新《預(yù)算法》對(duì)政府審計(jì)效率的影響
——基于我國省級(jí)面板數(shù)據(jù)的分析

劉倩妍 周紅根

（作者單位：齊魯工業(yè)大學(xué)（山東省科學(xué)院）管理學(xué)院）

一、研究背景

政府審計(jì)自設(shè)立起就肩負(fù)著規(guī)范國家財(cái)政使用、維護(hù)經(jīng)濟(jì)秩序和促進(jìn)政府廉潔的作用。2020 年1 月至3 月，審計(jì)署按要求對(duì)中央各部門及290 家所屬單位2019 年度預(yù)算執(zhí)行等情況進(jìn)行全覆蓋審計(jì)，根據(jù)公布的數(shù)據(jù)結(jié)果顯示，查出政府無預(yù)算或超預(yù)算采購、“三公”經(jīng)費(fèi)超范圍或超標(biāo)準(zhǔn)支出等問題金額多達(dá)40.48 億元，涉及60 多個(gè)部門及200 多家所屬單位。這不可避免地?fù)p害了社會(huì)公眾的利益，不利于國家治理體系的健康發(fā)展和治理能力的現(xiàn)代化進(jìn)程。自黨的十八大以來，我國財(cái)稅體制改革縱深推進(jìn)，宏觀調(diào)控政策不斷完善，這都對(duì)政府審計(jì)工作提出了新的要求，要充分發(fā)揮審計(jì)在財(cái)政和國家監(jiān)督體系中的重要作用。

根據(jù)研究發(fā)現(xiàn)，有專家學(xué)者從審計(jì)信息資源不足、審計(jì)體系未有效銜接、法律層面審計(jì)范圍界定不明確[1]、現(xiàn)代財(cái)政制度體系[2]、大數(shù)據(jù)及“云計(jì)算”[3]等方面定性地分析影響政府審計(jì)效率的因素。政府審計(jì)工作的順利開展主要取決于審計(jì)機(jī)關(guān)內(nèi)部信息的整理積累以及外界提供信息的渠道及共享性，受到財(cái)政透明度的影響很大，楊志安指出我國需要進(jìn)一步完善財(cái)政透明度相關(guān)法律體系，明確政府信息公開責(zé)任[4]。2015 年1 月正式實(shí)施的《預(yù)算法》及相關(guān)文件，第一次將財(cái)政信息全口徑公開要求寫入法律文件，進(jìn)一步完善了我國財(cái)政制度體系，在法律層面明確界定了政府預(yù)算審計(jì)的范圍，這對(duì)政府審計(jì)工作帶來了深遠(yuǎn)影響。目前僅有文獻(xiàn)實(shí)證研究了新《預(yù)算法》對(duì)財(cái)政透明度的影響，關(guān)于影響政府審計(jì)效率的實(shí)證論文少之又少，潘孝珍研究發(fā)現(xiàn)十八大后實(shí)施的強(qiáng)有力反腐政策有效提高了政府審計(jì)效率[5]。那么，新《預(yù)算法》自實(shí)施以來，對(duì)我國政府審計(jì)效率有無產(chǎn)生影響？本文利用新《預(yù)算法》實(shí)施前后各三年的省級(jí)面板數(shù)據(jù)，來實(shí)證研究新《預(yù)算法》實(shí)施對(duì)政府審計(jì)效率的影響，并進(jìn)一步探討不同地區(qū)實(shí)施新《預(yù)算法》后對(duì)政府審計(jì)效率是否存在明顯差異。

二、文獻(xiàn)綜述與研究假設(shè)

（一）新《預(yù)算法》與政府審計(jì)

政府審計(jì)的本質(zhì)是國家治理大系統(tǒng)中具有防御和揭示功能的“免疫系統(tǒng)”，是依法行使權(quán)力來監(jiān)督制約權(quán)力的制度安排[6]?，F(xiàn)代化財(cái)政制度的構(gòu)建在國家治理大系統(tǒng)中發(fā)揮著基礎(chǔ)性作用，在其構(gòu)建過程中也對(duì)我國政府的財(cái)政審計(jì)提出了新的要求，推動(dòng)現(xiàn)代化財(cái)政制度的構(gòu)建有助于政府審計(jì)發(fā)揮其在國家治理中“免疫系統(tǒng)”的功能。2015 年1 月我國通過頒布新修訂的《預(yù)算法》等一系列相關(guān)意見決定，來推動(dòng)國家現(xiàn)代財(cái)政體制改革進(jìn)程。新《預(yù)算法》明確提出了財(cái)政信息要全口徑公開，是首部明確向社會(huì)層面全面公開財(cái)政信息的法律，要求將年初預(yù)算、年終決算及其他政府財(cái)政收支的審計(jì)工作報(bào)告及時(shí)向社會(huì)公開。只有采取主動(dòng)、真實(shí)準(zhǔn)確地公布財(cái)政信息，才能提升審計(jì)工作的主動(dòng)權(quán)，增強(qiáng)審計(jì)結(jié)果的威懾力，這對(duì)提升政府審計(jì)監(jiān)督質(zhì)量和工作效率有著重要影響。其次，新《預(yù)算法》的修訂對(duì)政府審計(jì)的目標(biāo)、主體和內(nèi)容都提出了更高要求，擴(kuò)大了審計(jì)的范圍，從事后審計(jì)擴(kuò)展到了事前和事中，明確了地方政府預(yù)算執(zhí)行審計(jì)的責(zé)任，增強(qiáng)了審計(jì)報(bào)告的作用?；谏鲜龇治觯疚奶岢龅谝粋€(gè)假設(shè)。

H1：新《預(yù)算法》的實(shí)施有效提高了地方政府審計(jì)效率，起著正向促進(jìn)作用。

（二）新《預(yù)算法》、地區(qū)差異與政府審計(jì)

審計(jì)工作的順利開展需要被審計(jì)單位的積極配合，依賴于所處的外部審計(jì)環(huán)境。我國由于地區(qū)遼闊，各地區(qū)之間經(jīng)濟(jì)環(huán)境、社會(huì)文化、法制環(huán)境都存在著明顯的差異，由于東部、中部地區(qū)有著優(yōu)越的地理位置和堅(jiān)實(shí)的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，所以發(fā)展理念和現(xiàn)代化進(jìn)程都優(yōu)于西部地區(qū)，審計(jì)的獨(dú)立性和財(cái)政信息的公開度也處于良好水平。這導(dǎo)致在新《預(yù)算法》頒布之后，東、中部地區(qū)財(cái)政信息公開程度、政府審計(jì)效率的提高相對(duì)有限，沒有西部地區(qū)受新《預(yù)算法》影響大。基于上述分析，本文提出第二個(gè)假設(shè)。

H2:相對(duì)于在東、中部經(jīng)濟(jì)較為發(fā)達(dá)的地區(qū)，新《預(yù)算法》的實(shí)施更能顯著提高西部地區(qū)的政府審計(jì)效率。

三、模型設(shè)定、變量選取和數(shù)據(jù)來源

（一）模型設(shè)定

本文構(gòu)建以下模型對(duì)假設(shè)H1、H2進(jìn)行實(shí)證驗(yàn)證。

ln_Audit=α0+α1Lawi,t+Controls+∑Provincei+εi,t

其中，被解釋變量Audit表示政府審計(jì)監(jiān)督效率，law表示新《預(yù)算法》的實(shí)施，2015 年之前賦值為0，2015 年及以后賦值為1；使用Province控制了省份固定效應(yīng)；Controls表示控制變量；另外，i和t分別表示省份和年份；α0表示常數(shù)項(xiàng)。

（二）變量選取

1.政府審計(jì)效率

借鑒以往研究文獻(xiàn)，參考朱榮以及楊翟婷、王金秀等人，采用《中國審計(jì)年鑒》中披露的各省“違規(guī)資金數(shù)量”取自然對(duì)數(shù)（ln_auditi,t）來度量。

2.控制變量

借鑒已有研究，采用人均地區(qū)生產(chǎn)總值（ln_pgdp）、固定資產(chǎn)投資比率（invest）、15 歲以下65 歲以上人口比重（dr）、第二產(chǎn)業(yè)增加值比重（secad）、互聯(lián)網(wǎng)普及程度（internet）以及反映地區(qū)開放程度的外商直接投資額（fdi）來表示地方政府開展審計(jì)工作面臨的外部社會(huì)環(huán)境。

（三）數(shù)據(jù)來源

考慮到宏觀數(shù)據(jù)的可得性，本文使用2012-2017 年省級(jí)面板數(shù)據(jù)，數(shù)據(jù)主要來自歷年的《中國審計(jì)年鑒》《中國統(tǒng)計(jì)年鑒》《中國財(cái)政透明度報(bào)告》和EPS 數(shù)據(jù)平臺(tái)。缺失值采用插值法補(bǔ)全，數(shù)據(jù)處理軟件為stata16.0。樣本期間的選取考慮到新《預(yù)算法》的實(shí)施，主要觀察實(shí)施前后三年對(duì)被解釋變量的影響。本文使用stata16.0 對(duì)變量進(jìn)行相關(guān)性分析，如表1 所示。

表1 相關(guān)性分析

從表1 可以看出，新《預(yù)算法》與政府審計(jì)效率在0.05的水平上顯著正相關(guān)，這初步說明新《預(yù)算法》的實(shí)施正向促進(jìn)了政府的審計(jì)效率。另外本文也計(jì)算了各變量的方差膨脹系數(shù)，各變量的VIF 值均不到4，排除了存在多重共線性的情況。

四、實(shí)證分析

（一）實(shí)證結(jié)果分析

表2 中（1）（3）（4）（5）欄是假設(shè)1 和假設(shè)2 的回歸結(jié)果，在（1）欄中，新《預(yù)算法》實(shí)施的law 回歸系數(shù)為0.363，在5%水平上顯著正相關(guān)，與初步的判斷相一致，驗(yàn)證了假設(shè)H1的成立，即新《預(yù)算法》的實(shí)施促進(jìn)了政府審計(jì)效率的提高。在（5）欄中，可以發(fā)現(xiàn)新 《預(yù)算法》在西部地區(qū)實(shí)施的效果明顯優(yōu)于東、中部地區(qū)，在1%水平上顯著正相關(guān)。這說明原來西部地區(qū)和東中部之間政府審計(jì)效率不均衡的局面在實(shí)施新《預(yù)算法》后很快被打破，正向促進(jìn)效果明顯，驗(yàn)證了假設(shè)H2。

表2 假設(shè)1、假設(shè)2 的回歸結(jié)果及穩(wěn)健性檢驗(yàn)結(jié)果

（二）穩(wěn)健性檢驗(yàn)

為了確保實(shí)證結(jié)果的穩(wěn)健性，本文將采用安慰劑方法進(jìn)行檢驗(yàn)，重新構(gòu)建新《預(yù)算法》實(shí)施的指標(biāo)law1，假設(shè)其在2014 年1 月開始實(shí)施，當(dāng)在2014 年前，將law1記為0；在2014 年及以后，將law1 記為1。重新帶入模型一中，控制省份進(jìn)行固定效應(yīng)回歸，回歸結(jié)果如表2 中 第（2）欄所示，law1 的回歸系數(shù)不顯著，這可以證明假設(shè)H1回歸結(jié)果的穩(wěn)健性。

五、結(jié)語

本文使用2012—2017 年我國31 個(gè)省市的面板數(shù)據(jù)，運(yùn)用固定效應(yīng)模型實(shí)證研究了新《預(yù)算法》對(duì)政府審計(jì)效率的影響，研究結(jié)論：（1）新《預(yù)算法》的實(shí)施提高了地方政府的審計(jì)效率；并且會(huì)因?yàn)榈貐^(qū)差異而產(chǎn)生不同的影響；（2）相對(duì)于東部和中部地區(qū)，新《預(yù)算法》在西部地區(qū)的實(shí)施更能顯著提高政府的審計(jì)效率。

政府審計(jì)是一項(xiàng)復(fù)雜的工作，關(guān)系到國家治理的現(xiàn)代化進(jìn)程，新《預(yù)算法》的頒布給政府審計(jì)提供了法律保障，也給政府審計(jì)提出了更高更嚴(yán)格的要求。為提高政府審計(jì)監(jiān)督效率，必須要加強(qiáng)對(duì)財(cái)政體制的改革和政府審計(jì)工作的重視，在不斷創(chuàng)新中穩(wěn)步推進(jìn)改革，以更加合理科學(xué)的手段推進(jìn)國家財(cái)政管理工作的質(zhì)量提升，促進(jìn)財(cái)政信息進(jìn)一步公開化、透明化，同時(shí)加大審計(jì)執(zhí)行的力度，為我國經(jīng)濟(jì)的健康、可持續(xù)發(fā)展保駕護(hù)航。