我國行政訴訟類型化之路的探析

陳小青

國家法官學(xué)院廣西分院，廣西 南寧 530200

一、行政訴訟類型化的理論基礎(chǔ)

（一）行政訴訟類型概述

行政訴訟類型是指各國行政訴訟習(xí)慣上遵循的一定種類、形式或方式，即一國公民、法人和其他組織在其權(quán)利受到行政機(jī)關(guān)行為侵害時(shí)，可以通過行政訴訟獲得救濟(jì)，且有管轄權(quán)的法院僅在法定方法范圍進(jìn)行其裁判的訴訟方式或方法。［1］另有學(xué)者在此基礎(chǔ)上進(jìn)行了理論性的提煉，即行政訴訟類型就是根據(jù)一定的標(biāo)準(zhǔn)對行政訴訟中的“訴”進(jìn)行分類，所確定下來的訴訟種類。［2］

（二）行政訴訟類型化的意義

普遍認(rèn)為，行政訴訟類型化體現(xiàn)了行政法學(xué)理論及立法技術(shù)成熟程度。歸納行政訴訟類型化的意義，可以總結(jié)為以下幾點(diǎn)：一是有利于保障公民的訴權(quán)；二是其有利于合理規(guī)范訴訟程序規(guī)則；三是有利于提高法官執(zhí)法辦案效率和裁判一致性；四是便于公民行使訴權(quán)、規(guī)范審判權(quán)，以便法院對公民提出的權(quán)利保護(hù)需求予以相應(yīng)回應(yīng)；五是有利于完善行政訴訟體系、實(shí)現(xiàn)行政訴訟的價(jià)值。

（三）行政訴訟類型的劃分模式

行政訴訟類型化劃分主要為以下四個(gè)基本模式：

一是以行政訴訟的啟動是否直接涉及起訴人自身的利益為劃分標(biāo)準(zhǔn)，分為主觀之訴與客觀之訴。二是以原告訴訟請求內(nèi)容為劃分標(biāo)準(zhǔn)。分為形成之訴、給付之訴與確認(rèn)之訴。三是以行政訴訟實(shí)際爭議的訴訟對象為劃分標(biāo)準(zhǔn)，分為抗告訴訟、當(dāng)事人訴訟、民眾訴訟及行政機(jī)關(guān)訴訟。四是以管轄法院的不同作為劃分標(biāo)準(zhǔn)，分為一般救濟(jì)訴訟與特殊救濟(jì)訴訟。

二、行政訴訟類型化的利弊分析

（一）訴訟類型化與訴訟類型法定化之辨

有學(xué)者認(rèn)為，行政訴訟類型化是對行政訴訟在審判實(shí)踐中出現(xiàn)類型化現(xiàn)象的一種客觀描述，而行政訴訟類型法定化是指采用立法的形式，將行政訴訟的類型化加以明確規(guī)定。［3］這是立足于司法審判的角度區(qū)分兩者的觀點(diǎn)，筆者對此予以贊成，并且同時(shí)認(rèn)為訴訟類型化研究應(yīng)該包含針對各種行政案件的特點(diǎn)進(jìn)行劃分的分類方式，以形成相同形態(tài)適用相同處理方法的訴訟程序規(guī)則的法理研究。

溯源行政訴訟類型化研究的法理，是受到民事訴訟類型化理論的啟發(fā)。盡管目前鮮有國家將民事訴訟類型進(jìn)行法定化，但不少國家先后以不同的形式實(shí)現(xiàn)了行政訴訟類型化的立法。訴訟類型法定化的支持學(xué)者認(rèn)為，訴訟類型法定化具有相對的確定性和技術(shù)上的操作可能性，對于當(dāng)事人或法官具有引導(dǎo)作用。但實(shí)踐層面來看，無論采取何種模式的行政訴訟類型法定化制度，均有其缺陷的一面。

（二）國外行政訴訟類型化模式的選擇及存在問題

行政訴訟類型化的前提條件是有明確科學(xué)的類型劃分標(biāo)準(zhǔn)。德國的立法明確了給付訴訟、撤銷訴訟、確認(rèn)訴訟、形成訴訟等類型，但在整體訴訟體系中，這些類型相互之間并不是并列關(guān)系，同時(shí)德國法還明確規(guī)定將非憲法性質(zhì)的行政法律糾紛納入其受案范圍，原告的訴訟請求也不需要與之相適應(yīng)的訴訟請求類型。日本立法確定了控告訴訟、民眾訴訟、當(dāng)事人訴訟、機(jī)關(guān)訴訟等四種方式的行政案件訴訟類型。美國行政案件分為納稅人訴訟、個(gè)人救濟(jì)訴訟、執(zhí)行訴訟和政府訴訟四種訴訟類型，該種模式的優(yōu)勢體現(xiàn)在訴訟功能明確，在程序設(shè)計(jì)上容易分辨原告是否具有啟動某種類型訴訟的資格，缺點(diǎn)是隨著社會生活的不斷推進(jìn)，原有規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)界限也不斷模糊。

（三）國外訴訟類型法定化的利弊分析

明確訴訟類型法定化的訴訟體系，具有極強(qiáng)的導(dǎo)向性與規(guī)范性，當(dāng)事人或者其代理人對于何種訴訟程序適用于自己的案件將一目了然，但缺點(diǎn)也非常明顯，在當(dāng)事人案件無法對應(yīng)納入法定訴訟類型時(shí)，其尋求救濟(jì)的途徑就會受阻。

與此同時(shí)，訴訟類型的選擇是訴訟類型法定化的前提，而選擇本身就具有極強(qiáng)的理論性，各國對訴訟類型的研究成果頗豐，但始終未能形成一個(gè)公認(rèn)科學(xué)，被各國普遍接受的類型劃分。除了宏觀上各種理論學(xué)術(shù)研究成果均有其合理的方面讓立法者難以選擇取舍外，在微觀司法的實(shí)踐中，法官亦容易先入為主地將案件的受案范圍與法定類型對應(yīng)聯(lián)系起來，即出現(xiàn)沒有相應(yīng)的類型則不受理案的情形。這種做法則加重了公民的訴訟負(fù)擔(dān)，容易造成公民選擇疑惑，或錯誤選擇而喪失救濟(jì)機(jī)會。

三、行政訴訟類型化對我國行政訴訟制度發(fā)展的影響

（一）我國行政訴訟體系結(jié)構(gòu)的剖析

在我國行政訴訟體系中，訴訟類型并沒有產(chǎn)生綱領(lǐng)性作用，也沒有處于整個(gè)立法的邏輯中心，其價(jià)值理念只是散落在若干個(gè)子規(guī)定中。具體而言，我國的行政訴訟程序有雙重的邏輯結(jié)構(gòu)，明線邏輯方面采用列舉式的規(guī)定方式，將行政訴訟內(nèi)容分為十個(gè)章節(jié)。暗線邏輯方面，每個(gè)行政訴訟案件都需要經(jīng)過受理審查、庭審、判決、執(zhí)行四個(gè)環(huán)節(jié)。

1．明線總體形式結(jié)構(gòu)分析

第一章總則部分，是對我國行政訴訟制度的一般性概述，并未提及任何涉及類型化的內(nèi)容；第二章條文采取列舉的形式明確了屬于行政案件的類型范圍及除外情形；第三章，明確規(guī)定了各級法院對行政案件的管轄權(quán)限；第四、五章主要是對當(dāng)事人主體資格以及訴訟證據(jù)的要求；第六章為起訴和受理，開始涉及行政訴訟流程的內(nèi)容。值得注意的是，《最高人民法院關(guān)于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉的解釋》第六十八條，嘗試著將原告訴訟請求進(jìn)行了分類，即：（1）請求判決撤銷或者變更行政行為……（9）其他訴訟請求。①最高人民法院關(guān)于適用《中華人民共和國行政訴訟法》的解釋（法釋〔2018〕1 號）第六十八條。而在接下來關(guān)于審理和判決第七章，規(guī)定了駁回原告訴訟請求判決、撤銷或撤銷重作判決、限期履行法定職責(zé)判決、給付判決、確認(rèn)違法判決、確認(rèn)無效判決、變更判決的七大判決方式類型，并對各類判決的適應(yīng)予以說明。以上可以看出，我國《行政訴訟法》每個(gè)章節(jié)基本可以獨(dú)立成板塊，我國現(xiàn)有行政訴訟體系可以說是一種非線性的組成結(jié)構(gòu)體系。

2．暗線總體形式結(jié)構(gòu)分析

暗線結(jié)構(gòu)是在整個(gè)訴訟流程中，散落在《行政訴訟法》各章節(jié)的內(nèi)容及與之相關(guān)司法解釋的規(guī)定里，呈星狀分布。筆者認(rèn)為可能涉及類型化內(nèi)容的條款有《行政訴訟法》第十二至十七條，以及第六十九至七十八條。這些條款主要涉及受理、管轄權(quán)限、原告訴訟請求、判決方式等類型。

受理類型規(guī)范僅僅識別案件是否屬于行政糾紛，盡管屬于條文序列靠前位置，但未起到綱領(lǐng)性作用；管轄權(quán)限類型法條則只是根據(jù)行政主體的等級分配了與之審理權(quán)限相適的各級法院，雖然劃分標(biāo)準(zhǔn)類似于完全管轄權(quán)訴訟、越權(quán)訴訟，但是無與其配套的運(yùn)行流程。在《最高人民法院關(guān)于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉的解釋》第六十八條的規(guī)定中，“請求判決撤銷或者變更行政行為”“請求判決行政機(jī)關(guān)履行特定法定職責(zé)或者給付義務(wù)”“請求判決確認(rèn)行政行為違法”等這幾類劃分的訴訟請求均有與之相對應(yīng)的判決方式，二者間似乎有一定聯(lián)系，該規(guī)定被認(rèn)為是我國在訴訟類型法定化上進(jìn)行嘗試的標(biāo)志，但細(xì)細(xì)比較即可發(fā)現(xiàn)這種聯(lián)系并不存在邏輯上的必然性。如，原告訴訟請求為判決撤銷具體行政行為，而根據(jù)《行政訴訟法》第七十四條規(guī)定，法院可能做出行政行為無效判決。綜上，筆者認(rèn)為我國行政訴訟制度并未確立行政訴訟類型法定化。

（二）我國行政訴訟制度未確立行政訴訟類型法定化之原因分析

我國《行政訴訟法》于1990 年10 月1 日開始實(shí)施，先后經(jīng)歷過兩次修改，法條從最初版七十五條增至一百零三條，盡管條文增加，但體系結(jié)構(gòu)并未進(jìn)行太大調(diào)整。盡管我國的法學(xué)理論受大陸法系影響頗深，德日兩國均在不同程度上實(shí)現(xiàn)了行政訴訟程序類型化，而我國卻走上了截然不同的道路，原因探析總結(jié)有以下幾點(diǎn)：

1．遞進(jìn)式演變的中和選擇

日本、德國等國家現(xiàn)行的行政訴訟類型法定化的模式是從撤銷訴訟的單一形式逐漸演變來的，當(dāng)今行政訴訟法制度發(fā)達(dá)的國家，也都經(jīng)歷了較長時(shí)間的平緩發(fā)展運(yùn)行的制度演變進(jìn)程，而中國的行政訴訟是從民事訴訟中分離出來的，制度成立初就進(jìn)入了遞進(jìn)式的演變階段，沒有經(jīng)歷以單一撤銷訴訟向多種訴訟模式并行的發(fā)展歷程，故而，采用更為中庸的制度模式加以中和，成為選擇的必然。

2．借鑒與改良的務(wù)實(shí)實(shí)踐

在20 世紀(jì)七八十年代的全球化浪潮中，中國并沒有固步自封，也沒有盲目跟從，在大膽吸收的同時(shí)，始終堅(jiān)持與中國社會具體實(shí)際結(jié)合起來。中國在《行政訴訟法》立法之初，采取了讓訴訟各方容易理解的模塊化的列舉式立法模式，即使普通民眾有明確的主張權(quán)利的渠道，又保留了專業(yè)法官進(jìn)行裁量的空間。

3．堅(jiān)持制度的穩(wěn)定性與連續(xù)性

社會制度的穩(wěn)定，是國家發(fā)展壯大的基礎(chǔ)，我國在制定與修改法律的時(shí)候始終追求穩(wěn)健務(wù)實(shí)風(fēng)格，對部門法體系的調(diào)整慎之又慎。當(dāng)現(xiàn)行法律法規(guī)不能滿足社會發(fā)展的需要時(shí)，首先考慮的是出臺司法解釋進(jìn)行補(bǔ)漏，進(jìn)而根據(jù)司法實(shí)踐的成效以及立法的緊迫程度考慮立法的進(jìn)程。

（三）我國行政訴訟類型化的思考與展望

有學(xué)者認(rèn)為，法定化與非法定化的價(jià)值區(qū)別在于：非法定化模式能夠讓法官圍繞原告的訴訟目標(biāo)，而對訴訟類型進(jìn)行不斷的調(diào)適，而法定化的訴訟類型則損失了靈活性和適應(yīng)性，使得訴訟類型制度變得猶如“八股文”一般。［3］該見解從法官的視角出發(fā)具有一定合理性。但凡事都有兩面性，采用訴訟類型法定化的方式確實(shí)將訴訟權(quán)利與法官的裁量權(quán)限制在了一個(gè)較小的范圍，不利于司法審判活動的靈活展開。此外，也可以認(rèn)為法定化對司法裁量權(quán)進(jìn)行了一定限制，能避免司法權(quán)過度干預(yù)行政權(quán)。

類型化歸根結(jié)底是將訴訟程序精細(xì)化，我國數(shù)十年的行政訴訟立法及司法實(shí)踐已經(jīng)證明了我們并不需要完全照搬、照抄國外的訴訟類型化的立法模式，相關(guān)理論以行政訴訟類型法定化的先進(jìn)性為邏輯起點(diǎn)的立論，本身就值得思量。我國以列舉式明確行政訴訟受理范圍、根據(jù)行政機(jī)關(guān)等級高低確定管轄法院、法官根據(jù)七大類訴訟判決方式條件進(jìn)行審判的三層遞進(jìn)式行政訴訟程序體系，能達(dá)到有效化解行政爭議，張弛有度的目標(biāo)，走的是一條符合國情的自我發(fā)展道路。目前，對于程序部分的適用修正，主要依靠司法解釋來彌補(bǔ)。如通過司法解釋明確各類判決方式的法定適用條件，以及明確不同判決方式之間的內(nèi)在邏輯關(guān)系。該方式本身并不是創(chuàng)造法律，卻有了立法的效果，同時(shí)不受“溯及既往”原則的制約，但過多的司法解釋適用往往不利于制度的穩(wěn)定及法律權(quán)威的維護(hù)。故，筆者認(rèn)為我國行政訴訟類型化的研究的重點(diǎn)，應(yīng)當(dāng)將適應(yīng)社會發(fā)展需要的司法解釋中關(guān)于各類判決方式的法定適用條件及內(nèi)在邏輯關(guān)系的條款加以豐富后，形成階段性的司法適用成果，再將之及時(shí)轉(zhuǎn)變?yōu)檎叫粤⒎ā?/p>