鄉(xiāng)村數(shù)據(jù)應(yīng)用問題及法律規(guī)制

王馨慧

（鄭州大學(xué)法學(xué)院）

一、問題的提出

數(shù)據(jù)應(yīng)用不僅在發(fā)達(dá)地區(qū)舉足輕重，在鄉(xiāng)村也有廣泛前景。黨的二十大報(bào)告中，習(xí)近平總書記對加快構(gòu)建新發(fā)展格局作出了重要論述，其中就包含全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興和加快建設(shè)數(shù)字中國。數(shù)據(jù)作為新的生產(chǎn)資源和要素，在鄉(xiāng)村建設(shè)中發(fā)揮著重要作用。首先，數(shù)據(jù)應(yīng)用在農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化、精細(xì)化生產(chǎn)和科學(xué)種植方面發(fā)揮了重要作用；其次，數(shù)據(jù)應(yīng)用為建設(shè)服務(wù)型政府、鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化提供了契機(jī)，讓數(shù)據(jù)多“跑路”、讓群眾少“跑腿”成為新農(nóng)村建設(shè)的一大亮點(diǎn)；最后，數(shù)據(jù)應(yīng)用為民生服務(wù)應(yīng)用場景提供了有力支撐，在鄉(xiāng)村交通、醫(yī)療等方面發(fā)揮了作用。全國多地出臺了有關(guān)鄉(xiāng)村數(shù)據(jù)應(yīng)用的支持政策，如上海市農(nóng)業(yè)農(nóng)村委員會正式提出探索數(shù)字農(nóng)業(yè)道路，《陜西省大數(shù)據(jù)條例》特別強(qiáng)調(diào)要在智慧農(nóng)業(yè)發(fā)展基礎(chǔ)上推進(jìn)大數(shù)據(jù)技術(shù)的應(yīng)用。雖然數(shù)據(jù)在鄉(xiāng)村應(yīng)用廣泛，但是我國關(guān)于鄉(xiāng)村數(shù)據(jù)應(yīng)用的法律規(guī)范和學(xué)理研究還存在較大空白。拓展鄉(xiāng)村數(shù)據(jù)應(yīng)用場景，要在制度層面保障鄉(xiāng)村數(shù)據(jù)應(yīng)用的安全性和有序性。我國現(xiàn)階段出臺的數(shù)據(jù)應(yīng)用及數(shù)據(jù)安全相關(guān)法律法規(guī)，更傾向于構(gòu)建高層級的如國家級、省級制度，對鄉(xiāng)村數(shù)據(jù)應(yīng)用的針對性制度較少。

二、鄉(xiāng)村數(shù)據(jù)及其分類

數(shù)據(jù)是信息的載體。鄉(xiāng)村數(shù)據(jù)不僅僅是數(shù)字、數(shù)值，還是一系列具有一定意義、用來表示鄉(xiāng)村社會客觀事物的特殊符號的組合。學(xué)界對數(shù)據(jù)的分類標(biāo)準(zhǔn)有很多，如根據(jù)價(jià)值不同分為基礎(chǔ)數(shù)據(jù)和增值數(shù)據(jù)，根據(jù)產(chǎn)生方式不同分為原始數(shù)據(jù)和衍生數(shù)據(jù)等。主流的分類方式是根據(jù)數(shù)據(jù)產(chǎn)生主體的不同進(jìn)行分類，如《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)數(shù)據(jù)條例》將數(shù)據(jù)分為個(gè)人數(shù)據(jù)、公共數(shù)據(jù)和數(shù)據(jù)要素市場。結(jié)合鄉(xiāng)村的特點(diǎn)，筆者認(rèn)為鄉(xiāng)村數(shù)據(jù)可以分為鄉(xiāng)村公共數(shù)據(jù)、鄉(xiāng)村企業(yè)數(shù)據(jù)和村民個(gè)人數(shù)據(jù)。

鄉(xiāng)村公共數(shù)據(jù)是鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府在提供公共管理和服務(wù)時(shí)收集保管的數(shù)據(jù)，涉及鄉(xiāng)村公共利益。鄉(xiāng)村公共數(shù)據(jù)分為3 類：一是可以無條件公開的，如鄉(xiāng)村公共衛(wèi)生數(shù)據(jù)、天氣數(shù)據(jù)等；二是限制公開的，如有正當(dāng)理由才可以查詢的財(cái)政數(shù)據(jù)等；三是禁止公開的，如涉及國家安全、個(gè)人秘密、商業(yè)秘密等數(shù)據(jù)。

鄉(xiāng)村企業(yè)數(shù)據(jù)是鄉(xiāng)村企業(yè)在經(jīng)營過程中掌握的數(shù)據(jù)，如生產(chǎn)經(jīng)營數(shù)據(jù)，加工、脫敏后的客戶個(gè)人數(shù)據(jù)等。本文所指的客戶個(gè)人數(shù)據(jù)，是經(jīng)過個(gè)人的明確同意，并對個(gè)人信息進(jìn)行脫敏后得到的數(shù)據(jù)。數(shù)據(jù)經(jīng)過主體的同意，再經(jīng)過企業(yè)商品化加工和匿名化處理后，便有了財(cái)產(chǎn)屬性，可以進(jìn)行交易。因此，此類數(shù)據(jù)雖然內(nèi)容上與個(gè)人有關(guān)，但是經(jīng)過企業(yè)的再加工、匿名化后得到的是客戶群體數(shù)據(jù)，而非某個(gè)人的數(shù)據(jù)，所以權(quán)利歸屬上應(yīng)屬于鄉(xiāng)村企業(yè)。

村民個(gè)人數(shù)據(jù)是可以對個(gè)體進(jìn)行識別的數(shù)據(jù)，包括個(gè)人普通數(shù)據(jù)和敏感數(shù)據(jù)。村民個(gè)人數(shù)據(jù)屬于個(gè)人所有。個(gè)人數(shù)據(jù)在脫敏前，很容易與具體個(gè)人聯(lián)系在一起，此時(shí)應(yīng)嚴(yán)格保護(hù)村民隱私權(quán)。村民個(gè)人可以選擇將自己的某個(gè)數(shù)據(jù)作為交易對象來獲取利益，此時(shí)村民個(gè)人數(shù)據(jù)就有了財(cái)產(chǎn)屬性，數(shù)據(jù)權(quán)屬也隨之轉(zhuǎn)移。需要強(qiáng)調(diào)的是，村民個(gè)人對數(shù)據(jù)授權(quán)享有撤銷同意權(quán)，村民一旦撤回授權(quán)，交易對方要立即停止使用個(gè)人信息的行為。

三、鄉(xiāng)村數(shù)據(jù)應(yīng)用存在的困境

（一）鄉(xiāng)村公共數(shù)據(jù)公開的困境

一是權(quán)屬不明。鄉(xiāng)村數(shù)據(jù)是新興的生產(chǎn)資源和要素，對于鄉(xiāng)村公共數(shù)據(jù)的權(quán)利歸屬問題法律并未明晰，學(xué)界對此也有很大爭議。目前，關(guān)于鄉(xiāng)村公共數(shù)據(jù)的權(quán)利歸屬主要有3 種觀點(diǎn)：第一種認(rèn)為屬于國家所有，第二種認(rèn)為屬于政府所有，第三種認(rèn)為屬于村集體所有。各地政府部門在制定地方性規(guī)章時(shí)，也出現(xiàn)了公共數(shù)據(jù)歸屬不一的情況；如《西安市政務(wù)數(shù)據(jù)資源共享管理辦法》第七條規(guī)定“政務(wù)數(shù)據(jù)資源所有權(quán)歸國家，屬于國有資產(chǎn)管理”，《廣東省政務(wù)數(shù)據(jù)資源共享管理辦法》第四條規(guī)定“政務(wù)數(shù)據(jù)資源所有權(quán)歸政府所有”，有些地方性法規(guī)則直接規(guī)避了對數(shù)據(jù)所有權(quán)的表述。

如果將鄉(xiāng)村公共數(shù)據(jù)認(rèn)為是國家所有，那么當(dāng)村民要求公開某一數(shù)據(jù)時(shí)，鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府可能以數(shù)據(jù)不能公開為由拒絕；若認(rèn)為是政府所有，當(dāng)一個(gè)部門想利用其他部門收集、保管的數(shù)據(jù)時(shí)，可能也會遭到拒絕；若認(rèn)為是村集體所有，鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府可能就會疏于對數(shù)據(jù)的管理和保管，導(dǎo)致一些禁止公開的數(shù)據(jù)泄露。由于鄉(xiāng)村公共數(shù)據(jù)權(quán)屬不明，而數(shù)據(jù)又具有實(shí)時(shí)性、變化性、發(fā)展性的特點(diǎn)，導(dǎo)致鄉(xiāng)村公共數(shù)據(jù)的保護(hù)、開發(fā)和利用效率較低。

二是公開范圍不明。鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府掌握的數(shù)據(jù)不僅涉及無條件公開的數(shù)據(jù)，還涉及限制公開的數(shù)據(jù)，甚至還有涉及國家機(jī)密、商業(yè)機(jī)密等禁止公開的數(shù)據(jù)。農(nóng)業(yè)安全是國家安全的基石。農(nóng)業(yè)涉密數(shù)據(jù)一旦被泄露、盜取，會帶來巨大危害。雖然法律規(guī)定了禁止公開數(shù)據(jù)的情形，卻沒有詳盡羅列禁止公開的具體范圍，限制公開的條件和程序也不夠完善。加之部分鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府工作人員專業(yè)水平不高，對3 種數(shù)據(jù)的界定不夠清晰，造成現(xiàn)實(shí)操作中鄉(xiāng)村數(shù)據(jù)歸類成為難題。在工作人員對數(shù)據(jù)公開范圍把握不準(zhǔn)的情況下，為了不承擔(dān)責(zé)任，就會選擇能不公開就不公開，導(dǎo)致數(shù)據(jù)公開率較低。

（二）鄉(xiāng)村企業(yè)數(shù)據(jù)交易的困境

一是鄉(xiāng)村數(shù)據(jù)交易規(guī)范場所較少。數(shù)據(jù)交易模式可分為依托互聯(lián)網(wǎng)進(jìn)行交易的線上模式、依托數(shù)據(jù)存儲技術(shù)進(jìn)行交易的離線模式以及依托第三方交易平臺介入進(jìn)行交易的托管模式。隨著數(shù)字化產(chǎn)業(yè)不斷發(fā)展，我國已經(jīng)建立起多所數(shù)據(jù)交易機(jī)構(gòu)。借助規(guī)范化的第三方交易平臺，有利于更好地對數(shù)據(jù)交易進(jìn)行監(jiān)管，提供更專業(yè)的服務(wù)，減少交易成本，還可以避免私下交易產(chǎn)生的灰色交易等亂象。但是，數(shù)據(jù)交易場所基本都建立在發(fā)達(dá)城市，鄉(xiāng)村數(shù)據(jù)交易場所較少，且大部分為企業(yè)所建的線上平臺，如“公拍網(wǎng)農(nóng)村資產(chǎn)交易云平臺”“振興鄉(xiāng)村數(shù)字化采購交易平臺”等。在鄉(xiāng)村采用線上數(shù)據(jù)交易平臺的模式，不僅不利于農(nóng)民利用，還容易被大企業(yè)搶占資源，甚至導(dǎo)致農(nóng)民個(gè)人信息泄露。

二是鄉(xiāng)村企業(yè)數(shù)據(jù)利益保護(hù)不足。經(jīng)加工的數(shù)據(jù)本身就是一種生產(chǎn)要素，是商品，在不損害國家利益、社會公共利益或第三方利益，且不違反強(qiáng)制性規(guī)定的前提下，數(shù)據(jù)擁有者和使用者可以訂立合同進(jìn)行數(shù)據(jù)交易。然而，很多鄉(xiāng)村企業(yè)怕因數(shù)據(jù)交易遭受處罰，不敢、不愿參與數(shù)據(jù)流通。另外，由于交易定價(jià)規(guī)則缺乏，導(dǎo)致數(shù)據(jù)壟斷行為的認(rèn)定存在困難。我國現(xiàn)行有關(guān)數(shù)據(jù)交易的法律規(guī)定主要集中在支持?jǐn)?shù)據(jù)市場發(fā)展、維護(hù)數(shù)據(jù)安全和個(gè)人隱私等方面。雖然《反壟斷法》《反不正當(dāng)競爭法》和《價(jià)格法》對濫用市場支配地位、限制競爭協(xié)議、價(jià)格歧視等作出規(guī)定，但數(shù)據(jù)交易是一種新興的交易對象，其價(jià)值無法以固定標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行衡量，鄉(xiāng)村企業(yè)是否實(shí)施了惡意抬價(jià)行為或數(shù)據(jù)壟斷行為難以認(rèn)定。

（三）村民個(gè)人數(shù)據(jù)保護(hù)的困境

一是“同意制度”在鄉(xiāng)村實(shí)行收效甚微。在鄉(xiāng)村實(shí)行個(gè)人敏感信息“同意制度”收效甚微。政府、企業(yè)收集村民個(gè)人信息時(shí)，往往采用格式條款類的“授權(quán)說明”，村民對于“隱私條款免責(zé)聲明”往往不夠重視，隨意勾選“同意”選項(xiàng)，相當(dāng)于在“不知情”的情況下就將個(gè)人信息授權(quán)給他人。且很多平臺或軟件對個(gè)人敏感數(shù)據(jù)進(jìn)行收集時(shí)沒有進(jìn)行顯著標(biāo)識，甚至如果不同意授權(quán)將無法享受基礎(chǔ)服務(wù)。因此，農(nóng)村居民個(gè)人數(shù)據(jù)信息較城市居民而言更易被泄露或被不當(dāng)使用。另外，有些虛假App 獲得利益的途徑主要就是依靠竊取用戶隱私、倒賣用戶數(shù)據(jù)等，鄉(xiāng)村無疑成為電信詐騙的“重災(zāi)區(qū)”。

二是對鄉(xiāng)村數(shù)據(jù)交易的監(jiān)管較弱。雖然數(shù)據(jù)交易相關(guān)法律法規(guī)為監(jiān)管提供了有力支撐，但是缺乏專門的數(shù)據(jù)交易監(jiān)管機(jī)構(gòu)。鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府收集的數(shù)據(jù)之所以在助力鄉(xiāng)村發(fā)展、一體化服務(wù)、便捷村民等方面發(fā)揮了重要作用，是因?yàn)槠涫占亩际桥c村民相關(guān)且涉及范圍廣泛的數(shù)據(jù)。鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府掌握了大量村民信息，但沒有專門的監(jiān)管部門來保障村民個(gè)人數(shù)據(jù)不被泄露，鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府部門間的權(quán)責(zé)劃分缺乏有效銜接，而數(shù)據(jù)交易具有瞬間完成性、內(nèi)容復(fù)雜性、手段隱蔽性等特點(diǎn)，導(dǎo)致鄉(xiāng)村數(shù)據(jù)交易監(jiān)管困難。

四、鄉(xiāng)村數(shù)據(jù)應(yīng)用的法律規(guī)制

（一）建立多元化的權(quán)屬規(guī)范體系，強(qiáng)化鄉(xiāng)村公共數(shù)據(jù)公開

一是明確權(quán)屬。由于鄉(xiāng)村公共數(shù)據(jù)分為禁止公開、限制公開和無條件公開3 種類型，上文已論述如果將這3 種類型的數(shù)據(jù)歸屬權(quán)簡單化地歸為一個(gè)主體會導(dǎo)致許多問題。如果根據(jù)鄉(xiāng)村公共數(shù)據(jù)的不同情況進(jìn)行不同權(quán)利歸屬，則可以避免單一權(quán)屬路徑所產(chǎn)生的問題。即對于鄉(xiāng)村公共數(shù)據(jù)來說，禁止公開的數(shù)據(jù)所有權(quán)歸國家所有，由國家對數(shù)據(jù)保密和安全負(fù)責(zé)；限制公開的數(shù)據(jù)所有權(quán)歸當(dāng)?shù)剜l(xiāng)（鎮(zhèn)）政府所有，由鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府根據(jù)國家授權(quán)清單具體審核是否公開；無條件公開的數(shù)據(jù)所有權(quán)歸村集體所有，任何村民均有權(quán)獲取此類數(shù)據(jù)并進(jìn)行利用。當(dāng)然，如何界定公共數(shù)據(jù)屬于哪一種類型，還是應(yīng)當(dāng)由國家來進(jìn)行辨別和分類，制定詳細(xì)的權(quán)限和范圍清單，由鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府執(zhí)行國家數(shù)據(jù)分類清單并進(jìn)行歸類，這樣一方面可以保證保密數(shù)據(jù)在制定清單時(shí)沒有被泄露的風(fēng)險(xiǎn)，另一方面可以利用國家公權(quán)力提高清單說服力，以減少清單在鄉(xiāng)村應(yīng)用時(shí)的阻力。

二是建立清單制度。國家要出臺相關(guān)法律法規(guī)，建立清單制度，對無條件公開的數(shù)據(jù)、限制公開的數(shù)據(jù)、禁止公開的數(shù)據(jù)范圍詳盡表述。要借助清單制度破除鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府各部門之間的壁壘，利用頂層設(shè)計(jì)，加強(qiáng)部門之間的聯(lián)系，提高共享意識。同時(shí)，要明確數(shù)據(jù)公開的渠道，不僅要有線上公開渠道，還要有線下公開渠道，甚至可以設(shè)計(jì)數(shù)據(jù)“上門”渠道。如對于涉及農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、民生保障等數(shù)據(jù)可以由鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）干部主動向村民進(jìn)行數(shù)據(jù)說明。總之，要促進(jìn)公共數(shù)據(jù)在安全可控的范圍內(nèi)最大限度地公開。

（二）滿足鄉(xiāng)村企業(yè)發(fā)展需求，規(guī)范鄉(xiāng)村企業(yè)數(shù)據(jù)交易

一是成立線下數(shù)據(jù)交易場所。2022 年10 月，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部大數(shù)據(jù)發(fā)展中心牽頭研發(fā)的農(nóng)業(yè)農(nóng)村大數(shù)據(jù)公共平臺基座上線，為跨部門涉農(nóng)數(shù)據(jù)共享交換設(shè)置了窗口。在鄉(xiāng)村成立基于當(dāng)?shù)貙?shí)際的線下數(shù)據(jù)交易場所，不僅可以借助交易平臺的準(zhǔn)入機(jī)制、使用機(jī)制、責(zé)任承擔(dān)機(jī)制有效補(bǔ)充法律規(guī)范未涉及的問題，維護(hù)數(shù)據(jù)交易安全，還可以對鄉(xiāng)村企業(yè)數(shù)據(jù)交易進(jìn)行實(shí)時(shí)監(jiān)管，減少交易風(fēng)險(xiǎn)。要加強(qiáng)各鄉(xiāng)村數(shù)據(jù)交易所的聯(lián)系，促進(jìn)各級農(nóng)業(yè)農(nóng)村大數(shù)據(jù)公共平臺互通互聯(lián)、業(yè)務(wù)協(xié)作協(xié)同、數(shù)據(jù)共建共治。

二是維護(hù)鄉(xiāng)村企業(yè)數(shù)據(jù)利益。企業(yè)的本質(zhì)是盈利。要充分發(fā)揮數(shù)據(jù)在市場發(fā)展中的作用，盡量滿足鄉(xiāng)村企業(yè)對數(shù)據(jù)應(yīng)用的期盼。在鄉(xiāng)村企業(yè)對其所收集的數(shù)據(jù)進(jìn)行一系列的提取、加工、處理、保存、整理過程中，會耗費(fèi)金錢、人力甚至知識產(chǎn)權(quán)，且在對敏感信息進(jìn)行脫敏處理后，數(shù)據(jù)就脫離了人格權(quán)屬性，屬于鄉(xiāng)村企業(yè)的財(cái)產(chǎn)權(quán)利。鄉(xiāng)村企業(yè)可以基于市場供需在合理范圍內(nèi)對數(shù)據(jù)的使用、轉(zhuǎn)讓、處分進(jìn)行合理定價(jià)。應(yīng)當(dāng)制定專門的數(shù)據(jù)定價(jià)相關(guān)法律法規(guī)，填補(bǔ)數(shù)據(jù)壟斷認(rèn)定方面的空白。

（三）提高安全防范意識，加強(qiáng)村民個(gè)人數(shù)據(jù)保護(hù)

一是提高村民知情同意門檻。要將村民隱私數(shù)據(jù)的授權(quán)規(guī)范化，避免霸王條款。在平臺或軟件設(shè)計(jì)上增加顯著標(biāo)識，明確告知數(shù)據(jù)收集的范圍、授權(quán)后讓渡權(quán)利的法律后果。增添“撤回授權(quán)”選項(xiàng)，并嚴(yán)厲禁止平臺或軟件因村民不同意授權(quán)而拒絕提供服務(wù)。對涉及村民敏感信息的數(shù)據(jù)，要有針對性地出臺行政法規(guī)、地方性法規(guī)等加以保護(hù)。

二是加強(qiáng)監(jiān)管。明確鄉(xiāng)村數(shù)據(jù)監(jiān)管的主體，可以設(shè)立專門的政府監(jiān)管部門。同時(shí)，加強(qiáng)村集體組織對村民個(gè)人數(shù)據(jù)安全的監(jiān)督。加大普法宣傳力度，讓村民對數(shù)據(jù)安全有清晰的認(rèn)識，提高辨別能力，保障村民的合法權(quán)益。