跨區(qū)域生態(tài)治理行政協(xié)議的法治進路

嚴新龍

南京師范大學泰州學院，江蘇 泰州 225300

黨的十九屆五中全會要求生態(tài)環(huán)境持續(xù)完善，生態(tài)安全屏障更加牢固?！叭伺c自然經(jīng)歷了從農(nóng)業(yè)文明的相對和諧關(guān)系到工業(yè)文明時代的激烈矛盾沖突再到生態(tài)文明時代的再調(diào)和”［1］?！霸谛滦凸I(yè)、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化以及城鄉(xiāng)一體化的進程中，生態(tài)環(huán)境保護面臨越來越大的壓力”［2］。生態(tài)環(huán)境的跨區(qū)域治理與區(qū)際協(xié)調(diào)發(fā)展是當代政府面臨的必然選擇。跨區(qū)域生態(tài)治理對行政法治提出新的需求。行政法治是公共治理的運行前提和制度保障。跨區(qū)域生態(tài)治理的目標在于經(jīng)濟繁榮、社會和諧與生態(tài)良好。有必要進一步加強行政立法與行政執(zhí)法、政府與民眾的有效溝通、明確政府相關(guān)職責，作為重要行政行為的行政協(xié)議有利于實現(xiàn)上述目標。通過行政協(xié)議共擔跨區(qū)域生態(tài)治理責任?？鐓^(qū)域生態(tài)治理的根本原因在于生態(tài)利益驅(qū)使，不同行政區(qū)之間的生態(tài)利益融合成為跨區(qū)域生態(tài)治理的根本誘因。不同行政區(qū)之間的生態(tài)利益沖突也成為跨區(qū)域生態(tài)治理的重點和難點。行政協(xié)議能容納不同區(qū)域的行政主體，有利于解決不同行政區(qū)的生態(tài)利益沖突。行政協(xié)議應(yīng)當積極適用利益誘導(dǎo)機制、利益共享機制和利益補償機制，妥善處理好一系列的生態(tài)治理問題。

一、跨區(qū)域生態(tài)治理行政協(xié)議的理論緣起

跨區(qū)域生態(tài)治理涉及不同區(qū)域的利益協(xié)調(diào)。跨區(qū)域生態(tài)治理利益協(xié)調(diào)主要是生態(tài)利益在府際、市場、社會之間實現(xiàn)相互之間的共享性與普惠性。環(huán)境利益的協(xié)調(diào)與整合離不開行政法治的改革與創(chuàng)新。行政協(xié)議有利于實現(xiàn)政府、市場與社會的和諧統(tǒng)一，協(xié)調(diào)各方面力量有效推動跨區(qū)域生態(tài)治理。

行政法現(xiàn)今的表現(xiàn)形式是多向度的，公共利益與私人利益的統(tǒng)一是其表現(xiàn)形式之一。在傳統(tǒng)的行政法理念指導(dǎo)下，公共利益與私人利益表現(xiàn)為二元分野，通過對個人利益的行政法規(guī)制，促進公共利益的實現(xiàn)。國家公共任務(wù)社會化有利于促進個人在參與國家公共行政任務(wù)的過程中，實現(xiàn)其個人利益。國家與社會的二元分立逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)閲遗c社會的二元協(xié)同。隨著政府在公用事業(yè)、公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、公共服務(wù)機構(gòu)、公共安全保障等領(lǐng)域力有不逮，民營資本紛紛參與國家公共行政任務(wù)。國家公共行政任務(wù)社會化補齊了國家公共行政的短板，實現(xiàn)了國家利益與個人利益的協(xié)同創(chuàng)新。

國家公共行政任務(wù)社會化的合法性依據(jù)？具體如何實現(xiàn)？是我們進一步探討的問題。盡管學術(shù)界不大使用民營化或民營資本，而代之以“改革”“創(chuàng)新”，例如黨的十七大報告提出的社會協(xié)同、公眾參與。其本質(zhì)在于實現(xiàn)國家公共行政任務(wù)社會化，國家任務(wù)的公私合作與共擔。民營資本參與國家公共行政任務(wù)，其性質(zhì)屬于行政委托，行政委托的形成可以通過招投標的方式進行，一旦雙方達成合意，則簽署行政協(xié)議。因此行政協(xié)議既是國家公共行政任務(wù)社會化的合法性依據(jù)，也是國家公共行政任務(wù)社會化的具體實現(xiàn)方式。

二、跨區(qū)域生態(tài)治理行政協(xié)議的基本理路

不同行政區(qū)在一定意義上形成不同的政治單元，行政區(qū)與生態(tài)區(qū)域在空間上難以真正耦合?？鐓^(qū)域生態(tài)治理涉及自然與社會雙重屬性，具有明顯的整體性與系統(tǒng)性?？鐓^(qū)域生態(tài)環(huán)境具有較強的滲透性、整體性、廣闊性，這導(dǎo)致跨區(qū)域、跨流域和跨行政區(qū)的綜合治理問題增多。跨區(qū)域生態(tài)治理涉及府際關(guān)系以及行政區(qū)剛性與生態(tài)環(huán)境不可分割性的矛盾。政府、市場、社會只有在跨區(qū)域生態(tài)治理中形成合力，才能實現(xiàn)跨區(qū)域生態(tài)治理現(xiàn)代化。統(tǒng)籌協(xié)調(diào)好經(jīng)濟、社會與環(huán)境之間的關(guān)系。然而在跨區(qū)域生態(tài)治理面臨行政區(qū)治理主體權(quán)益不一、區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展失衡、社會公眾參與較少等難題。其主要原因在于政府與政府、政府與市場、政府與公眾關(guān)系不暢，難以形成良性循環(huán)。具體表現(xiàn)為府際合作不牢靠，市場機制不完善與公眾參與不積極。社會公眾在一定程度上漠視公共事務(wù)，缺乏公共精神。跨區(qū)域生態(tài)治理存在“公地悲劇”的情形，其根本原因是行政區(qū)與生態(tài)地理環(huán)境的不耦合性。與此同時，跨區(qū)域生態(tài)治理存在所有權(quán)、使用權(quán)、管理權(quán)不明晰的問題。為解決“公地悲劇”，促進跨區(qū)域生態(tài)治理現(xiàn)代化，通過行政協(xié)議實現(xiàn)生態(tài)治理區(qū)域所有權(quán)與使用權(quán)的分離，通過市場與社會的力量對資源進行調(diào)配，實現(xiàn)生態(tài)共治?；诘胤秸肮嫒恕迸c“經(jīng)濟人”的雙重身份，同級行政區(qū)域之間應(yīng)當通過行政規(guī)范性文件加強跨區(qū)域生態(tài)治理，構(gòu)建多中心環(huán)境治理體系。

跨區(qū)域生態(tài)治理涉及府際關(guān)系以及行政區(qū)剛性與生態(tài)環(huán)境不可分割性的矛盾。單方面行政主體實施的行政協(xié)議往往難以解決跨區(qū)域生態(tài)治理的困境。跨區(qū)域生態(tài)治理的特殊性要求行政主體的復(fù)合型、多元化，以解決相鄰行政區(qū)的生態(tài)治理問題。然而《最高人民法院關(guān)于審理行政協(xié)議案件若干問題的規(guī)定》并未對行政協(xié)議行政主體的復(fù)合型、多元化作出界定，因此實現(xiàn)行政協(xié)議行政主體的多元化、復(fù)合型必須解決以下問題：行政協(xié)議中行政主體可否復(fù)合型、多元化？如可以，必須作出何種法律限定？行政協(xié)議的法律重心并非行政主體而在于行政任務(wù)，實現(xiàn)“權(quán)力的治理逐漸轉(zhuǎn)向契約的治理”。如一項行政任務(wù)的完成已不局限于單一行政主體的委托，則行政協(xié)議行政主體的復(fù)合型、多元化即具有合法性，跨區(qū)域生態(tài)治理、跨區(qū)域危房改造、跨區(qū)域公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等即屬于此類行政任務(wù)。行政協(xié)議中行政主體的復(fù)合型、多元化表現(xiàn)為行政協(xié)議中行政主體的共同委托現(xiàn)象。該共同委托表現(xiàn)為行政協(xié)議中行政主體的復(fù)合型、多元化。為增強其合法性同時防止行政協(xié)議共同委托主體相互沖突、抵消的現(xiàn)象，共同委托的行政主體之間應(yīng)當達成跨區(qū)域生態(tài)治理合作協(xié)議，這也是跨區(qū)域生態(tài)治理行政主體復(fù)合型、多元化合法性的重要前提。

三、跨區(qū)域生態(tài)治理行政協(xié)議的具體適用

跨區(qū)域生態(tài)治理行政協(xié)議應(yīng)當“根據(jù)省情、縣情、民情，將科學性與實用性、理論與實踐相結(jié)合，示范與綜合開發(fā)利用相結(jié)合”［3］。

（一）行政法治框架下的協(xié)同治理與合作治理包括利益協(xié)調(diào)、思想與行為協(xié)調(diào)、法治與政策協(xié)調(diào)。充分發(fā)揮行政法治功能，形成新的協(xié)同治理與合作共治的長效機制?！暗胤秸梢允褂脜f(xié)議、特許經(jīng)營、兼并和契約等形式引導(dǎo)民間資本進入跨區(qū)域生態(tài)治理，與社會建立靈活的合作網(wǎng)絡(luò)”［4］。政府、市場與社會在生態(tài)補償機制、生態(tài)恢復(fù)機制、生態(tài)治理創(chuàng)新中的合作將激發(fā)行政職能的有效行使?？鐓^(qū)域生態(tài)治理的行政法治面臨公共生態(tài)資源不易分割與行政區(qū)剛性的不耦合性。行政法治視域下跨區(qū)域生態(tài)治理難免遭遇“囚徒困境”。協(xié)同是治理的手段、治理是協(xié)同的根本目標，協(xié)同治理有利于形成良性的行政法律秩序和行政法治結(jié)構(gòu)。協(xié)同治理與合作共治應(yīng)當引入集體磋商機制，實現(xiàn)跨區(qū)域生態(tài)治理無空白、無死角。搭建跨區(qū)域信任與利益協(xié)商的橋梁?？鐓^(qū)域行政協(xié)議生態(tài)治理一方面立足于“治”，另一方面立足于“防”。綠色生產(chǎn)方式、生活方式和消費模式的倡導(dǎo)有利于從根本上解決跨區(qū)域生態(tài)治理的難題與困境。跨區(qū)域生態(tài)治理逐漸從末端治理走向源頭治理，從跨區(qū)域行政協(xié)議生態(tài)治理逐步走向生態(tài)預(yù)防。

自《中華人民共和國行政訴訟法》2014 年修正后，行政協(xié)議成為獨立的行政行為類型，行政協(xié)議在跨區(qū)域生態(tài)治理中起到重要作用。通過約定行政協(xié)議方式所實施的一種管理方式，簡單來說，就是實行一種有別于傳統(tǒng)的新管理方式［5］。行政協(xié)議作為一類重要的行政行為，蘊含著平等、自由、協(xié)商與合意等價值。能在一定程度上解決政府、市場與社會的功能錯位，防止行政不作為以及行政資源浪費的現(xiàn)象。同時通過行政協(xié)議發(fā)揮市場在生態(tài)治理中的資源配置作用。實現(xiàn)跨區(qū)域排污權(quán)交易的公平、公開與公正。行政協(xié)議要求政府應(yīng)當發(fā)揮主導(dǎo)作用，同時注重市場引入，鼓勵公眾的參與。政府在跨區(qū)域生態(tài)治理中應(yīng)當堅持政策支持、專業(yè)指導(dǎo)及行為協(xié)調(diào)。實現(xiàn)政府職能和政府責任相結(jié)合。行政協(xié)議體現(xiàn)了公私伙伴關(guān)系的行政法治形態(tài)。中央政府、地方政府可以通過行政協(xié)議實現(xiàn)自己的生態(tài)治理目標。

（二）理順行政法的制定與其執(zhí)行的上下游關(guān)系?？鐓^(qū)域生態(tài)治理行政協(xié)議的行政法治要求進一步協(xié)調(diào)行政立法與行政執(zhí)法、加強政府與民眾共治、明確政府的相關(guān)職責［6］。日本對于生態(tài)環(huán)境治理的行政立法體系完善、行政執(zhí)法力度的嚴格以及全民環(huán)保意識的強烈是不可多得的經(jīng)驗。我國可考慮制定“自然資源法”與“國家環(huán)境政策法”，增強跨區(qū)域生態(tài)治理行政協(xié)議的合法性。中央立法有利于將地方合作治理納入法治化軌道，實現(xiàn)有效的制度供給。跨區(qū)域地方政府應(yīng)積極推動生態(tài)治理的政府規(guī)章、行政規(guī)范性文件的有效制定與執(zhí)行。通過行政法治對接跨區(qū)域生態(tài)治理的不同行政區(qū)。行政立法應(yīng)當為跨區(qū)域生態(tài)治理行政協(xié)議做好頂層設(shè)計、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)和總體協(xié)調(diào)。規(guī)劃、制定、發(fā)布大氣聯(lián)防、流域治理、土壤修復(fù)等配套治理細則和辦法。通過行政立法促進行政執(zhí)法共擔生態(tài)治理責任。充分發(fā)揮行政執(zhí)法在跨區(qū)域生態(tài)治理現(xiàn)代化中的實踐功能。行政法律制度往往具有一定的制度惰性，行政法制度的規(guī)定與行政法制度的執(zhí)行之間往往存在一定的偏差。具體表現(xiàn)為選擇性執(zhí)行、變通執(zhí)行和“打折扣”執(zhí)行。這不利于提高行政法制度的效用。行政法制度行政執(zhí)行的偏差源于跨區(qū)域生態(tài)資源的所有權(quán)、使用權(quán)、管理權(quán)不明晰?？鐓^(qū)域生態(tài)治理行政協(xié)議的空白處、死角處的生態(tài)資源存在無序消費、過度消費的現(xiàn)象。這在一定意義上增加了跨區(qū)域生態(tài)治理行政協(xié)議的難度，延緩了跨區(qū)域生態(tài)治理行政協(xié)議的整體進展，抵消了跨區(qū)域生態(tài)治理已經(jīng)取得的有效成果。因此，跨區(qū)域生態(tài)治理行政協(xié)議應(yīng)由“末端治理”轉(zhuǎn)向“源頭治理”，堅持“防”“治”結(jié)合，側(cè)重于“防”。

（三）跨區(qū)域生態(tài)治理行政職權(quán)配置的優(yōu)化?？鐓^(qū)域生態(tài)治理行政職權(quán)配置的優(yōu)化應(yīng)當致力于實現(xiàn)跨區(qū)域生態(tài)治理行政協(xié)議的目標認同、價值認同、利益認同。提升行政職權(quán)的權(quán)威性、凝聚性、專業(yè)化。有效的跨區(qū)域生態(tài)行政協(xié)議協(xié)同治理，離不開政府的主導(dǎo)作用，所謂“政府牽頭、百姓分紅”。一般而言，地區(qū)協(xié)同+部門協(xié)同+要素協(xié)同=跨區(qū)域生態(tài)治理行政協(xié)議模式協(xié)同?？鐓^(qū)域生態(tài)治理行政協(xié)議的行政職權(quán)應(yīng)當有效建立功能性協(xié)作組織，這類組織是由政府內(nèi)部機構(gòu)整合而成，設(shè)置跨區(qū)域生態(tài)治理行政協(xié)議的常設(shè)辦事機構(gòu)。將生態(tài)價值與經(jīng)濟價值一起納入行政法治制度視域。實現(xiàn)生態(tài)改善與民眾增收的雙贏目標，使跨區(qū)域生態(tài)體成為利益共享體?？鐓^(qū)域生態(tài)地區(qū)應(yīng)當定期召開流域生態(tài)治理聯(lián)席會議，充分執(zhí)行行政立法，制定有效的行政規(guī)范性文件，使政府治理、府際合作治理以及特殊組織治理落到實處，提高各生態(tài)區(qū)域規(guī)劃的科學性和可實施性。形成行政協(xié)調(diào)、區(qū)域治理、環(huán)境績效的良性循環(huán)?？鐓^(qū)域生態(tài)治理行政協(xié)議應(yīng)當堅持生態(tài)保護與修復(fù)的二元協(xié)調(diào)、互動。由于跨區(qū)域生態(tài)保護與修復(fù)分屬不同的行政職權(quán)，這就要求行政職權(quán)內(nèi)部配置的優(yōu)化。跨區(qū)域生態(tài)治理行政協(xié)議的行政職權(quán)配置的優(yōu)化在一定程度上表現(xiàn)為跨區(qū)域共同利益的發(fā)現(xiàn)、協(xié)調(diào)與平衡。加強政府內(nèi)部合作，實現(xiàn)組織結(jié)構(gòu)、權(quán)力結(jié)構(gòu)以及行政職能的協(xié)同整合。經(jīng)濟合作組織（OECD）認為，“跨區(qū)域環(huán)境保護和經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展等政策問題亟需各地方政府協(xié)力處理”［7］。

四、結(jié)語

伴隨著法治建設(shè)和區(qū)域協(xié)同發(fā)展的不斷深入，跨區(qū)域生態(tài)治理應(yīng)當引入行政協(xié)議這一特定的行政行為。行政協(xié)議有利于協(xié)調(diào)、整合公私資源投入跨區(qū)域生態(tài)治理過程中，實現(xiàn)跨區(qū)域生態(tài)治理的最大程度的有效性。然而行政協(xié)議在跨區(qū)域生態(tài)治理中必然有其限度，其應(yīng)當遵循國家擔保責任以及“國家保留”原則，前者關(guān)注的是行政協(xié)議的合法性，后者確定了行政協(xié)議的行政法治邊界?？鐓^(qū)域生態(tài)治理行政協(xié)議中行政主體的復(fù)合型、多元化有利于實現(xiàn)跨區(qū)域生態(tài)治理相鄰行政區(qū)的協(xié)調(diào)統(tǒng)一，實現(xiàn)無死角、無空白的跨區(qū)域生態(tài)治理。然而要想充分發(fā)揮行政協(xié)議在跨區(qū)域生態(tài)治理中的積極功能，限制其負面性、局限性，必須堅持跨區(qū)域生態(tài)治理過程中的實體合法性與程序合法性。跨區(qū)域政府之間的合作協(xié)議同樣應(yīng)在行政法治的框架下進行。行政協(xié)議作為政府行政行為的一種類型理應(yīng)堅持行政法治原則，遵守行政法治規(guī)范，接受行政法治監(jiān)督。