目標的匹配度、預算績效管理機制是否符合國家政策規(guī)定、本單位是否具備預算績效管理機制實施條件等角度出發(fā)進行論證，對不符合現(xiàn)實情況的工作流程進行整改，從而確定最終的預算績效管理機制，并在預算績效管理制度中設置專門的動態(tài)反饋機制，實時調整制度中存在的不足，保證管理制度的先進性。

（三）構建科學績效指標體系，確保工作科學性

績效監(jiān)控是全過程預算績效管理能夠落實的前提，通過對設定的績效目標的完成情況進行監(jiān)控，能夠了解當前資金使用以及業(yè)務活動中存在的不足，從而發(fā)現(xiàn)預算執(zhí)行偏差，并及時糾正管理問題。

在績效監(jiān)控的實施中，要以科學的績效指標體系為基礎，設置標準的績效考核指標，例如效益指標、滿意度指標等，根據(jù)統(tǒng)一的績效指標，對預算管理的實際情況與設置的績效目標進行比對，才能夠發(fā)現(xiàn)內部管理風險，保證管理穩(wěn)定性。

在績效指標體系的構建中，要遵循可行性原則，即設置的預算指標，要與單位的管理內容契合。事業(yè)單位內部各個部門可以根據(jù)部門工作方向以及特點，上報相應的項目績效指標內容，由事業(yè)單位財務部門負責，篩選其中的共性指標，并對不同部門的項目績效指標進行確定，針對不同的項目，設置相應的績效指標，以此保證績效指標的差異化管理。

（四）創(chuàng)新評價方式，提高工作先進性

在確定績效考核指標體系之后，還要創(chuàng)新評價方式，準確了解內部績效目標完成情況，保證績效評價結果的真實性。例如在事業(yè)單位中，對于重點項目，除了運用自評的方式之外，還可以引入第三方機構進行外部評價，根據(jù)外部評價以及內部評價結果，科學判斷內部管理情況。

當前，事業(yè)單位信息化運用水平較高，很多績效評價工作都是通過線上渠道開展，但在內部績效評價過程中，也要注重實地調查的方式，通過實際調研，了解具體的工作進度，避免由于數(shù)據(jù)賬實不符等問題帶來的績效評價失誤問題。

在績效評價過程中，可以綜合利用成本效益分析法、因素分析等方式，借助組合分析的方法，全方位了解公共服務效能以及經濟效益等，保證績效評價的全面性。

（五）充分運用評價成果，保證工作效益

在后期的管理中，還要將最終的績效評價結果，作為內部預算資金使用以及人員調動的依據(jù)，根據(jù)績效評估情況，優(yōu)化內部預算管理工作。

因此要建立專門的反饋整改機制，根據(jù)內外部績效評價情況，對預算編制等工作進行調整，優(yōu)化內部財政資源與非財政資源的配置水平，將績效評估情況作為單位人員內部選拔的主要參考內容，并結合績效評價情況形成績效自評報告，在公眾平臺中公示，主動接受社會公眾監(jiān)督，根據(jù)公眾建議整改內部工作，提高管理質量。

結語

事業(yè)單位的全過程預算績效管理，需要從經濟效益、社會效益角度出發(fā)，開展科學的績效評估工作，因此內部人員要不斷學習先進的管理方式，提高全過程預算績效管理水平，提高內部管理效益，促進事業(yè)單位社會服務質量的提升。