檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟制度助力生態(tài)文明建設(shè)和資源保護(hù)的實(shí)踐與思考
——以B 市W 縣檢察院近兩年辦理公益訴訟案件為樣本

李 愛(ài) 祿 磊

畢節(jié)市威寧縣人民檢察院，貴州 畢節(jié) 553100

檢察公益訴訟分為行政公益訴訟和民事公益訴訟。生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)領(lǐng)域行政公益訴訟是指對(duì)生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)負(fù)有監(jiān)管責(zé)任的行政機(jī)關(guān)對(duì)污染環(huán)境和破壞資源的情況，違法行使職權(quán)或者不作為，致使國(guó)家利益或者社會(huì)公共利益受到侵害的案件。生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)領(lǐng)域民事公益訴訟，是指因侵權(quán)人實(shí)施的污染環(huán)境和破壞資源等行為致使生態(tài)遭到了損害或其他社會(huì)公共利益遭受損害或者有重大損害危險(xiǎn)行為的案件。污染環(huán)境通常包括大氣污染、水污染、土壤污染、固體廢物污染等，破壞資源通常包括破壞土地資源、礦產(chǎn)資源、林業(yè)資源、草原資源等。近年來(lái)，W 縣檢察院緊緊圍繞推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)戰(zhàn)略部署，充分履行公益訴訟檢察職能，聚焦生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)領(lǐng)域辦理案件，助力生態(tài)文明建設(shè)取得實(shí)效。

一、生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)領(lǐng)域公益訴訟檢察實(shí)踐

2020 年1 月—2022 年8 月，W 縣檢察院聚焦環(huán)境和資源保護(hù)領(lǐng)域，同步推進(jìn)行政、民事公益訴訟案件辦理，一方面依法督促相關(guān)職能部門(mén)履行環(huán)境和資源保護(hù)監(jiān)管職責(zé)，另一方面持續(xù)加大對(duì)環(huán)境資源領(lǐng)域違法行為人的懲處力度。兩年多來(lái)共計(jì)辦理生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)領(lǐng)域公益訴訟案件159 件，占同期辦理案件數(shù)的65%。其中行政公益訴訟案件121 件，民事公益訴訟案件38 件。

（一）辦案范圍全面覆蓋鄉(xiāng)村和城鎮(zhèn)

隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，環(huán)境和資源破壞問(wèn)題在農(nóng)村地區(qū)也逐步凸顯——農(nóng)村環(huán)境自然修復(fù)能力已不能適應(yīng)當(dāng)前的農(nóng)村環(huán)境問(wèn)題。因環(huán)境污染和資源破壞的類(lèi)型不同，發(fā)生生態(tài)和資源損害事實(shí)的地域也有所區(qū)別。分析W 縣檢察院辦理的案件情況，發(fā)生在農(nóng)村地區(qū)環(huán)境的突出問(wèn)題主要是農(nóng)村生活垃圾處理不當(dāng)影響農(nóng)村人居環(huán)境、農(nóng)藥化肥過(guò)度使用和農(nóng)膜殘留造成的農(nóng)業(yè)面源污染、傾倒固體廢棄物造成污染、農(nóng)村糞污治理能力不足造成污染等。破壞資源突出問(wèn)題主要有失火、盜伐濫伐造成森林資源破壞、非法占用農(nóng)用地造成土地資源破壞、非法捕撈造成水產(chǎn)資源破壞、非法獵捕造成野生動(dòng)物資源破壞等。發(fā)生在城鎮(zhèn)地區(qū)環(huán)境突出問(wèn)題主要是城鎮(zhèn)生活垃圾處理能力不足、城鎮(zhèn)經(jīng)營(yíng)主體違法排污、醫(yī)療廢物和廢機(jī)油等危廢處理不規(guī)范、工業(yè)污染等。兩年多來(lái)，W 縣檢察院重點(diǎn)聚焦農(nóng)村和城鎮(zhèn)環(huán)境和資源領(lǐng)域突出問(wèn)題。辦理的159 件公益訴訟案件中，其中102 件是發(fā)生在農(nóng)村地區(qū)，占比64%；57 件是發(fā)生在城鎮(zhèn)地區(qū)，占比36%。

（二）違法情形涉及污染環(huán)境、破壞資源的各種類(lèi)型

通過(guò)分析W 縣檢察院2020 年1 月—2022 年8 月辦理的159 件公益訴訟案件，其中5 件涉及大氣污染，31 件涉及水污染，9 件涉及土壤污染，56 件涉及固體廢物污染，6 件涉及廢棄機(jī)油、醫(yī)療廢物等危廢污染，4 件涉及農(nóng)業(yè)面源污染。其中9 件涉及土地資源違法行為、3 件涉及礦產(chǎn)資源違法行為，11 件涉及森林資源違法行為、3 件涉及草原資源違法行為、10 件涉及野生動(dòng)物資源違法行為、12 件涉及漁業(yè)資源違法行為。W 縣檢察院樹(shù)立“山水林天湖草”一體化保護(hù)理念，切實(shí)做到了辦案領(lǐng)域全覆蓋，監(jiān)督無(wú)盲區(qū)。

（三）監(jiān)督對(duì)象涵蓋生態(tài)環(huán)境與資源保護(hù)所有部門(mén)

W 縣檢察院充分發(fā)揮行政公益訴訟訴前檢察建議的監(jiān)督功能。從監(jiān)督對(duì)象上看，W 縣檢察院向包含該縣生態(tài)環(huán)境分局、自然資源局、草海國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)管理委員會(huì)、農(nóng)業(yè)農(nóng)村局、水務(wù)局、衛(wèi)生健康局、林業(yè)局、文體廣電旅游局、綜合行政執(zhí)法局、各鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）在內(nèi)的相關(guān)行政機(jī)關(guān)發(fā)出了訴前檢察建議。

（四）堅(jiān)持“雙贏(yíng)多贏(yíng)共贏(yíng)”和訴前整改理念

原最高人民檢察院檢察長(zhǎng)張軍針對(duì)公益訴訟明確提出了“雙贏(yíng)多贏(yíng)共贏(yíng)”和“要把訴前實(shí)現(xiàn)維護(hù)公益目的作為最佳司法狀態(tài)”的工作理念。W 縣檢察院在辦理生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)公益訴訟案件過(guò)程中始終堅(jiān)持這一理念，同相關(guān)行政機(jī)關(guān)溝通交流，取得行政機(jī)關(guān)的理解與支持，協(xié)同推進(jìn)環(huán)境和資源問(wèn)題整改。2020 年1 月—2022 年8月辦理的行政公益訴訟案件回復(fù)率達(dá)到100%，整改率達(dá)99.1%，僅1 件未整改到位。

（五）堅(jiān)持打擊與預(yù)防并重

對(duì)于故意破壞生態(tài)環(huán)境和自然資源的違法行為，W 縣檢察院始終堅(jiān)持嚴(yán)厲打擊，對(duì)違法行為人提起民事公益訴訟，要求承擔(dān)環(huán)境侵權(quán)責(zé)任。并以恢復(fù)生態(tài)為目標(biāo)，結(jié)合實(shí)際探索賠償損失、補(bǔ)植復(fù)綠、耕地復(fù)墾、增殖放流、勞務(wù)代償?shù)榷嘣?zé)任承擔(dān)方式。同時(shí)通過(guò)宣傳教育等方式開(kāi)展預(yù)防性公益訴訟，有效降低了環(huán)境與資源領(lǐng)域發(fā)案率。

二、檢察公益訴訟在推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)中存在的問(wèn)題及原因分析

（一）檢察公益訴訟制度供給不足

由于檢察公益訴訟制度還是一項(xiàng)年輕的制度，制度供給不足是檢察公益訴訟面臨的首要問(wèn)題，許多實(shí)踐難題不能在法律法規(guī)中找到遵循。關(guān)于檢察機(jī)關(guān)如何行使調(diào)查權(quán)、準(zhǔn)確判斷起訴標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)范提出訴訟請(qǐng)求、懲罰性賠償?shù)倪m用、判決執(zhí)行等問(wèn)題尚缺乏法律明確規(guī)定。在程序方面，缺乏單獨(dú)的訴訟程序。黨的十九屆四中全會(huì)審議通過(guò)的《中共中央關(guān)于堅(jiān)持和完善中國(guó)特色社會(huì)主義制度、推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問(wèn)題的決定》特別提出要在生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域“完善公益訴訟制度”，凸顯了公益訴訟制度在生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域的特殊作用，同時(shí)也表明現(xiàn)有制度機(jī)制還不夠成熟完善，需要加強(qiáng)制度機(jī)制的進(jìn)一步完善。

（二）社會(huì)知曉率與參與度不足

檢察公益訴訟制度從開(kāi)展試點(diǎn)至今，辦理了大量案件，每年案件數(shù)量超過(guò)10 萬(wàn)件①該數(shù)據(jù)來(lái)源于胡衛(wèi)列《當(dāng)前公益訴訟檢察工作需要把握的若干重點(diǎn)問(wèn)題》一文。，其中不乏大案要案，社會(huì)關(guān)注度較高，辦案的效果得到社會(huì)各界的普遍認(rèn)同。但同時(shí)也呈現(xiàn)出一個(gè)特點(diǎn)，關(guān)注檢察公益訴訟的群體大多是檢察機(jī)關(guān)工作人員、相關(guān)領(lǐng)域?qū)＜覍W(xué)者及新聞媒體，而廣大人民群眾對(duì)于“公益訴訟”一詞比較陌生。這是由檢察公益訴訟制度本身的特點(diǎn)所決定的，公益訴訟主要是監(jiān)督行政機(jī)關(guān)，只有少量民事公益訴訟關(guān)系到個(gè)人的權(quán)利與義務(wù)，導(dǎo)致社會(huì)知曉率低，人民群眾參與的積極性不強(qiáng)。

（三）辦案力量和專(zhuān)業(yè)能力不足

首先，人員配置方面存在不足。檢察機(jī)關(guān)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)改革后，基層檢察院大多將行政、民事、公益訴訟檢察職能劃歸一個(gè)部門(mén)行使，面對(duì)需要大量自行調(diào)查取證的公益訴訟工作，辦案力量明顯不能滿(mǎn)足；其次，檢察人員的專(zhuān)業(yè)能力不足。環(huán)境公益訴訟是一項(xiàng)對(duì)專(zhuān)業(yè)性有較高要求的工作，并且環(huán)境領(lǐng)域的污染監(jiān)測(cè)、事件溯源及損害評(píng)估等具體工作具有較高的技術(shù)門(mén)檻。

（四）獨(dú)立辦理大要案不足

通過(guò)大案、要案的辦理，能夠達(dá)到辦理一件，治理一片，影響社會(huì)面的良好效果，是提升檢察公益訴訟質(zhì)效的重點(diǎn)。但如前所述，當(dāng)前公益訴訟檢察人員存在辦案力量及專(zhuān)業(yè)水平不足的情況，一定程度上制約了辦理大案要案。另外，生態(tài)領(lǐng)域的大案要案一般涉及較為嚴(yán)重的環(huán)境污染和資源破壞問(wèn)題，屬于長(zhǎng)期遺留下來(lái)的“老大難”問(wèn)題，整改難度大，僅憑借檢察機(jī)關(guān)尤其是基層檢察院一己之力往往收效甚微。

（五）訴前檢察建議剛性不足

檢察建議的剛性直接關(guān)系到行政機(jī)關(guān)是否接受采納監(jiān)督意見(jiàn)，關(guān)系到是否能夠通過(guò)訴前程序達(dá)到維護(hù)國(guó)家利益和社會(huì)公共利益的目的，實(shí)現(xiàn)雙贏(yíng)、多贏(yíng)、共贏(yíng)，這是檢察公益訴訟行穩(wěn)致遠(yuǎn)的基礎(chǔ)之一。分析W 縣檢察院訴前整改情況，存在有極個(gè)別被監(jiān)督行政機(jī)關(guān)對(duì)訴前檢察建議整改落實(shí)不到位的情況。少數(shù)被監(jiān)督行政機(jī)關(guān)對(duì)公益訴訟工作認(rèn)識(shí)不足，對(duì)訴前檢察建議存有抵觸情緒，加之現(xiàn)行法律法規(guī)尚未規(guī)定拒不整改的法律后果，對(duì)訴前檢察建議的剛性產(chǎn)生一定影響。

（六）案件判決執(zhí)行效果不理想

執(zhí)行疑難問(wèn)題在公益訴訟領(lǐng)域突出，已成為檢察公益訴訟發(fā)展過(guò)程中面臨的新難題。關(guān)于公益訴訟判決執(zhí)行問(wèn)題，目前尚無(wú)專(zhuān)門(mén)法律或司法解釋予以規(guī)定，法律未授權(quán)檢察機(jī)關(guān)對(duì)公益訴訟案件判決履行執(zhí)行監(jiān)督職能，檢察機(jī)關(guān)開(kāi)展執(zhí)行監(jiān)督工作于法無(wú)據(jù)。實(shí)踐中人民法院依據(jù)《民事訴訟法》與行政訴訟執(zhí)行程序進(jìn)行，適用移送執(zhí)行制度。由于公益訴訟判決不涉及具體個(gè)人的權(quán)利，缺乏權(quán)利主體隨時(shí)跟進(jìn)和督促，案件執(zhí)行往往被擱置，不能真正實(shí)現(xiàn)維護(hù)國(guó)家利益和社會(huì)公共利益的目的。

三、檢察公益訴訟更好助力生態(tài)文明建設(shè)的思考與建議

（一）針對(duì)檢察公益訴訟專(zhuān)門(mén)立法

作為一種以訴訟手段維護(hù)公共利益的特殊司法機(jī)制，公益訴訟的復(fù)雜性和獨(dú)特性異乎尋常，其良好實(shí)施需要系統(tǒng)制度保障，離不開(kāi)專(zhuān)門(mén)立法的支持。［1］與此同時(shí)，現(xiàn)有立法對(duì)公益訴訟的規(guī)定存在諸多缺陷，決定了公益訴訟專(zhuān)門(mén)立法的緊迫性和必要性。檢察公益訴訟專(zhuān)門(mén)立法的功能，一方面是保障，立法是司法的基礎(chǔ)，是一項(xiàng)制度走向成熟和穩(wěn)定的標(biāo)志。另一方面是規(guī)范和約束，做到有法可依、有法必依，統(tǒng)一司法行為標(biāo)準(zhǔn)，避免各行其是，損害司法權(quán)威。黨的十九屆四中全會(huì)特別提出要“完善生態(tài)環(huán)境公益訴訟制度”。從近年來(lái)公益訴訟發(fā)展情況看，生態(tài)環(huán)境與資源保護(hù)領(lǐng)域具備率先立法的基礎(chǔ)。

（二）充分調(diào)動(dòng)社會(huì)各界的積極性

生態(tài)環(huán)境與資源破壞問(wèn)題對(duì)群眾的切身利益造成最為直接的影響，群眾最有話(huà)語(yǔ)權(quán)。要提高社會(huì)知曉率和參與度，首先，要培養(yǎng)人民群眾的生態(tài)環(huán)保意識(shí)，養(yǎng)成愛(ài)護(hù)環(huán)境的自覺(jué)；其次，檢察機(jī)關(guān)要采取多形式的宣傳普及，向廣大群眾宣講公益訴訟檢察職能，同時(shí)辦理好每一起案件，以良好的辦案效果取信于民，與群眾形成良性的互動(dòng)關(guān)系。

（三）加強(qiáng)檢察公益訴訟隊(duì)伍建設(shè)

對(duì)于任何一項(xiàng)工作，隊(duì)伍都是最重要的，公益訴訟檢察隊(duì)伍亟需整體提升。一是建議基層檢察院?jiǎn)卧O(shè)公益訴訟檢察部門(mén)，進(jìn)一步充足人員，奠定檢察公益訴訟發(fā)展基礎(chǔ)；二是建議通過(guò)招考或聘用的方式引進(jìn)環(huán)境相關(guān)的專(zhuān)業(yè)人才，補(bǔ)強(qiáng)檢察機(jī)關(guān)專(zhuān)業(yè)人才不足的短板；三是充分發(fā)揮特邀檢察官助理和檢察專(zhuān)家咨詢(xún)委員會(huì)的作用，為辦案過(guò)程中的相關(guān)專(zhuān)業(yè)問(wèn)題提供咨詢(xún)和專(zhuān)業(yè)支持；四是探索檢察人員與行政執(zhí)法人員互派學(xué)習(xí)機(jī)制，互相學(xué)習(xí)專(zhuān)業(yè)知識(shí)，搭建交流平臺(tái)，增進(jìn)理解與互信；五是加強(qiáng)培訓(xùn)學(xué)習(xí)，掌握檢察公益訴訟基礎(chǔ)理論、實(shí)踐操作，重視檢察公益訴訟理論研究，加強(qiáng)科技建設(shè)，充分運(yùn)用科技助力案件辦理。

（四）集中精力辦理大要案

生態(tài)環(huán)境與資源保護(hù)領(lǐng)域是大要案頻發(fā)領(lǐng)域，一些重大環(huán)境問(wèn)題涉及面廣、問(wèn)題復(fù)雜、利益矛盾突出、整改難度大。辦理此類(lèi)大要案，一要樹(shù)立大要案思維，重點(diǎn)發(fā)現(xiàn)該領(lǐng)域的大要案線(xiàn)索，敢于動(dòng)真碰硬；二要堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)，主動(dòng)向黨委匯報(bào)重大案件辦理情況，積極爭(zhēng)取支持，協(xié)同黨委政府合力推動(dòng)案件辦理和問(wèn)題整改；三要充分發(fā)揮檢察一體化制度優(yōu)勢(shì)，積極向上級(jí)檢察機(jī)關(guān)請(qǐng)示匯報(bào)，爭(zhēng)取由上級(jí)檢察機(jī)關(guān)直接立案辦理或以上下協(xié)同成立專(zhuān)案組的方式辦理；四是建議優(yōu)化公益訴訟檢察考核指標(biāo)，進(jìn)一步平衡量與質(zhì)的關(guān)系，穩(wěn)住數(shù)量，提升質(zhì)量，將有限的精力集中投入到辦理大要案中。

（五）提升訴前檢察建議剛性

一要提升案件質(zhì)量，確保制發(fā)的訴前檢察建議認(rèn)定事實(shí)和適用法律的準(zhǔn)確性，同時(shí)增強(qiáng)檢察建議的說(shuō)理性；二要加強(qiáng)與被監(jiān)督對(duì)象的溝通，剛性并不是“霸道”，而是采納并整改。檢察建議制發(fā)前，可利用“圓桌會(huì)議”、公開(kāi)聽(tīng)證等方式促進(jìn)理解，達(dá)成共識(shí)，減少行政機(jī)關(guān)的抵觸情緒；三要以提起訴訟為后盾，明確告知拒不整改或整改不到位將提起行政公益訴訟的法律后果；四要加強(qiáng)跟蹤督促，發(fā)出訴前檢察建議后，適時(shí)與被監(jiān)督行政機(jī)關(guān)溝通了解整改進(jìn)度，現(xiàn)場(chǎng)了解整改情況，進(jìn)行跟蹤督促；五要建議將行政機(jī)關(guān)支持配合檢察公益訴訟工作情況，作為依法行政考核指標(biāo)進(jìn)行評(píng)價(jià)，建立與人大、紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)線(xiàn)索移送機(jī)制，通過(guò)充分發(fā)揮人大監(jiān)督、紀(jì)檢監(jiān)察和檢察法律監(jiān)督職能作用，進(jìn)一步整合監(jiān)督資源，增強(qiáng)監(jiān)督合力，更好地維護(hù)國(guó)家和社會(huì)公共利益。［2］

（六）重點(diǎn)解決執(zhí)行難的問(wèn)題

執(zhí)行不到位，生態(tài)修復(fù)補(bǔ)償就談不上，案件就失去了意義。執(zhí)行是法律明確賦予審判機(jī)關(guān)的職責(zé)，而法律監(jiān)督是法律賦予檢察機(jī)關(guān)的職責(zé)。解決檢察公益訴訟執(zhí)行難問(wèn)題，一是要規(guī)范提出訴訟請(qǐng)求。提起公益訴訟時(shí)，要充分考慮訴訟請(qǐng)求的明確性、可操作性、可執(zhí)行性。對(duì)環(huán)境公益訴訟案件提出補(bǔ)植復(fù)綠、復(fù)耕復(fù)墾、排除妨害、增殖放流等訴訟請(qǐng)求時(shí)，要結(jié)合實(shí)際進(jìn)行充分論證，出具方案，明確標(biāo)準(zhǔn)和時(shí)限；二是加強(qiáng)與人民法院溝通協(xié)調(diào)，達(dá)成保護(hù)公益的共識(shí)，促進(jìn)人民法院重視檢察公益訴訟案件執(zhí)行；三是建議通過(guò)立法明確賦予檢察機(jī)關(guān)對(duì)檢察公益訴訟案件可以行使執(zhí)行監(jiān)督權(quán)，就人民法院怠于執(zhí)行、違法違規(guī)執(zhí)行等問(wèn)題進(jìn)行監(jiān)督，同時(shí)對(duì)行政機(jī)關(guān)怠于履行判決義務(wù)進(jìn)行監(jiān)督；四是通過(guò)立法明確拒不執(zhí)行的法律后果，對(duì)行政公益訴訟中執(zhí)行判決不力的行政機(jī)關(guān)個(gè)人、領(lǐng)導(dǎo)干部進(jìn)行問(wèn)責(zé)，對(duì)民事公益訴訟中拒不執(zhí)行的違法行為人實(shí)行加處，參照民事執(zhí)行納入失信名單，直至啟動(dòng)刑事追責(zé)。