審計(jì)助力財(cái)政資金直達(dá)機(jī)制常態(tài)化運(yùn)行

王振乾

（作者單位：西京學(xué)院）

一、財(cái)政資金直達(dá)機(jī)制概述

（一）財(cái)政資金直達(dá)機(jī)制

財(cái)政資金直達(dá)機(jī)制是2020 年我國(guó)政府為應(yīng)對(duì)疫情所作出的重要決策部署，是為緩解疫情對(duì)我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的嚴(yán)重影響和促進(jìn)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的重要舉措。該機(jī)制是一種創(chuàng)新性的特殊轉(zhuǎn)移支付機(jī)制，是在地方擔(dān)保主體責(zé)任、穩(wěn)定資金分配權(quán)力和現(xiàn)行財(cái)政管理體制不變的前提下，優(yōu)化財(cái)政資金分配使用的流程，夯實(shí)地方單位主體責(zé)任，確保監(jiān)督問責(zé)的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付機(jī)制[1]。這一機(jī)制的實(shí)施可以提升財(cái)政資金分配的效率，并進(jìn)一步造福企業(yè)和人民，更好地服務(wù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展大局。

從制度設(shè)計(jì)上看，財(cái)政資金直達(dá)機(jī)制是我國(guó)最早提出的一種特殊的財(cái)政資金轉(zhuǎn)移支付制度，這種制度安排從根本上解決了過去“長(zhǎng)期向下分配”和“層層攔截”的問題。首先，資金發(fā)放速度快，資金直達(dá)機(jī)制便于資金分配及時(shí)下達(dá)，能夠大幅減少中間流程耗費(fèi)的時(shí)間，力求以最快的速度將資金惠及市場(chǎng)主體，有效推動(dòng)相關(guān)政策的貫徹落實(shí)。其次，嚴(yán)格資金監(jiān)管，通過建立財(cái)政資金直達(dá)機(jī)制部門間協(xié)同聯(lián)動(dòng)監(jiān)管制度，實(shí)行財(cái)政資金全過程的透明監(jiān)控，對(duì)資金去向和使用情況進(jìn)行監(jiān)督，確保資金能夠合理有效利用。最后，資金投入精準(zhǔn)，通過優(yōu)化財(cái)政資金審核流程，建立受益人對(duì)象實(shí)名登記的措施，并結(jié)合資金實(shí)際供求關(guān)系，變“泛濫式澆灌”為“精準(zhǔn)式滴灌”，精準(zhǔn)把控受益主體。

（二）財(cái)政資金直達(dá)機(jī)制的優(yōu)點(diǎn)

我國(guó)以往的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付主要分為專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付和一般性轉(zhuǎn)移支付，專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付是針對(duì)中央的特定財(cái)政政策目標(biāo)，地方單位要按照中央政府規(guī)定的用途使用資金，所以資金被擠占和挪用的風(fēng)險(xiǎn)會(huì)很低；而一般性轉(zhuǎn)移支付是中央對(duì)地方單位的財(cái)政補(bǔ)助，不限定用途，地方單位可以自行安排支出[2]。一般性轉(zhuǎn)移支付模式主要是為了均衡地區(qū)之間的財(cái)力分配，推動(dòng)區(qū)域間協(xié)作發(fā)展，但是我國(guó)政府的行政層級(jí)劃分為五級(jí)，即中央政府、省政府、市政府、縣政府和鄉(xiāng)政府。收入再分配的功能只有上級(jí)財(cái)政可以實(shí)現(xiàn)，然而上級(jí)財(cái)政施行的收入再分配政策卻難以直接用于鄉(xiāng)鎮(zhèn)等地方經(jīng)濟(jì)實(shí)體，難以直接高效實(shí)現(xiàn)惠企利民的效果。財(cái)政資金的分配和轉(zhuǎn)移權(quán)都集中在最高級(jí)別，這就會(huì)導(dǎo)致市縣財(cái)政往往難以通過一般性的轉(zhuǎn)移支付制度獲取足夠的財(cái)政收入，資金在轉(zhuǎn)移支付的下?lián)苓^程中會(huì)被層層削減。

以往的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付機(jī)制在后疫情時(shí)代，面對(duì)疫情帶來的巨大支出與財(cái)政收入下滑以及企業(yè)陷入困境，終是有些捉襟見肘。后疫情時(shí)代面臨的這些棘手問題，2020 年中央政府在疫情期間提出財(cái)政資金要直接流向市縣基層，這種新開展的特殊轉(zhuǎn)移支付——財(cái)政資金直達(dá)機(jī)制，不僅有助于開展疫情防控，解決企業(yè)面臨的困境，確?；久裆軌虻玫接行ПＵ?，而且可以有效促進(jìn)財(cái)政資金提質(zhì)增效，這一直達(dá)機(jī)制發(fā)揮了穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)發(fā)展的關(guān)鍵作用[2]。

相比較而言，以往的中央財(cái)政資金撥付到達(dá)市縣基層往往需要通過“中央財(cái)政—省級(jí)財(cái)政—市級(jí)財(cái)政—縣鄉(xiāng)財(cái)政”的基本流程，中間資金需要經(jīng)過上級(jí)財(cái)政的層層分配，待財(cái)政資金流向縣鄉(xiāng)財(cái)政時(shí)，資金難免會(huì)受到流失。而財(cái)政資金直達(dá)機(jī)制旨在建立“中央財(cái)政——縣鄉(xiāng)財(cái)政”的簡(jiǎn)化流程，中間的省市財(cái)政僅僅充當(dāng)過路財(cái)神的作用，該機(jī)制流程的簡(jiǎn)化能夠最大限度地發(fā)揮出中央財(cái)政的資金再分配功能作用，預(yù)防中央財(cái)政資金在中間環(huán)節(jié)的截留損失，有助于中央財(cái)政資金直達(dá)基層實(shí)現(xiàn)惠企利民。常規(guī)財(cái)政資金撥付與資金直達(dá)機(jī)制撥付流程如下圖1 所示。

圖1 常規(guī)財(cái)政資金撥付流程（左）與財(cái)政資金直達(dá)機(jī)制撥付流程（右）

（三）財(cái)政資金直達(dá)機(jī)制取得的成效

財(cái)政資金直達(dá)機(jī)制自2020 年提出并施行以來，中央財(cái)政資金撥付效率得到顯著提升，各地經(jīng)濟(jì)狀況在面臨市場(chǎng)環(huán)境惡化的情況下得以實(shí)現(xiàn)快速恢復(fù)。2020 年中央財(cái)政資金僅用不到一個(gè)月的時(shí)間，就將九成以上的資金直接下達(dá)到市縣基層，大大提高了資金的撥付效率，全年共實(shí)現(xiàn)了超1.7 萬億元直達(dá)資金規(guī)模。2021 年、2022 年中央財(cái)政資金的下達(dá)及支出使用效率也較往年實(shí)現(xiàn)大幅躍升，2021 全年中央財(cái)政直達(dá)資金增加到2.8 萬億元，2022 全年中央財(cái)政直達(dá)資金達(dá)到4.1 萬億元，這一新建舉措為基層財(cái)政解了燃眉之急，為地方政府落實(shí)“六穩(wěn)”“六保”任務(wù)提供了強(qiáng)大助力。財(cái)政資金直達(dá)機(jī)制的有效落實(shí)不僅減少了中間環(huán)節(jié)的“跑冒滴漏”，而且也實(shí)現(xiàn)了財(cái)政政策實(shí)施方式的重大創(chuàng)新[3]。究其根本是財(cái)政直達(dá)資金主要依靠中央政府的政治優(yōu)勢(shì)，在縱向上穿透以往層層下?lián)艿墓芾眢w系束縛，建立起自頂向下直達(dá)市縣基層的資金撥付機(jī)制；在橫向上打破了原有部門之間條塊分隔的阻礙，通過加強(qiáng)不同部門之間的進(jìn)一步聯(lián)系，實(shí)現(xiàn)各部門之間協(xié)同監(jiān)管的目的[4]?？偟膩碚f，財(cái)政資金直達(dá)機(jī)制作為財(cái)稅體制改革的一項(xiàng)創(chuàng)新性舉措，在疫情期間取得了良好的階段性成果，極大地緩解了各地財(cái)政壓力，調(diào)動(dòng)了地方政府的積極性。而在后疫情時(shí)代，該項(xiàng)創(chuàng)新性機(jī)制既是特殊時(shí)期的階段性舉措，更是未來財(cái)政體制改革的常態(tài)化辦法，有力地推動(dòng)了現(xiàn)代財(cái)政制度的發(fā)展。

二、財(cái)政資金直達(dá)機(jī)制常態(tài)化運(yùn)行存在的問題

根據(jù)審計(jì)署對(duì)2021 年第二季度中央直達(dá)財(cái)政資金進(jìn)行的審計(jì)情況進(jìn)行分析發(fā)現(xiàn)，目前直達(dá)資金的總體執(zhí)行狀況較為規(guī)范，相關(guān)地區(qū)和部門穩(wěn)步推動(dòng)了財(cái)政資金直達(dá)機(jī)制常態(tài)化的進(jìn)一步實(shí)施，對(duì)地方推行“六穩(wěn)”工作、落實(shí)“六?！比蝿?wù)以及保障經(jīng)濟(jì)社會(huì)實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展發(fā)揮了重要作用。但在對(duì)17 個(gè)省的中央直達(dá)資金各個(gè)環(huán)節(jié)的執(zhí)行情況進(jìn)行審計(jì)也發(fā)現(xiàn)了不少問題，審計(jì)發(fā)現(xiàn)的問題主要集中在資金分配、資金使用以及資金撥付等方面。具體包括資金分配下達(dá)不及時(shí)、不合規(guī)、不精準(zhǔn)，未及時(shí)調(diào)撥庫(kù)款或違規(guī)撥付中央直達(dá)資金，違規(guī)使用或未及時(shí)支付中央直達(dá)資金。

（一）資金預(yù)算分配下達(dá)不及時(shí)、不合規(guī)、不精準(zhǔn)

資金分配及時(shí)性方面，因項(xiàng)目細(xì)化、任務(wù)分解等前期準(zhǔn)備工作不充分，12 個(gè)省級(jí)財(cái)政部門未能夠按要求及時(shí)下達(dá)中央直達(dá)資金項(xiàng)目，包括15 項(xiàng)78.14 億元資金的下達(dá)使用超出了規(guī)定的時(shí)間限制；另有41 個(gè)市縣財(cái)政至2021 年第二季度末仍未將10 項(xiàng)66.1 億元資金的分配分解下達(dá)到資金使用單位。資金分配合規(guī)性方面，7 個(gè)地區(qū)未嚴(yán)格按規(guī)定的測(cè)算辦法分配6 項(xiàng)95.34 億元資金，其中部分資金在分配時(shí)出現(xiàn)了基礎(chǔ)數(shù)據(jù)錯(cuò)誤等問題，具體分配情況與實(shí)際情況脫節(jié)；6 個(gè)地區(qū)將3 項(xiàng)3.07 億元資金分配給不符合規(guī)定條件的項(xiàng)目；3 個(gè)地區(qū)在分配10.92億元資金時(shí)存在基礎(chǔ)數(shù)據(jù)、下達(dá)項(xiàng)目或級(jí)次等錯(cuò)誤。資金分配精準(zhǔn)性方面，3 個(gè)地區(qū)在分配7 547.6 萬元資金時(shí)未充分考慮實(shí)際情況，最終導(dǎo)致了資金實(shí)際需求與資金分配情況脫節(jié)。

（二）未及時(shí)調(diào)撥庫(kù)款、違規(guī)撥付中央直達(dá)資金

庫(kù)款調(diào)撥方面，截至2021 年第二季度末，有14 個(gè)市縣收到的上級(jí)調(diào)撥直達(dá)資金庫(kù)款比當(dāng)期實(shí)際支出額少14.91 億元，直達(dá)資金庫(kù)款的調(diào)撥難以得到有效保障。資金撥付方面，由于存在資金賬戶監(jiān)管不充分、直達(dá)資金撥付監(jiān)管不到位，53 個(gè)地區(qū)違反國(guó)庫(kù)集中支付管理規(guī)定將166.81 億元中央直達(dá)資金撥付至資金使用單位實(shí)有資金賬戶或超進(jìn)度撥付至項(xiàng)目單位并以撥作支，截至2021 年第二季度末實(shí)際仍結(jié)存147.43 億元。

（三）違規(guī)使用或未及時(shí)支付中央直達(dá)資金

資金使用方面，83 個(gè)地區(qū)14.35 億元資金被擠占挪用或違規(guī)發(fā)放，如41 個(gè)地區(qū)的部分學(xué)校以及教育主管部門將3 441.72 萬元城鄉(xiāng)義務(wù)教育公用經(jīng)費(fèi)等補(bǔ)助違規(guī)用于發(fā)放人員工資、基建投資等。資金支付方面，10 個(gè)地區(qū)未能夠及時(shí)足額將8.3 億元支付給相關(guān)單位或個(gè)人，另有10 個(gè)投資專項(xiàng)資金未按規(guī)定在全國(guó)人大批準(zhǔn)預(yù)算后的三個(gè)月內(nèi)及時(shí)支付。

三、審計(jì)助力財(cái)政資金直達(dá)機(jī)制常態(tài)化運(yùn)行的建議

針對(duì)以上資金直達(dá)機(jī)制常態(tài)化運(yùn)行中存在的問題，審計(jì)部門應(yīng)進(jìn)一步強(qiáng)化直達(dá)資金的監(jiān)管力度，進(jìn)一步加大審計(jì)發(fā)現(xiàn)問題的整改問責(zé)力度，并進(jìn)一步督促整改優(yōu)化財(cái)政資金直達(dá)機(jī)制。除此之外，按照黨中央、國(guó)務(wù)院要求部署，審計(jì)機(jī)關(guān)應(yīng)加強(qiáng)審計(jì)監(jiān)督，促進(jìn)各單位用活用好中央財(cái)政直達(dá)資金，聚焦資金使用最后一公里[5]。

（一）審計(jì)監(jiān)督形成督促合力，助力財(cái)政資金直達(dá)機(jī)制常態(tài)化運(yùn)行

在財(cái)政資金直達(dá)機(jī)制常態(tài)化運(yùn)行的過程中，各級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)應(yīng)構(gòu)建全面的監(jiān)管系統(tǒng)，通過審計(jì)部門的監(jiān)督來保障地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)持續(xù)健康發(fā)展。審計(jì)部門應(yīng)與財(cái)政部門、銀行以及資金使用部門密切合作，強(qiáng)化直達(dá)資金各流程的審計(jì)監(jiān)督，通過利用信息化技術(shù)實(shí)現(xiàn)資金具體使用情況的溝通與協(xié)作，并依托大數(shù)據(jù)等信息技術(shù)動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)資金的分配、撥付以及使用情況，及時(shí)發(fā)現(xiàn)問題并糾正問題，與各部門形成督促合力，將責(zé)任制度落實(shí)到位，確保直達(dá)資金用在“刀刃”上，更好發(fā)揮惠企利民的作用。通過各部門間的信息資源共享、成果共用，使這一常態(tài)化機(jī)制更好更快地有效推進(jìn)。

（二）審計(jì)研究深化財(cái)政審計(jì)，助力財(cái)政資金直達(dá)機(jī)制常態(tài)化運(yùn)行

在財(cái)政資金審計(jì)工作中貫徹研究型審計(jì)理念，各地審計(jì)機(jī)關(guān)應(yīng)通過持續(xù)深化財(cái)政審計(jì)，研究財(cái)政資金直達(dá)機(jī)制常態(tài)化運(yùn)行、活化財(cái)政存量資金、保障和改善民生等問題，拓寬審計(jì)監(jiān)督的廣度和深度。通過學(xué)習(xí)借鑒審計(jì)署和各級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)發(fā)現(xiàn)的財(cái)政資金問題，對(duì)財(cái)政資金直達(dá)機(jī)制常態(tài)化運(yùn)行期間出現(xiàn)的一系列問題，制定問題清單，重點(diǎn)檢查該機(jī)制在推進(jìn)常態(tài)化運(yùn)行過程中是否得到上下部門的執(zhí)行落實(shí)，完善政策措施，提高政策的執(zhí)行效果。通過強(qiáng)化研究分析，最終編制高質(zhì)量的審計(jì)報(bào)告和課題研究報(bào)告，推動(dòng)財(cái)政資金直達(dá)機(jī)制常態(tài)化運(yùn)行。

（三）審計(jì)整改推動(dòng)完善制度，助力財(cái)政資金直達(dá)機(jī)制常態(tài)化運(yùn)行

針對(duì)審計(jì)過程中發(fā)現(xiàn)的問題，各級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)應(yīng)深入分析原因，結(jié)合各省各地市實(shí)際狀況，強(qiáng)化問題整改，推動(dòng)宏觀經(jīng)濟(jì)政策有效落實(shí)，并有針對(duì)性地提出進(jìn)一步加大直達(dá)資金監(jiān)管力度、問題整改問責(zé)力度以及完善財(cái)政資金直達(dá)機(jī)制等建議[6]。對(duì)于拒不整改、拖延整改的單位和人員，提請(qǐng)有管理權(quán)限的部門依法追究問責(zé)，強(qiáng)化審計(jì)整改的約束效果。以實(shí)現(xiàn)在審計(jì)整改建議的推動(dòng)下，相關(guān)部門建立健全完善直達(dá)資金風(fēng)險(xiǎn)防控機(jī)制的目的。根據(jù)審計(jì)整改建議，建立起新增財(cái)政資金“直達(dá)資金監(jiān)控系統(tǒng)”，對(duì)新增財(cái)政資金開展全過程的跟蹤監(jiān)控，督促各部門履職盡責(zé)，促進(jìn)中央財(cái)政資金及時(shí)有效充分利用，提升財(cái)政資金使用效益，確保財(cái)政直達(dá)資金及時(shí)高效安全下達(dá)和使用，推動(dòng)該機(jī)制的常態(tài)化運(yùn)行。

四、結(jié)語(yǔ)

目前我國(guó)財(cái)政資金直達(dá)機(jī)制的運(yùn)行在資金分配、資金使用以及資金撥付等方面仍存在明顯不足。而實(shí)現(xiàn)財(cái)政資金直達(dá)機(jī)制的常態(tài)化運(yùn)行，不僅需要進(jìn)一步完善轉(zhuǎn)移支付制度，而且需要審計(jì)部門在各方面進(jìn)行審計(jì)監(jiān)督、審計(jì)研究以及審計(jì)整改，推動(dòng)財(cái)政資金直達(dá)機(jī)制的深化改革，切實(shí)提高中央財(cái)政資金的使用效益，最終實(shí)現(xiàn)財(cái)政資金直達(dá)機(jī)制的常態(tài)化運(yùn)行，助力我國(guó)經(jīng)濟(jì)實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展。