民辦高校招標采購合規(guī)風險防范探究

郝曉蘭 郭子華

1.銀川科技學院，寧夏 銀川 750001；2.寧夏回族自治區(qū)人民檢察院第三檢察部，寧夏 銀川 750001

為提高辦學層次、辦學規(guī)模，建設高質量教育體系，民辦高校內各類工程建設、固定資產、低值耐耗貨物與服務類項目的招標采購工作逐年增加，并在民辦高校管理中處于舉足輕重的地位，但由于對招標采購工作重視程度不高、制度程序不完善、專業(yè)人員缺乏以及監(jiān)管程度不夠等原因，導致民辦高校在招標采購過程中面臨諸多法律風險，因此，只有全面考慮招標采購過程中的風險防范，并提供風險防范的方法和思路，才能夠使得民辦高校招標采購工作更加規(guī)范、有序的同時，又能購買到符合需求的資產和服務，助力民辦高校在新時代高速、健康發(fā)展。

一、招標采購過程中存在的風險

（一）管理風險

民辦高校的招標采購工作人員往往并不是專業(yè)的采購人員，不具備專業(yè)的采購知識和法律知識，對采購工作中新出現的問題因為對新頒布的法規(guī)、政策研究不足，也經常發(fā)生執(zhí)行現行法規(guī)不徹底的問題，加之招標采購工作程序比較復雜，且專業(yè)性強，導致民辦高校在統(tǒng)籌管理采購時面臨著計劃風險、采購流程方式不當、采購行為監(jiān)管不當等風險。招標采購部門工作人員往往被賦予較多的自由裁量權，即便是在同一項目下，其采購方式、對項目的評審規(guī)則都可能是不一樣的，采購人員根據低價格等較為單一的評價標準進行確定。［1］因此，招標采購過程中，就很有可能導致招標程序有缺陷、中標單位不是最優(yōu)等風險。

（二）招標采購過程中的供應商風險

民辦高校往往缺乏專業(yè)人員組成的采購隊伍，在內部的招標采購工作中，因缺乏相關監(jiān)督，思想和行為比較隨意，出現簡化正常的采購流程，或者缺乏職業(yè)道德、職業(yè)信仰而被賄賂，導致中標的供應商并不符合資質要求，或沒有履約能力，或在行業(yè)范圍內生產的產品質量不符合要求等問題。

（三）合同風險

采購重要環(huán)節(jié)之一是簽訂采購合同，采購合同是雙方采購行為履行的法律依據，根據需求的不同可分為框架協(xié)議、意向協(xié)議、具體供貨協(xié)議等，部分民辦高校沒有專門的法務部門，因此，在合同簽訂時會面臨合同內容約定不明確、違反法律規(guī)定、合同條款不全、未約定有利于己方的單方解除條款以及違約責任等風險。

（四）商業(yè)賄賂風險

民辦高校中采購工作是商業(yè)賄賂行為發(fā)生的重要環(huán)節(jié)，采購部門工作人員因有機會決定或參與大額交易的采購工作，很容易成為不良供貨商為獲取商業(yè)機會而進行行賄的對象，采購工作就成為實施行賄的工具。同時，民辦高校缺乏相應監(jiān)管機構，導致招標采購工作中的廉政風險監(jiān)管缺失，賄賂風險加大。

二、將“合規(guī)”引入民辦高校招標采購工作的必要性

2018 年11 月，國資委印發(fā)的《中央企業(yè)合規(guī)管理指引（試行）》（以下簡稱《指引》）對“合規(guī)”進行了明確，“合規(guī)”是指企業(yè)及員工的經營管理行為符合法律法規(guī)、監(jiān)管規(guī)定、行業(yè)準則和企業(yè)章程、規(guī)章制度以及國際條約、規(guī)則等要求?！吨敢穼⒉少徍弦?guī)定義為“采購過程中各類行為應符合法律法規(guī)、監(jiān)管規(guī)定、行業(yè)標準、企業(yè)內部規(guī)章制度以及相應的道德準則”。［2］對民辦高校而言，采購合規(guī)既有風險的一面又有價值創(chuàng)造、能力建設和增加效能的一面，將“合規(guī)”引入高校采購管理中，是符合民辦高校發(fā)展規(guī)律的，是民辦高?？沙掷m(xù)發(fā)展的基石和實現高質量發(fā)展的保障。

第一，從民辦采購管理的內控體系出發(fā)，引入采購“合規(guī)”管理機制，建立健全招標采購合規(guī)管理體系，并設計分類、分層次的采購流程、監(jiān)管流程。構建“計劃、執(zhí)行、監(jiān)管”三位一體的合規(guī)風險內控體系，對民辦高校招標采購工作進行流程控制及重點環(huán)節(jié)控制。在招標采購活動的全過程融入“互聯網+”的思維，并建立數據動態(tài)監(jiān)測體系。

第二，招標采購管理流程繁瑣、工作量大，對內部控制而言風險點多、控制困難。引入“合規(guī)”，建立采購合規(guī)風險管理體系，列明“必做、可做、不得做”清單，對招采人員起到指引作用，有效地降低了法律風險，進而促進招標采購活動高效、有序、合規(guī)地開展，實現民辦高校有效的內控管理。因此，從內部控制、加強監(jiān)督、提升績效的角度考慮，建立采購合規(guī)管理體系是適宜和必要的。

第三，民辦高校招標采購的資金來源主要是集團、個人等，因此，采購除作為民辦高校“實物流”的重要組成外，也與民辦高校擴大規(guī)模“資金流”密不可分，采購工作貫穿民辦高校發(fā)展的全過程［3］。建立采購合規(guī)管理體系能有效指引采購部門工作人員依規(guī)、依程序采購，以“必須做、可以做、不得做”的清單作為采購行為依據，以嚴格的審批程序作為流程控制，確保了招標采購行為盡可能處于民辦高校采購合規(guī)控制界限內。

第四，強化采購合規(guī)風險控制循環(huán)進行、反復優(yōu)化，可實現民辦高校采購生態(tài)化持續(xù)發(fā)展?；诤弦?guī)風險控制PDCA 循環(huán)理論，從計劃（Plan）、實施（Do）、檢查（Check）和處理（Action）四個環(huán)節(jié)入手［4］，分析民辦高校的采購管理模式，從實踐操作中不斷梳理管理漏洞，提出事前、事中、事后三個階段中風險識別、應對的可行性解決方略、防控途徑和改進方案。綜合運用好采購合規(guī)管理體系的“四根柱子”——健全的組織架構、完善的制度體系、順暢的運行機制和充分的保障機制，通過不斷發(fā)現民辦高校招標采購中存在的問題，逐步改進采購流程。需要先對已經發(fā)生的違規(guī)事項追責問責，對違規(guī)行為嚴格進行調查、處置，然后選擇和制定風險防控目標和計劃及應對的方案，再修改和完善民辦高校內部的合規(guī)規(guī)范，計劃、實施新的采購風險應對方案。此過程中，對不能接受的剩余風險，則進入新一輪的風險管控流程，下一個循環(huán)開始，并周而復始呈螺旋式上升，最終實現提高采購效能和民辦高校的采購管理水平。

三、民辦高校采購招標合規(guī)工作體系的建立

（一）事前準備，做好供應商的篩選

作為采購合規(guī)體系的事前準備，建立供應商數據庫是必要之舉，供應商作為貨物或者服務的提供方，決定了貨物或服務的質量以及提供需求的供應商是否符合要求。因此，供應商的篩選是招標采購工作中最基礎、最重要的工作之一，為更好地完成供應商的選擇，防止不良供應商的進入，民辦高校應制定完善的供應商篩選制度，建立并不斷完善供應商數據庫。明確采購前供應商篩選的標準，并通過競爭機制、優(yōu)勝劣汰達到供應商的篩選。

1.確定篩選的標準。除了對比供應商的技術工藝、成本價格、工期等投標文件要求的條件要素達標外，還應該重點審查合規(guī)要素，例如，對供應商資格進行營業(yè)執(zhí)照、股權結構等基本信息，營業(yè)執(zhí)照、資質文件、審計報告、財務報表、3 年內簽約合同、職工養(yǎng)老保險等經營情況，合規(guī)政策及制度文件、員工行為守則、合規(guī)管理構架和制度文件、員工培訓制度等合規(guī)制度，以及專項合規(guī)等要素的審查并打分記錄。

2.對供應商進行盡職調查。盡職調查的方式可采取供應商自我聲明、發(fā)放調查問卷和材料清單、公開渠道檢索、現場調查、委托第三方調查等方式展開。供應商根據招標人的要求和招標文件的規(guī)定簽署廉潔承諾書和合規(guī)承諾書等聲明文件，對采購人提出的調查文件，供應商應進行書面回復，并提供相應憑證材料和調查問題清單。采購部門工作人員也可以利用全國企業(yè)信息信用系統(tǒng)等公開平臺查詢供應商的公司經營情況、信用信息等。除網上了解外，采購人應開展現場調查，走訪供應商的生產場所，實地考察供應商所提供的信息是否真實，并做好考察記錄。

（二）嚴格事中對招標采購項目程序規(guī)制、采購合同審批及訂立

1.建立招標采購工作體制，以成文方式明確招標的具體流程及條件。《中華人民共和國招標投標法》《中華人民共和國招標投標法實施條例》等法律法規(guī)對必須招標、依法可以不招標、適合采用招標的采購項目范圍進行了明確規(guī)定，但招標采購往往是政府和事業(yè)單位進行采購時適用的最普遍方法之一，民辦高校因是自籌經費，采購活動不納入政府招標采購范疇，因此，民辦高校應根據自身發(fā)展需要，參考政府招標采購程序，建立一套可行、適用的招標采購運行機制，制定成文的招標管理制度，明確招標工作人員崗位職責、規(guī)范招標流程、避免招標工作人員超授權決策，盡可能降低招標違規(guī)風險發(fā)生概率。招投標過程中都應盡可能增加投標人參加投標以擴大競爭范圍的目的，形成充分、完全競爭，如出現投標人不足三家的情況時，應及時果斷非標，防止陪標、串標情況出現；不斷完善對招標文件等資料的審查機制，招標文件在起草完成之后，須經業(yè)務、法務、財務等多個部門嚴格審核后定稿發(fā)布。招標程序嚴格按照招標策劃、資格預審、招標、評標、定標、通知中標、簽訂合同進行，各步驟嚴格把關。對投標人的投標資格應該進行嚴格審查，除了投標人應具有合法的主體資格、業(yè)務資質之外，同時應審查其是否與招標人有利害關系，是否與其他投標人有關聯，有效降低招標過程中出現串標風險。

2.明確常見風險因素。民辦高校在開展招標程序時，需要嚴格履行招標法定義務，也需要防止招標人違規(guī)。在履行招標程序中，招標人常見違規(guī)風險有：招標人妨礙投標人的公平競爭、泄露依法應當保密的招標信息、與投標人進行實質談判、與中標人背離招投標文件訂立合同、未履行招標程序等。采購部門工作人員需防范的常見投標舞弊風險：串通投標風險與弄虛作假騙取中標風險。

3.采購合同的合規(guī)條款及審計條款盡量格式化。民辦高校應重視合同的審查，采購合同的審查、批準更加需要法務部門和業(yè)務部門合作完成。對于采購合同，可重點審查合同中的主要條款和要點內容，如合同文本中合同相對方應就守法、履行合規(guī)義務、主體資格資質、授權審批、不侵犯第三方權利條款、符合行業(yè)要求等作出承諾聲明；同時增加審計條款，約定采購人有權根據評估合規(guī)風險的需要對與合同相對方在該合同項下義務有關的經營情況進行審計，違規(guī)后可追究合同相對方責任。

4.抓好招標采購部門內部自查和外部審查工作。民辦高校中，明確采購部門各崗位的工作權限、審批程序和責任，采購部門負責人或管理人員必須在授權范圍內履行職權和承擔責任。同時，在采購過程中，要根據采購中的風險防控措施落實情況，對內部工作人員進行定期內部審查，不斷規(guī)范采購合規(guī)流程，并通過納入績效考核指標進行強化，進而消除采購合規(guī)風險防控中的難點和盲區(qū)。財務、審計等相關部門配合審查，財務部門通過會計系統(tǒng)控制、財產保護及預算控制實現采購項目預算、結算的監(jiān)控工作；審計部門根據采購預算，實現對采購工作的有效性和合法性進行審計和監(jiān)督。

（三）建立事后監(jiān)督機制

建立招標采購合規(guī)體系必須加強事后管理，加強監(jiān)管跟蹤和采購工作人員的培訓。一是需要建立供應商數據庫。并建立供應商違規(guī)處罰機制。為減少針對市場調研不夠充分或信息不對稱導致逆向選擇的風險，并建立供應商數據庫和供應商評價等級制度，對供應商進行黑名單和灰名單的分類。根據多項目合作，通過“篩選—評價—監(jiān)督—處罰”環(huán)節(jié)，對于有違規(guī)行為的供應商進行調查、識別、分類、處罰?！盎ヂ摼W+”用于供應商管理中，通過數字化將關鍵風險環(huán)節(jié)的關鍵數據進行系統(tǒng)采集，以便過程監(jiān)管和數據追溯［5］；二是建立采購合規(guī)培訓制度，構建將“合規(guī)”外化于行、內化于心以及符合集團要求的采購文化，加強招標采購相關法律法規(guī)及國家政策知識的培訓，提高招標采購質量?？赏ㄟ^開展線上線下相結合的培訓，加強對采購工作人員法律法規(guī)和業(yè)務能力的培訓，提高工作人員的綜合素質，避免采購工作人員的盲目性招標行為。對供應商進行培訓亦是采購合規(guī)體系的重要組成部分，主要是明確供應商在違規(guī)后應面臨的處罰內容和應遵守的行為守則（包括不賄賂、誠信經營和會計操作準則等），可在招標采購項目進行過程中進行明確，并建立企業(yè)的違規(guī)行為舉報機制。

四、結語

民辦高校招標采購合規(guī)管理體系的制定與落實需要學校管理層的重視和工作人員的執(zhí)行，無論是事前供應商數據庫的建立，事中招標程序的規(guī)制、合同的簽訂，事后監(jiān)督機制的有效運行都直接影響到采購合規(guī)管理體系的落地，關系到民辦高校招標采購工作成效、內控管理的深入。此外，注重強化專業(yè)的采購人員隊伍建設，并在制定采購工作規(guī)程時，注意考慮到工作人員的建議，得到工作人員的認同，才能真正實現采購合規(guī)內化于心、外化于行，實現高質量采購工作。