基于生命周期的高校資產管理與預算管理深度結合的思考

周沁馨 廣東外語外貿大學 傅陽 廣東保利城市發(fā)展有限公司

引言

高校的快速發(fā)展離不開基礎設施的投入，日益增大的資產規(guī)模，日益豐富的資產種類是教學、科研活動的基本保障。實現資源優(yōu)化配置，提高資產使用效益，需要將預算管理與資產管理深度融合。2021 年2 月，國務院頒布了《行政事業(yè)性國有資產管理條例》（國務院令第738 號），要求國有資產使用單位應實現資產管理與預算管理、財務管理相結合的目標。2021 年5 月，國務院在《關于進一步深化預算管理制度改革的意見》（國發(fā)〔2021〕5 號）明確指出要盤活各類存量資源，提高財政資源配置效益。資產管理與預算管理結合，勢在必行。

一、基于生命周期的資產管理和預算管理

生命周期本來是描述生物從出生、成長、成熟、衰退到死亡的演化過程?？?966 年首先提出了生命周期理論，并于1976 年發(fā)展了該理論，目的是研究事物在不同生命周期階段的特點，并找到與之發(fā)展相適應的運營與管理模式。1966 年，雷蒙德·弗農提出了產品生命周期理論，指一種產品從開始進入市場到被市場淘汰的整個過程，反映了商品的經濟價值在市場上的變化過程，可以分為導入期、成長期、成熟期與衰退期[1]。目前，生命周期理論已廣泛應用于政治、經濟、社會等領域。

（一）資產生命周期

如果將資產視為一種產品，將高校視為一個市場，那么資產從進入到退出高校，經歷了配置、使用、處置三個階段，形成了資產的生命周期。資產進入高校首先經歷了資產配置階段，細分為采購計劃、采購執(zhí)行、資產驗收和資產登記環(huán)節(jié)。接著，資產進入使用階段，按照不同的使用方向可分為自用、出租出借或對外投資。自用是指高校為了教學、科研活動而使用的資產，資產用途主要有行政辦公用、培訓教學用、科研用及后勤保障用等。出租出借是指高校在保證完成教學科研等主業(yè)主責的前提下，將在一定時期內無法調劑使用的國有資產以有償方式讓渡給公民、法人或其他組織使用。對外投資是指高校利用國有資產進行債權或股權投資的行為。最后，資產無法使用時，進入資產處置階段。資產處置階段又分為處置申請、實物處置、處置收入上繳環(huán)節(jié)。至此，資產從采購計劃到驗收登記，從自用到出租出借，從處置申請到處置收入上繳，經歷一個完整的生命周期。高校因資產數量大、種類多、生命周期長、存放地點分散、使用人員廣泛等特點，資產管理工作難度更大，也成為高校長期的、持續(xù)的重點。

（二）預算管理周期

高校預算是指學校根據事業(yè)發(fā)展目標和計劃編制的年度財務收支計劃，包括收入預算和支出預算。預算從編制、執(zhí)行到核算、報告、績效評價，也形成了預算管理周期。高校預算按照“二上二下”的流程編制，之后至上而下地下達預算批復、預算通知。預算執(zhí)行過程中，預算收入作為預算支出的保障，要求各單位建立預算收入責任制度，確保預算收入目標順利完成；預算支出則要求嚴格控制在下達的預算額度范圍內支出，提高經費使用效益，禁止無預算、超預算支出。預算執(zhí)行中還會進行會計核算，執(zhí)行完畢后會進行年度決算，并開展績效評價，對資金使用履職效能和管理效率進行評價，為下年度預算編制作參考。

二、資產管理與預算管理的關系

（一）預算管理是資產管理的前提，資產管理是預算管理的基礎

縱觀資產生命周期，資產管理與預算管理始終相伴，既相互促進又相互制約。一方面，預算管理是資產管理的前提。高校想要高效運轉、盤活存量資產，需運用增量資產進行調控，而增量資產則需通過資金預算實現。同時，增量資產又受到存量資產的影響和制約，進而反向激活現有的存量資產[2]。因此，預算管理與資產的存量、增量管理具有一致性。高校資產配置是否合理由預算編制是否科學決定，因此細化完善的預算管理是優(yōu)化資產結構的前提。另一方面，資產管理是預算管理的基礎。資產管理反映高校的實物資產管理水平，固定資產等以實物形態(tài)存在的資產存量，決定高校的流動資金增量，也是實施預算的重要基礎。因此，預算管理依賴于準確的資產存量信息。

（二）不同資產生命周期的資產管理與預算管理關系

在資產配置階段，資產管理與預算管理的關系主要體現在預算編制與預算執(zhí)行上。按照“先定事項再議經費、先有項目后有預算”的預算編制要求，增加資產必須先確定事項，基于事項的必要性、可行性，并結合存量資產情況，做出采購計劃，再根據資產配置標準，科學合理地申報預算。按照“先有預算再有執(zhí)行、沒有預算不得執(zhí)行”的預算執(zhí)行要求，先要編制資產預算才能執(zhí)行資產購建，沒有預算不能購建，這樣能有效避免資產重復購置、超標準購置。資產驗收后，需要進行會計核算并完成資產登記，避免了資產游離賬外，也為日后資產使用、績效評價提供基礎信息。

在資產使用階段，資產管理與預算管理的關系主要體現在預算執(zhí)行與績效評價上。如果資產配置是預算執(zhí)行的前期體現，那么資產使用則為預算執(zhí)行的后期體現，它更長期、持久地反映了預算的執(zhí)行情況，反饋了預算編制是否合理。資產使用分為自用、出租出借或對外投資，資產自用體現出資金通過實物形態(tài)在高校教學、科研活動中產生的效益；資產出租出借和對外投資則是國有資產增值保值的體現，是預算收入中國有資產收益的保障。無論是資產自用效益還是資產出租出借收益或對外投資收益，最終都通過績效評價反映出預算的執(zhí)行情況，從而促進資產的合理配置和有效管控，提高預算能力，促使高校資金合理利用。

三、資產管理與預算管理結合的路徑

（一）深化資產管理與預算管理結合的思想

高校目前的資產管理存在“重增量、輕存量，重資金、輕實物，重購置、輕管理”的問題[3]。預算配置時，各部門爭搶預算，沒有充分考慮存量資源，也缺乏資產共用共享意識，導致資產重復購置，甚至閑置。要深化資產管理與預算管理結合的思想，就要至上而下地推行存量控制增量、資產共用共享、人人管理資產等理念。資產管理部門應統籌全局資產，準確掌握存量信息，包括資產類別、數量、用途、分布、成新率等具體情況，為預算編制提供基礎信息，為預算批復提供依據。資產管理部門還應建立資產共用共享機制，宣傳資產共用共享思想。充分掌握各部門的資產使用情況和需求，及時做好資產調配工作，全方位發(fā)揮資產效能，促進學科間橫向合作和跨界交流，形成優(yōu)勢互補。各部門應從領導開始，至上而下地倡導“能用則用、共享共用”的節(jié)約意識。在摸清存量資產的前提下，通過共享共用，充分發(fā)揮存量資產效能。資產使用人應樹立“無項目不預算，無預算不執(zhí)行”的預算管理意識，對于確需新增的資產，應充分做好項目論證，制定中長期計劃，防止短視行為。有了項目，再根據配置標準將預算落實做細。資產使用人應強化、內化“誰使用、誰管理、誰負責”的責任意識，在資產使用過程中注意保管、保護資產，提高資產使用效率。

（二）建立資產管理與預算管理結合的機制

一是完善制度體系。在資產管理制度中，明確固定資產的購置、驗收、登記、核算、領用、使用、維修、盤點、處置等環(huán)節(jié)的規(guī)定，制定管理實施細則，并融入到預算管理的相關規(guī)定中；明晰歸口管理部門、使用部門和使用人的責任，將監(jiān)督責任、管理責任、使用責任落實到人。在預算管理制度中，明確預算編制原則、要求和流程，強調存量資產和資產變動信息對預算編制的重要性和必要性；制定預算審核的標準，加強預算執(zhí)行的監(jiān)管。二是加強部門分工協作。無論是資產管理還是預算管理，均需采購、資產、財務和使用部門參與。一方面，各部門要分工明確，責任清晰。采購部門負責資產的采購、驗收，資產管理部門負責資產的登記、調撥、出租出借、處置等；財務部門負責資產的核算、預算的編審、整體績效考核等；使用部門則全程參與資產管理與預算管理工作。另一方面，各部門又要加強協作。在資產配置和預算編制階段，使用部門根據需求提出采購申請、編制部門預算；財務部門匯總使用部門預算，基于資產管理部門提供的存量資產信息，進行預算審核；采購部門根據批復執(zhí)行采購任務；資產管理部門進行資產登記；財務部門進行會計核算。在資產使用、處置階段，使用部門對資產進行日常管理，提出調配、處置申請；資產管理部門對資產進行監(jiān)管，審核調配、處置申請，并實施處置；財務部門對出租出借收入、處置收入、對外投資收益進行核算和監(jiān)管。從預算編制到執(zhí)行，從資產配置到處置，環(huán)環(huán)相扣，需要各部門緊密協作。三是優(yōu)化績效考評。建立科學的績效考核指標體系，從資產支出額、增長率、使用率、處置額、資產信息完整性等方面加強對資產的績效考核[4]；運用績效考核結果提升資產管理水平，通過分析預算的執(zhí)行情況、資產的使用效率和產生的效益，查找資產管理薄弱環(huán)節(jié)，尋求改善措施，提高資產管理水平[5]。

（三）落實將資產管理納入預算管理一體化的要求

為落實國發(fā)〔2021〕5 號要求，加快推進將資產管理、決算和報告、直達資金管理預算執(zhí)行報表等業(yè)務納入預算管理一體化，財政部于2022 年1 月發(fā)布了《關于加快將資產管理、決算和報告等業(yè)務納入預算管理一體化的通知》（財辦〔2022〕2號），要求統一固定資產、無形資產等各類資產的標準化信息登記與管理，將資產管理嵌入預算編制、預算執(zhí)行、會計核算、決算和報告等業(yè)務環(huán)節(jié)，實現一體化管理。落實標準化信息登記與管理方面，高校應按照最新的《固定資產等資產基礎分類與代碼》國家標準（GBT 14885-2022），更新資產管理系統的資產分類代碼，調整存量資產數據相關信息，建立標準化資產卡片，為預算編制、會計核算、政府財務報告和行政事業(yè)性國有資產報告提供統一、標準、真實、可靠的基礎數據支撐。將資產管理嵌入預算業(yè)務環(huán)節(jié)方面，應加強資產申報、采購、登記、使用、調配、處置、盤點等環(huán)節(jié)的內部控制管理，通過預算編審、會計核算、報告報表等加強對資產的監(jiān)督，努力實現全生命周期精細化管理。

（四）加強全生命周期的信息化建設

加強信息化建設，實現數據共享，消除信息孤島是實現資產動態(tài)化、精細化管理，預算全程監(jiān)管的有效手段。目前，高校主要利用采購系統、資產管理系統、財務系統等信息化手段對資產進行全生命周期監(jiān)管。在資產配置階段，主要利用采購系統對采購需求、采購方式、合同、驗收情況等進行詳細記錄，實現了資產從申報到驗收的全過程留痕；在資產使用階段，主要利用資產管理系統動態(tài)監(jiān)督資產使用情況，實現了資產從登記到處置的全過程跟蹤；財務系統則對資產在配置階段的付款、使用階段的價值變動和處置階段的殘值收入等進行會計核算，為決算提供基礎信息。如果將三個系統對接，實現數據共享，將形成統一、標準的基礎信息，并更有利于預算執(zhí)行情況的監(jiān)督和控制。采購信息中的規(guī)格型號、供應商、數量、單價、送貨地點等信息和合同、發(fā)票、清單、驗收等材料直接推送至資產管理系統，不僅避免了重復填寫，還統一了基礎數據，實現了數出同源；資產系統中的資產分類、資產用途等信息直接推送財務系統，為核算提供了依據；財務系統中的入賬日期、憑證號、入賬人等財務信息反饋至采購系統、資產系統，方便查詢支付進度，核對賬務。更重要的是，采購系統中的預算項目信息推送至資產系統、財務系統，有利于監(jiān)督預算執(zhí)行情況，資產是否按照配置標準和預算批復執(zhí)行，是否存在超預算甚至無預算配置等情況一清二楚。為防止支付階段更換預算項目，還可以在采購系統中根據預算批復直接設定預算項目卡號和支出金額，并在財務系統中凍結相應的預算金額，直至付款完成。另外，人事系統、OA 系統等也可以和采購、資產、財務系統對接起來，實現數據的全方位實時共享。

結語

從資產配置到資產處置，從預算編制到績效評價，資產管理與預算管理相輔相成。加強預算管理是實現資源優(yōu)化配置的重要手段，加強資產管理是提高財政資金使用效益的重要保障。深入理解預算管理與資產管理的關系，著眼于盤活存量資產與預算配置的理性選擇，通過深化思想、建立工作機制、落實預算管理一體化要求、加強信息化建設等途徑，實現資產管理與預算管理的深度結合，全面提升資產管理水平，提高資產使用效率，保證資產效益，實現預算管理目標。